鄭州輕工業(yè)大學(xué)財(cái)務(wù)處

隨著《預(yù)算法》以及《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)等一系列文件政策的出臺，地方政府債務(wù)管理不斷強(qiáng)化。在高校融資“暗道”被堵的情況下，“明渠”已逐漸開啟。2018年8月份，云南省財(cái)政廳發(fā)行了全國首支高校專項(xiàng)債券，具有重大意義，為下一步高校建設(shè)融資開辟了新的渠道，未來會進(jìn)一步運(yùn)用到全國各高校的發(fā)展洪流中。

一、高校專項(xiàng)債券內(nèi)涵及政策背景

地方政府專項(xiàng)債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府(含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府)為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券(財(cái)庫[2015]83號)，即融資項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流入具有覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的能力。高校專項(xiàng)債則屬于地方政府專項(xiàng)債券中的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債。

2014年10月《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式，其中有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。對于高校來說，基礎(chǔ)建設(shè)融資渠道受限，不會再有銀行信貸融資的機(jī)制。

2015年3月、4月財(cái)政部發(fā)布《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》(財(cái)預(yù)[2015]32號)和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》(財(cái)庫[2015]83號)對地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算和發(fā)行制度進(jìn)行初步規(guī)范，地方政府被賦予自主舉債職能，專項(xiàng)債券主要面向有收益的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。

2017年7月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》(財(cái)預(yù)[2017]89號)，對項(xiàng)目收益專項(xiàng)債進(jìn)行明確解釋，鼓勵(lì)試點(diǎn)發(fā)行。

2017年12月23日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》，透露將研究出臺地方債終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度，堅(jiān)決查處問責(zé)違法違規(guī)行為。并且報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)：組織核查部分市縣、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，發(fā)函至10個(gè)省級政府和銀監(jiān)會、商務(wù)部等部門建議依法問責(zé)處理。

2018年5月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》(財(cái)預(yù)[2018]61號)，制定了標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)行流程。

2018年1-9月財(cái)政部發(fā)布一系列文件新增高校、棚改、城市供水、醫(yī)療、污水處理等一系列項(xiàng)目收益專項(xiàng)債。

綜上所述，當(dāng)前政府的政策導(dǎo)向就是“修明渠，堵暗道”。各個(gè)高校想通過銀行貸款這種簡單粗暴的方式進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)融資已不可能。目前來看，高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合法融資途徑只有兩種：一是發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券(項(xiàng)目收益專項(xiàng)債)；二是運(yùn)用規(guī)范的PPP模式融資。

二、高校專項(xiàng)債券發(fā)行情況及前景分析

從表1可以看到，自2018年8月以來云南、陜西、新疆、廣西、青海等省份已陸續(xù)發(fā)行高等學(xué)校專項(xiàng)債券。高校專項(xiàng)債券屬于地方政府專項(xiàng)債券中項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的一個(gè)細(xì)分品種。從已披露的債券信息來看，各省發(fā)行的高校專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益均能較好的覆蓋債券本息且債券評級均達(dá)到AAA，這說明市場對高校專項(xiàng)債券認(rèn)可度很高。

對于目前各高校來說，高校專項(xiàng)債券和PPP模式是僅有的合規(guī)的融資途徑。但是，由于PPP融資模式過程復(fù)雜，運(yùn)營期限長，其中涉及環(huán)節(jié)較多。另外，此模式對項(xiàng)目自身收益及收益穩(wěn)定性要求較高，并非所有的項(xiàng)目都適用，從目前來看教育類PPP項(xiàng)目落地的較少。而高校專項(xiàng)債券屬于地方政府專項(xiàng)債券，納入政府性基金預(yù)算管理，項(xiàng)目收益穩(wěn)定，發(fā)行周期短，操作方便。因此，發(fā)行高等學(xué)校專項(xiàng)債券可能是目前以及未來很長一段時(shí)間內(nèi)支持高?；A(chǔ)條件建設(shè)最合規(guī)、最方便的融資手段。

表1 2018年地方政府教育類項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券發(fā)行統(tǒng)計(jì)

三、高校專項(xiàng)債券發(fā)行步驟

通過梳理各省高校專項(xiàng)債券發(fā)行披露文件，高校專項(xiàng)債券發(fā)行(以省屬高校為例)大致分為以下幾個(gè)步驟：

(一)各高校根據(jù)自身項(xiàng)目投資計(jì)劃，結(jié)合項(xiàng)目收益與融資平衡情況等因素，合理測算提出下一年度高校專項(xiàng)債券資金需求，編制項(xiàng)目實(shí)施方案，報(bào)送教育廳。

