對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院 孫偉

1 PPP項目的概念及背景

PPP是英文Public-Private Partnership的簡寫，即政府和社會資本合作。PPP模式是黨和國家為推動戰(zhàn)略性經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展、強化薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，而在基礎(chǔ)設(shè)施、資源與生態(tài)保護、環(huán)境保護、公共服務(wù)等重點領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機制的具體實踐。

國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》指出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，打破行業(yè)壟斷，降低準入門檻，建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造平等的投資環(huán)境，進一步鼓勵社會投資特別是民間投資，用好增量、盤活存量，調(diào)結(jié)構(gòu)補短板，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，強化重點領(lǐng)域建設(shè)，改善公共產(chǎn)品供給。

根據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目管理庫（www.cpppc.org）信息，截至2018年三季度，管理庫累計項目數(shù)8,289個、投資額12.3萬億元，PPP項目數(shù)量增長迅速，融資需求亦急劇增長。

2 財金〔2015〕21號文對PPP項目可融資性的重要作用

PPP項目公司通過項目預(yù)期收益進行質(zhì)押成了PPP項目公司進行項目融資的基本渠道。

PPP項目付費機制包括三種模式（無經(jīng)營性現(xiàn)金流的純政府付費項目、部分經(jīng)營性現(xiàn)金流的缺口補助項目、全部依賴經(jīng)營性現(xiàn)金流的使用者付費項目）。本文圍繞可行性缺口補助項目的支付公式進行深入探討，結(jié)論適用于政府付費類項目。使用者付費項目本文不作討論。根據(jù)財金〔2015〕21號文，考慮績效考核扣費，可行性缺口補助模式政府補貼金額計算公式為：

項目公司的主要收入來自政府支付的財政補貼，支付公式中各項指標的選取是否恰當對項目可投資性、可融資性影響重大。

3 財政補貼支付公式各項指標分析

由支付公式可見，影響項目公司運營補貼收入的有項目全部建設(shè)成本、合理利潤率、年度折現(xiàn)率、指數(shù)n等幾大指標。對于以上指標具體含義，業(yè)內(nèi)有不同的理解及處理方式。本文對以上指標逐一進行分析。

3.1 項目全部建設(shè)成本

項目全部建設(shè)成本是否含增值稅和建設(shè)期利息。

3.1.1 項目全部建設(shè)成本是否含增值稅

有文件指出，如果將含稅價計入建設(shè)投資，政府支付責任會增加，并認為項目全部建設(shè)成本應(yīng)不含增值稅。筆者認為項目全部建設(shè)成本含稅與均可，但必須在招標文件中載明招標控制價為含稅價還是非含稅價。

在《關(guān)于做好建筑業(yè)營改增建設(shè)工程計價依據(jù)調(diào)整準備工作的通知》（以下簡稱《通知》）中，工程造價=稅前工程造價×（1+11%），（注：當前建筑業(yè)增值稅稅率已調(diào)整為10%）。因此，工程造價可分為稅前工程造價和稅后工程造價，在交易過程中形成的中標價也必然可出現(xiàn)含稅或不含稅形式。如招標文件載明項目全部建設(shè)成本不含稅，則政府支出的財政補貼不含稅，那么政府需要額外承擔該交易過程所產(chǎn)生的銷項稅。此情形下，結(jié)合財金〔2015〕21號文的支付公式：

3.1.2 項目全部建設(shè)成本是否含建設(shè)期利息

綜合分析《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》（第三版）、世界銀行項目總建設(shè)成本構(gòu)成明細、《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》（81號令）。前兩個文件明確了建設(shè)期利息應(yīng)計入項目總投資，第三個文件在該方面未明確界定。對項目全部建設(shè)成本是否含建設(shè)期利息，業(yè)內(nèi)存在分歧。

在編制PPP實施方案時，除法律政策強制性規(guī)定外，應(yīng)首先從市場交易角度考慮建設(shè)期利息是否應(yīng)納入項目全部建設(shè)成本中，從市場交易的角度講，只要招標文件中向各潛在投標人明確了建設(shè)期利息的處理方式，各潛在投標人即可根據(jù)各指標的報價來平衡建設(shè)期資金成本（建設(shè)期利息）帶來的損益影響。

