劉昱琪

【摘 要】 為了在民事公益訴訟中規(guī)范檢察機(jī)關(guān)行為、維護(hù)公共利益，必須對檢察權(quán)行使方式進(jìn)行說明與完善。本文從該角度出發(fā)，明確了檢察權(quán)介入民事公益訴訟的路徑，提出擴(kuò)大案件范圍、完善內(nèi)外監(jiān)督制度等意見。

【關(guān)鍵詞】 民事公益訴訟 檢察權(quán) 檢查監(jiān)督

引 言

2017年6月27日，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度以全國人大修法的方式正式確認(rèn)下來。隨著該制度的確立，由檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體，對國家利益與社會公共利益的保護(hù)進(jìn)入了新的歷史時期。

《民事訴訟法》第五十五條新增第二款中，明確了檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的主體資格。但是，法條并未對檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟與其他訴訟存在多大程度上的差異、檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的身份與地位，以及在民事公益訴訟中檢察權(quán)如何規(guī)范行使作出具體規(guī)定。只有明確了這些，才能更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能和作用，維護(hù)國家利益與社會公共利益。

一、基本原則

針對民事公益訴訟兼“由檢察機(jī)關(guān)提起”這兩大特點，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟行使檢察權(quán)要遵循以下原則：

第一，公共利益維護(hù)原則。檢察機(jī)關(guān)在只有是被訴行為侵害了國家、社會公共利益時，才作為公益訴訟人，以公權(quán)力之身，代表國家進(jìn)行訴訟。否則會導(dǎo)致公益訴訟權(quán)利的濫用。

第二，訴訟權(quán)利平等原則。民事訴訟訴訟價值和基本原則決定了雙方當(dāng)事人之間的地位是平等的。

第三，有限參與原則。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的范圍是破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)與食品藥品安全領(lǐng)域。超出此領(lǐng)域的社會公共利益受到侵犯時，則仍應(yīng)由其他社會團(tuán)體和個人提出。

第四，最后救濟(jì)原則。即檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份參與民事公益訴訟，必須以其他訴訟主體的起訴受阻為前提。

二、民事公益訴訟中檢察權(quán)行使方式

（一）受案范圍

新《民事訴訟法》第五十五條已經(jīng)將檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍做出了界定，即“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”。此范圍包含兩個含義：一是，必須是破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)或食品藥品安全領(lǐng)域侵犯眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的范圍;二是，該范圍下必須是損害了社會的公共利益。

（二）檢察權(quán)介入民事公益訴訟之路徑

1.支持起訴

當(dāng)法人、自然人有損害國家、集體或者個人合法權(quán)益，受損害的單位或個人不能、不敢或不便訴諸法院時，檢察機(jī)關(guān)行使民事檢察監(jiān)督權(quán)，以支持起訴的方式維護(hù)其合法權(quán)益。同時，在有關(guān)機(jī)關(guān)或個人提起訴訟時，檢察機(jī)關(guān)也可以以支持起訴的方式參與民事公益訴訟，以更好地維護(hù)國家、社會公共利益。

2.督促起訴

督促起訴是指，針對遭受損害的國有資產(chǎn)或社會公共利益，監(jiān)管部門或有關(guān)單位不行使或者怠于行使監(jiān)管職責(zé)，案件性質(zhì)可通過民事訴訟獲得司法救濟(jì)的，檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位履行職責(zé)，依法提起民事訴訟，保護(hù)國家和社會公共利益。

3.直接起訴

當(dāng)國家或社會公共利益受到損害，受害人不愿、不敢或不能訴或難以確定受害人，有關(guān)機(jī)關(guān)監(jiān)管不力，且在檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議后逾期不處理的，由檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份直接提起民事公益訴訟。

（三）證明責(zé)任分配

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍是“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”類案件。第一，破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件。由于檢察機(jī)關(guān)自身專業(yè)局限性與環(huán)境類案件舉證難度大，且行為人不會主動提供相關(guān)證據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)使用環(huán)境污染類案件的“舉證責(zé)任倒置”原則。所以，檢察機(jī)關(guān)只需證明有客觀損害事實存在即推定行為人與損害事實之間存在因果關(guān)系。第二，食品藥品安全領(lǐng)域侵犯眾多消費(fèi)者合法權(quán)益案件。在此類案件中，對于食品藥品的樣品取證相較于環(huán)境類案件更為簡單，因此，在此類案件中適用“誰主張，誰舉證”原則。

（四）調(diào)查取證

民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人負(fù)有證明責(zé)任。所以，在訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)對案件事實應(yīng)當(dāng)享有調(diào)查核實的權(quán)利。由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟往往是案情重大復(fù)雜，取證困難，一般性調(diào)查手段恐怕難以解決問題，因此，筆者認(rèn)為，在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)強(qiáng)制行使調(diào)查權(quán)，被調(diào)查單位與個人應(yīng)當(dāng)積極配合，否則，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)采取強(qiáng)制措施以實現(xiàn)對國家、社會公共利益的保護(hù)。

