■ 楊慧祎

一、控規(guī)編制體系現(xiàn)狀與評價

我國各地區(qū)控規(guī)指標(biāo)構(gòu)成雖略有差別，但大同小異，我國傳統(tǒng)控規(guī)以規(guī)劃范圍內(nèi)的土地為基礎(chǔ)，對城市建設(shè)提出“定性——土地使用性質(zhì)”、“定量——土地開發(fā)強度”、“定位——配套服務(wù)設(shè)施落位”的要求。我國控規(guī)指標(biāo)分為控制性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)兩類?？刂菩灾笜?biāo)包括用地性質(zhì)、用地面積、容積率、建筑密度、建筑限高、公共服務(wù)設(shè)施、禁開口路段、配建車位和建筑后退紅線等內(nèi)容；引導(dǎo)性指標(biāo)包括居住人口、建筑形式、體量、風(fēng)格、色彩要求和其它環(huán)境要求等內(nèi)容。但在實際操作中，控制性指標(biāo)已出現(xiàn)了形式化的趨勢，引導(dǎo)性指標(biāo)由于缺乏強制力更是幾近形同虛設(shè)。

因地制宜是城市規(guī)劃的基本原則之一，但在控制性指標(biāo)的定量過程中卻往往忽視了這一基本原則?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃指標(biāo)取值的方法包括反饋法、標(biāo)準(zhǔn)法、比較法、容量法和經(jīng)濟(jì)法。其中比較常用的是標(biāo)準(zhǔn)法、比較法和容量法三種方法相疊加，即先由規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)確定基礎(chǔ)的取值范圍，再依據(jù)上位規(guī)劃的開發(fā)強度要求，通過規(guī)劃編制者的經(jīng)驗指定該地塊的各項指標(biāo)，最后根據(jù)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施容量對開發(fā)強度總和進(jìn)行核準(zhǔn)和微調(diào)。此種工作流程很大程度上反映了目前控規(guī)編制中的經(jīng)驗主義工作方法，這是由我國傳統(tǒng)控規(guī)的編制體系直接導(dǎo)致的。吳良鏞先生早在1998年于《關(guān)于北京市舊城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的幾點意見》一文中便提出，“應(yīng)在深入繼續(xù)城市設(shè)計和多方案比較的基礎(chǔ)上確定控規(guī)”。因為在總體城市設(shè)計指導(dǎo)下的控規(guī)層面城市設(shè)計能夠貫徹體現(xiàn)城市不同部位的差異化特點，再據(jù)此抽象成為控規(guī)指標(biāo)，控規(guī)指標(biāo)的取值便也具有了因地制宜的特點。

引導(dǎo)性指標(biāo)的設(shè)定是為了引導(dǎo)城市風(fēng)貌而制定的，意在與城市設(shè)計銜接。但在實操過程中由于其缺乏具體操作方法和管理規(guī)則，導(dǎo)致引導(dǎo)性指標(biāo)在編制過程和操作過程中均不受重視。引導(dǎo)性指標(biāo)失職的直接結(jié)果就是城市空間品質(zhì)的下降，城市建設(shè)風(fēng)貌唯建筑師、開發(fā)商和領(lǐng)導(dǎo)意志是從，城市陷入建筑亂象。

二、控規(guī)編制模式

（一）“普適圖則+附加圖則”模式

2008年，上海市設(shè)立規(guī)劃和國土資源管理局，并對上海市的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制管理體系展開研究和改進(jìn)工作，目前已初步形成了一整套適應(yīng)上海城市發(fā)展需要的控規(guī)編制管理制度。

分級分類一級城市設(shè)計區(qū)域二級城市設(shè)計區(qū)域三級城市設(shè)計區(qū)域公共活動中心區(qū)市級中心、副中心、世博會規(guī)劃區(qū)、虹橋商務(wù)區(qū)主功能區(qū)等市級專業(yè)中心、地區(qū)中心、新城中心等社區(qū)中心、新市鎮(zhèn)中心歷史風(fēng)貌地區(qū)上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)、全國重點文物保護(hù)單位建設(shè)控制地帶風(fēng)貌區(qū)外市級文物保護(hù)單位建設(shè)控制地帶、優(yōu)秀歷史建筑建設(shè)控制范圍等風(fēng)貌區(qū)外歷史建筑集中的歷史街區(qū)重要濱水區(qū)與風(fēng)景區(qū)黃埔江兩岸地區(qū)、蘇州河濱河地區(qū)、佘山國家旅游度假區(qū)、淀山湖風(fēng)景區(qū)等——重要景觀河道兩側(cè)、大型公園周邊地區(qū)等交通樞紐地區(qū)對外交通樞紐地區(qū)軌道交通三線及以上換乘樞紐周邊地區(qū)軌道交通二線及以下站點周邊地區(qū)其他重點地區(qū) 大型文化、游樂、體育、會展等設(shè)施及其周邊地區(qū)

