張芳銘

【摘 要】 今天，中國(guó)正在快速進(jìn)入老齡化社會(huì)，但現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然存在著許多問(wèn)題，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平存在較大的差異，難以真正實(shí)現(xiàn)廣大城鄉(xiāng)居民老有所養(yǎng)。本文將研究城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中暴露出的主要問(wèn)題，并探討基于“善治”理念下的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展策略。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 善治理念 可持續(xù)發(fā)展 策略

一九九〇年代，日本泡沫經(jīng)濟(jì)破裂，社會(huì)長(zhǎng)期陷入少子老齡化。今天，我國(guó)同樣步入老齡化社會(huì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年，我國(guó)60周歲以上人口超過(guò)24090萬(wàn)，其中65周歲以上人口超過(guò)15830萬(wàn)，老齡人口數(shù)量高居世界第一，老齡化速度同樣高居世界第一[1]。大量增長(zhǎng)的老齡人口，增加了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度又存在著一些不足之處，難以提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平。

一、當(dāng)前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2018年上半年，全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)4.095億人，合計(jì)參保人數(shù)達(dá)9.25億（其中新農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)4.6億），基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率超過(guò)66%。但現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然存在著許多問(wèn)題，面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

（一）城鄉(xiāng)養(yǎng)老金支出存在較大差異

2017年，城鎮(zhèn)人口參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為40293.3萬(wàn)人，當(dāng)年離退休職工11025.7萬(wàn)人，養(yǎng)老基金支出 38051.5萬(wàn)元，人均支出每月2875.97元。同年，全國(guó)城鄉(xiāng)居民領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇人數(shù)為15597.9萬(wàn)人，養(yǎng)老基金支出 2372.2億元，人均支出每月126.74元。具體到農(nóng)村養(yǎng)老金水平，則只有人均每月75元，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本保障水平差距超過(guò)38倍，同老不同命，這是非常不利于和諧社會(huì)建設(shè)的[2]。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以為弱勢(shì)群體提供有效基本保障

毋庸置疑，今天的中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的兩極分化，社會(huì)上已經(jīng)形成了新的、數(shù)量龐大的弱勢(shì)群體（具體人數(shù)難以統(tǒng)計(jì)，但估計(jì)至少超過(guò)幾千萬(wàn)人）。弱勢(shì)群體接受的教育程度較低，收入微薄，年齡較大，體力、精力、知識(shí)結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)（相當(dāng)一部分弱勢(shì)群體還身患各種疾病）?！青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的初衷，就是為了向廣大弱勢(shì)群體提供基本養(yǎng)老保障（只要個(gè)人年年繳費(fèi)，累計(jì)繳滿15年，達(dá)到領(lǐng)取年限，便可領(lǐng)取養(yǎng)老金）。但從實(shí)際情況來(lái)看，弱勢(shì)群體收入偏低，往往無(wú)力每年定期向自己的賬戶繳納保費(fèi)，只得放棄參保[3];而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也就無(wú)法發(fā)揮保護(hù)弱勢(shì)群體的作用。

二、“善治”理念

英國(guó)曼徹斯特大學(xué)教授，地方治理研究專家格里·斯托克經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期研究，提出“good governance”，漢語(yǔ)意譯為“善治”。善治，可以理解為使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，善治本質(zhì)上是政府與公民對(duì)公共事務(wù)開(kāi)展的合作管理。

自近現(xiàn)代國(guó)家于十八世紀(jì)后建立起來(lái)后，政府便包攬了社會(huì)治理的全部職能。但人們逐漸發(fā)現(xiàn)：政府的能力實(shí)際上是極為有限的，包打天下的萬(wàn)能政府是不存在的（而且政府治理往往存在著效率低下、貪污腐敗等問(wèn)題）。同時(shí)，人們還發(fā)現(xiàn)伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步、法治的提升，公民社會(huì)日漸成熟。——因此，格里·斯托克教授提出“善治”理念，法國(guó)學(xué)者瑪麗—克勞斯·斯莫茨進(jìn)一步將“善治”描述為：通過(guò)司法獨(dú)立保障全體公民的安全;公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的行政管理，公開(kāi)、透明地管理公共開(kāi)支;政府領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行責(zé)任制，向本國(guó)全體公民負(fù)責(zé);政治具有高度的透明性，全體公民可以實(shí)時(shí)了解公共管理的情況;全體公民通過(guò)制度化渠道，積極參與公共事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)的自我管理[4]。

三、探討基于“善治”理念的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展策略

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，長(zhǎng)期存在著“萬(wàn)能政府”的現(xiàn)象，政府壟斷了幾乎一切公共事務(wù)，但由于長(zhǎng)年存在較大的財(cái)政赤字，又難以進(jìn)行高效率的公共管理?！吧浦巍崩砟顒t強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理主體多元化，鼓勵(lì)公民與政府合作，共同開(kāi)展公共管理，這無(wú)疑為我們提高國(guó)家治理能力、完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度打開(kāi)了一條新的思路。