（五）調(diào)解與和解

學(xué)界對檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟能否和解與調(diào)解存在較大爭議，筆者更傾向于一種觀點，檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟不能參與和解與調(diào)解。理由有三：一是，檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟代表的是社會公共利益，調(diào)解與和解容易導(dǎo)致社會公共利益受損;二是，檢察機(jī)關(guān)不具有完整的處分權(quán)，檢察機(jī)關(guān)與民事公益訴訟案件的具體利益沒有實際關(guān)系;三是，檢察機(jī)關(guān)與被訴單位和個人在訴訟實力上不均衡，被訴單位和個人容易因畏懼檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威而妥協(xié)，難以實現(xiàn)真正的調(diào)解與和解，違背民事訴訟基本價值規(guī)范。

三、補(bǔ)充與完善

（一）完善檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟案件范圍

從限制檢察權(quán)的角度考慮，將制度“關(guān)進(jìn)籠子里”有利于防止檢察權(quán)的濫用。但是，從檢察監(jiān)督的角度來看，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍過于狹窄，不利于對社會公共利益的維護(hù)。首先，案件范圍必須是在檢察院履行職責(zé)中。我國國家機(jī)關(guān)分為權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。而檢察機(jī)關(guān)只是司法機(jī)關(guān)的其中之一，其履行職責(zé)所涉范圍并非涵蓋各個方面，因此，僅僅在其履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)有侵犯國家、社會公共利益的情形時，才可以提起民事公益訴訟，未免過于狹窄;其次，新法將案件范圍限制在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵犯眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的領(lǐng)域，會使得部分公共利益難以得到有效保護(hù)。例如產(chǎn)品安全責(zé)任等。

因此，筆者認(rèn)為，在修法過程中應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大案件適用范圍，不局限于檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)中，而是當(dāng)有嚴(yán)重危害國家、社會公共利益，有關(guān)機(jī)關(guān)和組織不積極行使權(quán)力或職責(zé)提起訴訟時，由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。使檢察機(jī)關(guān)能夠以監(jiān)督者的身份更好地參與到民事公益訴訟中來，發(fā)揮其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的訴訟專業(yè)性及權(quán)威性。更好地保護(hù)國家及社會公共利益。

（二）建立訴訟監(jiān)督制度

監(jiān)督是使制度得以順利運(yùn)行的必要手段。檢察機(jī)關(guān)無論是督促起訴、支持起訴或者是以公益訴訟人身份直接提起民事公益訴訟，其程序和過程都應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門或組織對其進(jìn)行有效的監(jiān)督。

1.人大監(jiān)督

監(jiān)督權(quán)是中華人民共和國憲法賦予各級人民代表大會的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)受人大監(jiān)督是符合憲法要求的。檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)及時向人大匯報訴訟進(jìn)程，積極溝通，聽取人大的批評與建議。對于社會影響較大的案件，設(shè)立人大聯(lián)絡(luò)專員與檢察機(jī)關(guān)實時溝通，幫助檢察機(jī)關(guān)與其他單位進(jìn)行協(xié)調(diào)。

2.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督

人大監(jiān)督可能存在著案件信息掌握與反饋不及時的情況，采取機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督更能起到及時監(jiān)督的效果。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)工作的內(nèi)部特點，需要監(jiān)督的環(huán)節(jié)主要集中于訴訟程序、不起訴、撤訴等環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部可以設(shè)立專門的監(jiān)督部門，對以上環(huán)節(jié)進(jìn)行全面監(jiān)督。

3.群眾監(jiān)督

人大監(jiān)督、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督從根本上來講都是國家機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。外作為民事公益訴訟切實的利益相關(guān)者，人民群眾的監(jiān)督往往更具有透明度。民事公益訴訟受害人涉及范圍廣，群眾關(guān)注度高，對于公益訴訟的開展，檢察機(jī)關(guān)可以多接受社會輿論監(jiān)督，通過媒體宣傳提高辦案透明度。切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)。既能使人民群眾增強(qiáng)對自身權(quán)益的參與度，又能促進(jìn)群眾對檢察機(jī)關(guān)工作的理解與肯定。

結(jié)束語

文章對檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中檢察權(quán)的規(guī)范行使各個環(huán)節(jié)做了詳細(xì)說明。同時，也對該制度的完善進(jìn)行了闡述。一是擴(kuò)大案件范圍，以更大程度保護(hù)公共利益;二是，完善內(nèi)外監(jiān)督制度，以規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的行為。通過上述手段，使制度更具有合理性、可操作性，能夠切實有效地維護(hù)國家與社會公共利益。

【參考文獻(xiàn)】

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