注：①“●”為必選控制指標(biāo)；“○”為可選控制指標(biāo)②帶“*”的控制指標(biāo)僅在城市涉及區(qū)域出現(xiàn)該種空間要素時進(jìn)行控制

上海在我國傳統(tǒng)控規(guī)編制體系的基礎(chǔ)上，增加對落實城市設(shè)計中城市風(fēng)貌控制要素的考慮，將城市規(guī)劃編制地區(qū)分為一般地區(qū)、重點地區(qū)和發(fā)展預(yù)留區(qū)，并提出了“普適圖則”和“附加圖則”的概念?！捌者m圖則”基本等同于我國傳統(tǒng)控規(guī)圖則，包含街坊編號、地塊編號、用地面積、用地界線、用地性質(zhì)、混合用地建筑量比例、容積率、建筑高度、住宅套數(shù)、配套設(shè)施、控制線、備注、建筑控制線、道路中心線控制點坐標(biāo)等普適性控制要素，同時適用于城市的一般地區(qū)和重點地區(qū)；“附加圖則”是針對重點地區(qū)，在普適圖則的基礎(chǔ)上，通過城市設(shè)計或?qū)ｍ椦芯烤幹频膱D則，并作為法定文件的組成部分。發(fā)展預(yù)留區(qū)可根據(jù)需要，適時增補普適圖則，亦可同步編制附加圖則。

上?？匾?guī)的主要創(chuàng)新之處在于在傳統(tǒng)控規(guī)體系中針對城市設(shè)計要求，引入“附加圖則”，對城市重點地區(qū)的城市風(fēng)貌實施有力的控制。上海將城市重點地區(qū)劃分為“五類三級”，對不同類型、不同級別的重點地區(qū)的控制程度有所不同。

（二）“法定圖則+設(shè)計通則”模式

“法定圖則+設(shè)計通則”模式以香港和深圳的規(guī)劃實踐為典型。

香港的法定圖則分為“分區(qū)計劃大綱圖”、“發(fā)展審批地區(qū)圖”及“市區(qū)重建局發(fā)展計劃圖”。它們是根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展階段和管控要求，分別制定不同類型的法定圖則。值得一提的是，香港對城市建設(shè)的控制并非僅依靠法定圖則，而是通過法定圖則與地方設(shè)計通則相配合的方式實現(xiàn)。例如，香港“分區(qū)計劃大綱圖”的圖則中僅對土地的使用性質(zhì)作出了規(guī)定，“分區(qū)計劃大綱圖”的注釋部分也僅對土地兼容性進(jìn)行了說明，而其它關(guān)于城市建設(shè)的詳細(xì)控制要求均在以《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》為主的地方設(shè)計通則中進(jìn)行了明確的規(guī)定。香港的法定圖則簡明概要，設(shè)計通則文件中各類規(guī)定詳實具體，設(shè)計通則中的規(guī)定主要通過“內(nèi)部圖則”和“土地契約”體現(xiàn)。

深圳的法定圖則體系的建立主要借鑒了香港法定圖則的經(jīng)驗，也可認(rèn)為其屬于“法定圖則+設(shè)計通則”的模式?！胺ǘ▓D則的成果是按法定圖則制定程序批準(zhǔn)的‘法定文件’，包括文本和圖表兩部分。在編制‘法定文件’之前，應(yīng)先編制‘技術(shù)文件’，作為制定‘法定文件’的基礎(chǔ)技術(shù)支撐和解釋性技術(shù)說明。其中的“圖表”基本等同于香港的“法定圖則”，僅明確了街坊編號、地塊編號、用地性質(zhì)、用地面積、容積率、綠地率、土地相容性、配套設(shè)施項目名稱8項內(nèi)容。而與《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》相對應(yīng)的《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》則通過“技術(shù)文件”體現(xiàn)。