(二)教育廳匯總審核各高校專項(xiàng)債券需求，根據(jù)高校建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、中央和地方財(cái)政資金投入情況結(jié)合項(xiàng)目收益與融資平衡情況等因素，測算提出下一年度本省高校專項(xiàng)債券資金需求，報(bào)財(cái)政部門審核。

(三)財(cái)政部門按照項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項(xiàng)目篩選，組建項(xiàng)目庫。項(xiàng)目篩選過程中具體要求有：必須是公立高校，最好是省屬高校，且項(xiàng)目已取得教育廳、發(fā)改委批復(fù)；項(xiàng)目資本金由財(cái)政出資，且不低于20%；項(xiàng)目融資單純，不存在違規(guī)增加地方政府債務(wù)的情況，綜合考慮債權(quán)審批及發(fā)行的時(shí)間周期，要和項(xiàng)目資金需求匹配。具體項(xiàng)目，要求可能不同，僅供參考。

(四)省財(cái)政廳審核后，提出全省高校專項(xiàng)債券額度建議和安排公益性資本支出項(xiàng)目建議，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后按要求報(bào)送財(cái)政部。

(五)財(cái)政廳組織實(shí)施專項(xiàng)債券信用評級和信息披露工作，明確債券發(fā)行方案并制作《政府債券招標(biāo)發(fā)行兌付辦法》《政府債券招標(biāo)發(fā)行規(guī)則》，出具債券披露文件和評級報(bào)告。

(六)投資發(fā)行。財(cái)政廳在專項(xiàng)債券發(fā)行后，及時(shí)將發(fā)行情況報(bào)財(cái)政部備案。

(七)資金監(jiān)管。教育廳和財(cái)政廳依據(jù)國家法律法規(guī)和管理制度，對高校專項(xiàng)債券發(fā)行、使用和償還實(shí)施監(jiān)督。確保項(xiàng)目收益和融資自求平衡，專款專用。

四、啟示與政策建議

高等學(xué)校專項(xiàng)債券作為目前各個(gè)高?；A(chǔ)條件建設(shè)最合規(guī)、最方便的融資渠道，再加上財(cái)政部一系列鼓勵(lì)性政策的出臺，未來一定會保持較快發(fā)展。對于各省高校來說，高校專項(xiàng)債券發(fā)行還處在起步階段，可以在項(xiàng)目收益測算、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控、人力資源等方面繼續(xù)進(jìn)行創(chuàng)新和改進(jìn)。

(一)做好項(xiàng)目收益測算。項(xiàng)目收益與融資平衡是高校專項(xiàng)債券能否成功發(fā)行的關(guān)鍵。各個(gè)學(xué)校要根據(jù)實(shí)際情況，合理預(yù)計(jì)專項(xiàng)債券發(fā)行周期內(nèi)項(xiàng)目各項(xiàng)收入、支出情況，以此得出項(xiàng)目收益對債券本息的保障程度。

(二)做好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制。1.建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。施工建設(shè)方面，應(yīng)充分考慮到建設(shè)期間可能存在試工期限延長、物價(jià)上漲等不良因素造成的資金不足的風(fēng)險(xiǎn)，并提前做好準(zhǔn)備。2.財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目總投資金額的20%作為項(xiàng)目資本金由各高校自行籌措，剩余部分則通過發(fā)行專項(xiàng)債券籌集。高校自籌資金能否及時(shí)到位將影響建設(shè)進(jìn)度以及后續(xù)專項(xiàng)債券的發(fā)行。3.運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。高校專項(xiàng)債券償債資金主要來源于學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、食堂收益和國有資產(chǎn)有償收益等，以上收入受在校生規(guī)模、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、房地產(chǎn)市場行情等因素影響較大，若收入與預(yù)期差距較大，將會對償債資金產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。高校在對償債能力進(jìn)行分析時(shí)，應(yīng)充分考慮在各項(xiàng)收入不達(dá)預(yù)期時(shí)，學(xué)校所能接受的償債壓力。

(三)做好人力資源支持。高校發(fā)行專項(xiàng)債券整個(gè)流程中，需要財(cái)務(wù)、國資、基建、設(shè)備等部門通力合作。學(xué)校應(yīng)成立以財(cái)務(wù)為主各部門協(xié)調(diào)配合的債券發(fā)行工作組，加強(qiáng)專業(yè)知識的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，逐漸形成一支效率高、能干事的工作隊(duì)伍，配合學(xué)校融資工作順利開展，支持學(xué)校建設(shè)。