為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，基于“善治”理念，我們認(rèn)為，可以實(shí)行如下策略：

（一）明確政府責(zé)任

我國(guó)憲法明確規(guī)定：國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。秉持“善治”理念，政府應(yīng)當(dāng)明確自身的定位，明確自己在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中應(yīng)當(dāng)扮演的有限責(zé)任。——2018年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)超過(guò)90萬(wàn)億元，全國(guó)居民人均可支配收入超過(guò)2.8萬(wàn)元，而農(nóng)民人均養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)僅為每月90元。這從側(cè)面折射出政府在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)上的補(bǔ)貼仍然存在著較大的歷史欠帳（數(shù)十年來(lái)，國(guó)家的積累基金過(guò)大，而勞動(dòng)者的工資收入，尤其是農(nóng)村居民的收入?yún)s長(zhǎng)期追不上資本積累的速度）。因此，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要責(zé)任，要主動(dòng)的、不斷地加大對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入（2017年，全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出為2372.2億元，當(dāng)年公共預(yù)算支出為203085.49億元，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出僅占財(cái)政支出的1.17%;而當(dāng)年美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出占公共開(kāi)支的40%），讓全體城鄉(xiāng)居民在退休后仍然可以有尊嚴(yán)地生活[5]。此外，政府還應(yīng)當(dāng)不斷提高城鄉(xiāng)居民（尤其是普通體力勞動(dòng)者）養(yǎng)老金水平，同時(shí)適當(dāng)降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)養(yǎng)老金水平，并適當(dāng)降低弱勢(shì)群體繳納保費(fèi)的金額，消除“同老不同命”的不正常現(xiàn)象，真正起到維護(hù)社會(huì)公平的作用。

（二）鼓勵(lì)公民參與

“善治”之所以稱之為“善治”，關(guān)鍵在于公民的有序參與。而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度關(guān)系到十四億中國(guó)人能否老有所養(yǎng)，更需要全體公民主動(dòng)參與。因此，我們認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)公民參與到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中來(lái)。

鼓勵(lì)公民參與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，不能簡(jiǎn)單地理解為動(dòng)員每一個(gè)年齡超過(guò)18周歲的中國(guó)公民年年繳納保費(fèi)，更不能片面地理解為鼓勵(lì)公民自愿延長(zhǎng)養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡，推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金?！覀円詾椋汗膭?lì)公民參與到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中來(lái)，首先，應(yīng)鼓勵(lì)廣大公民就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、完善充分發(fā)表自己的意見(jiàn)，讓全體公民參與到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)、制定、決策的過(guò)程，讓全體公民深刻意識(shí)到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確是在維護(hù)公民的切身利益。

其次，當(dāng)下中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了數(shù)量龐大的中等收入群體（包括民營(yíng)企業(yè)家、職業(yè)經(jīng)理人、IT界精英、網(wǎng)絡(luò)大V、律師等新興社會(huì)階層，而且他們的人數(shù)已經(jīng)超過(guò)弱勢(shì)群體），他們普遍接受過(guò)高等教育，具有較強(qiáng)的法律意識(shí)與合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)，學(xué)習(xí)能力較強(qiáng)，并且渴望在公共事務(wù)管理方面一試身手[6]。所以，應(yīng)當(dāng)因勢(shì)利導(dǎo)，鼓勵(lì)中等收入群體的有識(shí)之士們積極參與到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中來(lái)，鼓勵(lì)他們?cè)陴B(yǎng)老保險(xiǎn)管理上承擔(dān)更大的責(zé)任，鼓勵(lì)他們幫助、引導(dǎo)弱勢(shì)群體（尤其包括農(nóng)民工）參加養(yǎng)老保險(xiǎn);此外，還應(yīng)鼓勵(lì)先富起來(lái)的一部分居民為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)主動(dòng)貢獻(xiàn)更多的保費(fèi)（國(guó)家可以為他們提供一些個(gè)人所得稅上的減免）。

第三，增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的透明性。沒(méi)有透明性，“善治”也就淪為了鏡花水月。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)自于國(guó)家財(cái)政與全體公民，用之于全體公民，因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)引入ERP系統(tǒng)，讓養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在陽(yáng)光下實(shí)行全過(guò)程透明運(yùn)行，并實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老金收支的精細(xì)化管理。

結(jié)束語(yǔ)

據(jù)估計(jì)，2020年全國(guó)老齡人口將超過(guò)2.48億，而現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度很難提高兩億多老齡人的基本生活水平。因此，我們應(yīng)當(dāng)基于“善治”理念，大膽鼓勵(lì)公民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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