（三）“區(qū)劃”模式

區(qū)劃是美國和歐洲一些國家使用的法定規(guī)劃手段，其規(guī)劃層次相當(dāng)于中國城市規(guī)劃體系中的控制性詳細(xì)規(guī)劃。

美國的“區(qū)劃”經(jīng)過近一個世紀(jì)的實踐和發(fā)展，已經(jīng)成為一個較成熟有效的控制和指導(dǎo)城市土地使用和開發(fā)的法律工具。美國“區(qū)劃”的法定文件包括區(qū)劃圖則(zoning map)和“區(qū)劃”法規(guī)文本(zoning ordinance，或譯為“區(qū)劃條例”)兩部分?！皡^(qū)劃”圖則用來表示用地分區(qū)的邊界和編碼，是“區(qū)劃”法規(guī)的附屬文件；“區(qū)劃”法規(guī)文本是有裁決權(quán)的地方法律，用以控制土地的使用和開發(fā)。除此之外，“區(qū)劃”手冊（zoning handbook）作為由“區(qū)劃”法中提取出的規(guī)定性文件，在指導(dǎo)城市建設(shè)中也發(fā)揮了十分重要的作用?！皡^(qū)劃”根據(jù)使用性質(zhì)不同，將用地分為C（商業(yè)用地）、M（工業(yè)用地）、R（居住用地）三大類，在此基礎(chǔ)上，又根據(jù)建設(shè)的容積率目標(biāo)不同，將建設(shè)分為不同小類?！皡^(qū)劃”手冊對上述各種類型用地包括開發(fā)強度和城市設(shè)計的各類要素進(jìn)行了詳盡的描述（見圖3-5，表3-5）。因此，“區(qū)劃”圖則中所明確的土地使用類別背后便蘊含著該地塊的建筑風(fēng)貌控制要求。

德國是最早采用“區(qū)劃”模式指導(dǎo)城市建設(shè)的國家。德國的法定圖則德文原文稱為“建造規(guī)劃”。建造規(guī)劃對城市建設(shè)的引導(dǎo)采取的是一種較為寬泛的控制方法，其控制要素不僅包括城市建筑和空間的營造方法，更強調(diào)了關(guān)于城市自然生態(tài)要素的維護(hù)（見表3-1）。與我國情況類似，德國的建造規(guī)劃圖則中的控制措施也由城市設(shè)計（物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃設(shè)計）抽象而來，而并非依據(jù)某種普適性的規(guī)則。

三、控規(guī)編制模式的內(nèi)在邏輯

（一）橫向?qū)Ρ取耙?guī)劃控制”指標(biāo)

我國（北京）傳統(tǒng)控規(guī)圖則中包含7項指標(biāo)內(nèi)容：用地編號、用地性質(zhì)、用地面積、容積率、建筑密度、建筑高度和綠地率。除去用地編號、用地面積以及用地性質(zhì)外，對比我國傳統(tǒng)控規(guī)、上?？匾?guī)、深圳法定圖則和美國區(qū)劃手冊中對容積率、建筑密度、建筑高度和綠地率這4項指標(biāo)內(nèi)容的控制方式，解析4項指標(biāo)的控制意圖和優(yōu)化方式。

容積率。對比各地控規(guī)圖則所涵蓋的指標(biāo)，各地控規(guī)指標(biāo)相對于我國指標(biāo)各有增減，但容積率似乎是恒定的選項。容積率之所以能成為核心指標(biāo)，是由于容積率是所有指標(biāo)中唯一決定地塊開發(fā)強度的指標(biāo)。其它指標(biāo)如建筑高度、建筑密度看似可以決定開發(fā)強度的指標(biāo)，實際在地塊容積率一定的情況下，都是相互制約的城市設(shè)計要素指標(biāo)。最簡單的例子如在某一固定容積率地塊城市設(shè)計中，設(shè)計師可選擇采用底層高密度或高層低密度的建筑開發(fā)模式。

建筑密度與建筑覆蓋率。傳統(tǒng)控規(guī)中的“建筑密度”指標(biāo)在上海、深圳和美國的圖則指標(biāo)中均未體現(xiàn)，但在上海的附加圖則中作為重點地區(qū)建筑形態(tài)控制要素出現(xiàn)了“建筑密度”，在深圳的《深標(biāo)》和美國的“區(qū)劃手冊”中也出現(xiàn)了（最高）建筑覆蓋率或空地率的定量要求。