3.2 合理利潤率

3.2.1 公式中的合理利潤率是否為造價計價時應(yīng)采納的合理利潤率

根據(jù)《通知》，稅前工程造價為人、材、機、企業(yè)管理費、利潤和規(guī)費之和。工程項目計價時的利潤即在前幾項費用之和的基礎(chǔ)上，取一定比例計算得到。當前大多PPP實施方案的處理方式為，在工程造價（含利潤的造價）基礎(chǔ)上，另計一個利潤率，并認為是社會資本投資所對應(yīng)的利潤，而非工程項目計價時涉及到的利潤。筆者認為該處理值得討論。僅針對公式本身，假設(shè)n=1，使用者付費=0，績效扣費=0。即項目建成一年后一次性付費，則公式變?yōu)椋?/p>

如公式中全部建設(shè)成本已經(jīng)按照造價規(guī)范計取了合理利潤，對政府方來講，相當于多付了一次利潤，對支付總額影響較大。當n≥10的時候，該影響會被弱化但不會消失。

3.2.2 合理利潤率如何取值

根據(jù)財金〔2015〕21號文，合理利潤率參照商業(yè)銀行中長期貸款利率水平，充分考慮不同情景，結(jié)合風(fēng)險等因素確定。因該指標對項目公司收入影響不如年度折現(xiàn)率明顯，業(yè)內(nèi)招標采購時多固定該指標，競爭如年度折現(xiàn)率等敏感性更高的指標。該指標取值只需參考商業(yè)銀行中長期貸款利率水平，考慮一定風(fēng)險因素適當上浮即可。根據(jù)中國政府采購網(wǎng)相關(guān)公開信息，目前對合理利潤率的招標上限，業(yè)內(nèi)取值多在5%～8%之間。

3.3 年度折現(xiàn)率

根據(jù)財金〔2015〕21號文，年度折現(xiàn)率參考補貼年份，集合同期地方政府債券收益確定。

從社會資本角度看，年度折現(xiàn)率為政府方“分期付款”應(yīng)給予的資金時間價值，至少要覆蓋其融資利率。從財金〔2015〕21號文的角度分析，該折現(xiàn)率應(yīng)與項目屬地政府債券收益相當。而當前融資利率尤其是民營資本的融資利率遠高于政府債券收益，使該條款在執(zhí)行過程中遇到實質(zhì)性困難。在GDP考核制度下，地方政府有投資沖動，加之PPP項目周期過長，目前大多按照該折現(xiàn)率至少要覆蓋社會資本融資利率考慮。由于PPP模式已大力推行3年之久，相關(guān)平臺已經(jīng)積累了大量數(shù)據(jù)信息，這些信息反映了當前市場行情，對于該指標的選取，可以參考其他類似項目的中標結(jié)果設(shè)定。

3.4 指數(shù)n

財金〔2015〕21號對指數(shù)n的解釋為：n代表折現(xiàn)年數(shù)。

PPP實施方案中，n的起算年份存在分歧：一種是從運營期開始起算，即n從1算起；另一種情況是從建設(shè)期開始起算，即n從“建設(shè)期+1”算起，兩者計算的財政補貼數(shù)額存在較大差異。

社會資本在建設(shè)期結(jié)束完成支出，而政府是逐年付費，所以乘（1+年度折現(xiàn)率）^n以考慮“延遲付費”產(chǎn)生的時間價值。公式該部分的文字表達為：將項目全部建設(shè)成本分為相同份額，每次支付一份及該份至支付當年所產(chǎn)生的時間價值，該部分費用為以（項目全部建設(shè)成本/運營補貼周期（年））為起始項，以（1+年度折現(xiàn)率）為公比的遞增的等比數(shù)列。對于n從“建設(shè)期+1”算起，以建設(shè)期2年為例，文字表達為：該部分支付費用為以（項目全部建設(shè)成本/運營補貼周期（年））×（1+年度折現(xiàn)率）^3為起始項，以（1+年度折現(xiàn)率）為公比的遞增的等比數(shù)列。政府方的支付責任明顯增加了，對于起始項也缺少合理的邏輯解釋。