目前我國的規(guī)劃實踐中，建設(shè)活動少有突破控規(guī)“建筑密度”的要求。一方面，居住用地的建筑密度受居住區(qū)設(shè)計規(guī)范的限制，需達(dá)到日照間距、消防間距等硬指標(biāo)。另一方面，其它類型建筑由于其使用功能決定的通達(dá)道路、集散廣場等的布置，建筑密度基本上也不會過高。此外，建筑退線、使用者對項目開放空間的市場需求等因素也保障了建筑密度的要求。因此，“建筑密度”、“建筑覆蓋率”等限制性指標(biāo)或可以如深圳、美國的做法，歸并至實施細(xì)則中，甚至直接省略，通過建筑體量的控制和各類控制建筑間距和開敞空間的法規(guī)來實現(xiàn)。

建筑高度與建筑體量。在上海的控規(guī)改革中保留了傳統(tǒng)控規(guī)中“建筑高度”指標(biāo)，而深圳的法定圖則和美國“區(qū)劃”圖則均未涉及此項指標(biāo)。建筑高度是一項城市設(shè)計要素指標(biāo)而非控制開發(fā)強度的指標(biāo)，深圳和美國在建筑高度方面的控制要求也印證了這一觀點。如深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于高度的要求分為兩個層次，分別是建筑的“總高度”和“裙樓高度”?！翱偢叨取睂俪鞘袑用娴慕ㄖ叨龋@個層面應(yīng)在規(guī)劃中給出高度限制范圍值，其取值應(yīng)依據(jù)總體城市設(shè)計和特殊地區(qū)的凈空高度管制要求；對建筑“裙樓高度”的要求與“街墻”要求類似，與“天空曝光面”的要求相關(guān)，是為了保證街道的步行空間品質(zhì)而設(shè)計的指標(biāo)，屬街道層面的建筑高度。這個層面可借鑒《深標(biāo)》中“街道空間”的控制方法，對街墻的高度、連續(xù)性做出要求。

建筑高度作為建筑體量的一個空間維度，可考慮與建筑體量的平面維度結(jié)合控制。美國區(qū)劃手冊依據(jù)容積率劃分建筑類型，對由不同容積率決定的不同尺度的建筑做了圖示化的規(guī)定，這就意味著一種容積率類別便對應(yīng)了一種基本的建設(shè)模式。但我國的情況有所不同，我國城市，特別是新城，道路網(wǎng)密度普遍較低，街塊尺度普遍較大，地塊內(nèi)部建筑空間組合模式多樣，導(dǎo)致建筑尺度需由多個指標(biāo)共同確定，無論是控制容積率還是控制建筑密度都無法防止體量龐大的建筑產(chǎn)生。因此可以考慮新增一項指標(biāo)，將每個單體建筑的體積（本文姑且稱該指標(biāo)為“建筑體積”，建筑體積=建筑標(biāo)準(zhǔn)層面積×層數(shù)）控制在某個固定值之內(nèi)，以此來控制每個建筑單體的體量?！敖ㄖw積”的取值可根據(jù)總體城市設(shè)計對城市各風(fēng)貌片區(qū)建筑體量的不同設(shè)計意圖而確定。據(jù)此，“建筑體積”與“容積率”分別控制地塊內(nèi)建筑單體的體量和地塊總體的開發(fā)量，加之建筑最大高度的限制，期望可將建筑建設(shè)控制在城市設(shè)計的意圖內(nèi)，并具有較高的靈活性。

綠地率與空地率。傳統(tǒng)控規(guī)中的“綠地率”通常均依據(jù)規(guī)劃法規(guī)規(guī)定下限取值，這種做法所導(dǎo)致的結(jié)果就是各地塊綠地率均質(zhì)化，零散的小面積綠地分布于各個地塊。甚至開發(fā)主體以消極的方式開發(fā)綠地以求達(dá)標(biāo)，僅保證了綠地的“量”，而無法保證綠地的“質(zhì)”。上海的普適圖則和附加圖則中均未體現(xiàn)“綠地率”這項指標(biāo)，深圳法定圖則指標(biāo)中包括“綠地率”，美國“區(qū)劃”手冊中并沒有“綠地率”的要求，但其中的“空地率”可視為與“綠地率”相關(guān)的指標(biāo)?！翱盏芈省笔菫榱吮ＷC地塊具有足夠的公共空間而設(shè)定的指標(biāo)，公共空間的范疇包括綠地。

綠地的控制依據(jù)有兩個基本來源。一是依據(jù)城市設(shè)計所確定的生態(tài)景觀廊道，可以以圖則標(biāo)定的方式將城市設(shè)計要素抽象到控規(guī)圖則。二是依據(jù)各類功能用地的規(guī)劃法規(guī)中對綠地開發(fā)量的要求，可以以規(guī)劃設(shè)計通則、法規(guī)等附件的形式作出具體規(guī)定。據(jù)此，上述兩種控制方式可代替原本幾近失靈的“綠地率”指標(biāo)。

（二）縱向?qū)Ρ取霸O(shè)計控制”方法

控規(guī)現(xiàn)狀條件下，“附加圖則”的提出和運用具有較高的可操作性以及較強的針對性。其可操作性一方面表現(xiàn)在它保留了原控規(guī)體系，是在原有控規(guī)的基礎(chǔ)上做加法的改革方式。另一方面，“附加圖則”將城市設(shè)計藍(lán)圖轉(zhuǎn)譯成為城市設(shè)計控制要素，以指標(biāo)和條文的方式進(jìn)行明確，并將其納入控規(guī)，賦予其法律約束力，強化了其可實施性。其針對性一方面表現(xiàn)在“附加圖則”僅針對城市重點地區(qū)，在控規(guī)升級的初級階段將更為高效的把控城市風(fēng)貌；另一方面，“附加圖則”針對城市風(fēng)貌進(jìn)行專項的把控，直擊城市風(fēng)貌亂象的根源。

“法定圖則+設(shè)計通則”模式將規(guī)劃控制條件與設(shè)計控制條件分離，分別在圖則和通則中體現(xiàn)，最終統(tǒng)一于“土地契約”或規(guī)劃的“技術(shù)文件”，使各項控制條件得到落實。此種模式、可有效防止暗箱操作和領(lǐng)導(dǎo)意志的干預(yù)，較具有可行性。但是地方設(shè)計通則的編制通常需要一個較長周期的實踐反饋和完善過程（例如《深標(biāo)》通過十余年的規(guī)劃實踐探索才具有較強的可操性），并且在法定規(guī)劃的編制體系革新的同時，也意味著規(guī)劃管理體系的改革，更加繁復(fù)了規(guī)劃改革的工作。所以，控規(guī)層面的規(guī)劃升級是一項系統(tǒng)工程，需要長期的、漸進(jìn)式的發(fā)展，并非一日之功。

美國的“區(qū)劃”管制體系進(jìn)一步簡化了圖則的內(nèi)容，使區(qū)劃圖則僅作為圖則標(biāo)定和地塊用途索引使用，具體的規(guī)劃控制和設(shè)計控制內(nèi)容均在區(qū)劃法規(guī)文本中體現(xiàn)。區(qū)劃管制體系“通過‘地塊劃分的標(biāo)準(zhǔn)化’和‘控制指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化’建立起有限用地種類的標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)模板，進(jìn)而將復(fù)雜多樣的建設(shè)開發(fā)按照不同的用地性質(zhì)納入各自預(yù)定的板塊?！?/p>

以上各種方式均屬于底線控制方式，旨在控制城市建設(shè)不出現(xiàn)出格的舉動。各國城市快速發(fā)展階段由于城市建設(shè)管理的缺失，均會不可避免地陷入建筑亂象。以上各種底線控制方式便是針對此種建筑亂象問題而建立的管制機制，因此也是城市規(guī)劃問題導(dǎo)向發(fā)展的必由之路。

但當(dāng)?shù)拙€控制方式發(fā)展到一個相當(dāng)成熟的階段，、美國采用區(qū)劃管制的城市風(fēng)貌已得到了很好地規(guī)范，人們就會對城市建設(shè)提出更高的要求，對區(qū)劃的嚴(yán)苛管制提出一些質(zhì)疑。從此，“后區(qū)劃”時代的城市規(guī)劃開展了一系列新的探索，其中不乏頗具成效的城市設(shè)計導(dǎo)則（urban design guidelines）管控方式和已發(fā)展出多種形式的形態(tài)的條例（form-based codes）。即便如此，這些新的探索和實踐仍然暴露了各自的問題和弊端，目前還難以找到一種比區(qū)劃更簡便明確、更公平合理、更行之有效的控制辦法。