3.5 財政補貼周期（年）

財政運營補貼周期（年）指財政提供運營補貼的年數(shù)，對此業(yè)內(nèi)認識較為統(tǒng)一。對于部分社會資本中標后，以融資需要和公司資金周轉(zhuǎn)需要為由，要求財政補貼每年分兩次支付，如果約定當年年末的補貼年中支付一半年末支付一半，則年初支付的部分應(yīng)當考慮時間價值，否則相對于中標結(jié)果，對政府方是有損失的。

3.6 年度運營成本

項目公司運營期間會產(chǎn)生運營成本，公式中的運營成本等于年度運營成本乘以（1+合理利潤率）。因公式已考慮合理利潤率，在造價公司對運營成本計價時，是否包含建設(shè)工程計價中的“利潤”以及運營成本是含稅價還是不含稅價的問題與上文項目全部建設(shè)成本分析一致，不再贅述。

3.7 當年使用者付費數(shù)額

使用者付費測算的準確性取決于咨詢機構(gòu)對市場流量和定價預(yù)測的準確性，目前很多PPP項目市場化程度并不高，可類比項目少，該部分的不確定性對項目可融資性影響較大，對使用者付費數(shù)額的預(yù)測，尤其需要專業(yè)的工具和方法，同時需要設(shè)置多道風(fēng)險防范措施并引入激勵相容、提前觸發(fā)等機制。建議該部分遞進處理、逐步釋放風(fēng)險，在招標文件中設(shè)置一定的調(diào)整期限進行一次或特定間隔的調(diào)整。

以北京地鐵4號線為例，該項目聘請了國際客流專家對客流進行預(yù)測，并基于此測算了初始票價。約定根據(jù)CPI、工資、電價等因素進行調(diào)整票價，若實際票價低于測算價，政府就其差額向項目公司給予一定補償；反之，若實際票價高于測算票價，政府與項目公司分成。在項目公司與北京市下屬公司簽署的資產(chǎn)租賃協(xié)議中也設(shè)計了租金水平與客流量相關(guān)聯(lián)的機制，以使得項目公司投資回報達到平衡。

該項目同時引入了激勵相容機制和觸發(fā)機制，開通后客流量持續(xù)3年低于認可的預(yù)測客流一定比例，導(dǎo)致特許項目公司無法維持正常經(jīng)營，北京市政府將根據(jù)約定以市場合理價格回收項目公司資產(chǎn)，但項目公司自行承擔前3年的經(jīng)營虧損。該約定既可以促使項目公司提高產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量又為項目公司提供了止損保障。

3.8 績效考核扣費

目前各類方案中均約定在不同情形下的績效得分扣分值，再根據(jù)扣分值扣款，但多數(shù)方案未約定績效扣款含稅還是未含稅，在招標時應(yīng)當予以明確。對于績效考核基數(shù)，在《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》財辦金〔2017〕92號中進行了明確約定，無過多分歧。

4 結(jié)語

PPP的融資，歸根結(jié)底還是項目融資，基于項目預(yù)期收益融資，特殊性在于政策約束較多。在編制PPP項目實施方案時首先考慮政策符合性，其次要考慮項目可融資性。國務(wù)院、財政部、國家發(fā)改委已針對PPP的規(guī)范實施出臺了大量文件，也建立了全國統(tǒng)一標準的PPP綜合信息平臺，遵照政策文件以及平臺的要求執(zhí)行，基本可以實現(xiàn)政策符合性。但是，對于項目可融資性，其本質(zhì)為市場交易行為，在社會主義市場經(jīng)濟的大前提下，相關(guān)政策文件應(yīng)當不會對投融資指標進行過多解釋與約束。這些指標需要編制人員具備財務(wù)、經(jīng)濟、商業(yè)等各方面綜合知識并結(jié)合市場去設(shè)計。本文基于項目融資理論工具及工作實踐，通過對財政支付公式各個指標的分析，分別對各個指標提出了具體操作建議，希望對相關(guān)人士有所幫助。