●李松鋒

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。2017年12月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議專門審議了全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告。這是全國(guó)人大常委會(huì)首次聽(tīng)取備案審查工作報(bào)告，并正在將其作為一項(xiàng)制度性安排固定下來(lái)。備案審查作為具有中國(guó)特色的憲法法律監(jiān)督制度，正日益凸顯其在法治體系中的重要性。

備案審查是保障法制統(tǒng)一、政令暢通，發(fā)現(xiàn)并糾正違憲違法文件的重要工作，是中國(guó)特色憲法監(jiān)督制度的基礎(chǔ)和著力點(diǎn)。但長(zhǎng)期以來(lái)，備案審查制度的實(shí)效頗受詬病，因?yàn)橥馊丝床坏皆擁?xiàng)制度運(yùn)行的具體情況。但實(shí)務(wù)部門辯稱，備案審查是“鴨子鳧水”，上面平靜，底下忙活?！?〕參見(jiàn)《違憲審查：樹立憲法的最高權(quán)威》，《中國(guó)青年報(bào)》2012年10月18日第1版。從實(shí)用主義的角度來(lái)說(shuō)，評(píng)價(jià)一項(xiàng)制度的好壞，首先（關(guān)鍵）看其是否“好用”，而非“好看”，更不是看是否契合了某項(xiàng)（國(guó)）“標(biāo)準(zhǔn)”或“原則”。備案審查制度的運(yùn)行是否有效，應(yīng)該看是否能夠發(fā)現(xiàn)并糾正違憲違法的法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。本文立足于此，通過(guò)規(guī)范分析和實(shí)證考察，嘗試解釋備案審查工作是如何實(shí)現(xiàn)其糾錯(cuò)功能，從中提煉中國(guó)特色的憲法法律監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)。鑒于備案審查還具有準(zhǔn)違憲審查的屬性，其運(yùn)作程序中包含著中國(guó)式合憲性審查的智慧。所以，研究備案審查，也是為落實(shí)十九大報(bào)告提出的“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”，積累中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

一、備案審查的制度設(shè)計(jì)與實(shí)施效果

我國(guó)的備案審查制度是一套復(fù)雜的憲法法律監(jiān)督機(jī)制，擔(dān)負(fù)著維護(hù)法制統(tǒng)一、確保立法權(quán)威的職能。

（一）備案審查的制度設(shè)計(jì)

備案審查制度是以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)，圍繞人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法監(jiān)督職能展開(kāi)?！稇椃ā贰读⒎ǚā贰陡骷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷。十屆全國(guó)人大常委會(huì)修改了《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》（以下簡(jiǎn)稱《法規(guī)備案審查工作程序》），并制定了《司法解釋備案審查工作程序》，進(jìn)一步細(xì)化了備案審查工作的分工和運(yùn)行程序，同時(shí)，將“兩高”的司法解釋納入備案審查范圍。

從備案的角度來(lái)看，國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和“兩高”司法解釋報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案，地方政府規(guī)章還同時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案，設(shè)區(qū)的市、自治州的政府規(guī)章同時(shí)報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)和省級(jí)政府備案。根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。

從審查權(quán)的角度來(lái)看，（1）全國(guó)人大有權(quán)改變或撤銷其常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?，有?quán)撤銷常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和法律原則的自治條例和單行條例，有權(quán)改變或撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院和省級(jí)人大制定的同憲法、法律相抵觸的法規(guī)、決定和命令；有權(quán)撤銷省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和法律基本原則的自治法規(guī)。（2）縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或撤銷其常委會(huì)制定和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)，撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。上級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)和規(guī)范性文件。（3）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令”。地方性法規(guī)報(bào)國(guó)務(wù)院備案的，國(guó)務(wù)院“要本著維護(hù)法制統(tǒng)一的原則進(jìn)行審查，但是根據(jù)我國(guó)立法體制和國(guó)務(wù)院的法定權(quán)限，對(duì)地方性法規(guī)與行政法規(guī)相抵觸的，國(guó)務(wù)院自己不能作出處理決定而只能提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)處理”?！?〕宋大涵：《法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件備案工作實(shí)用手冊(cè)》，中國(guó)法制出版社2003年版，第118～119頁(yè)。概括來(lái)說(shuō)，我國(guó)的備案審查制度是人大、政府“二元審查”“雙重備案”和“多級(jí)監(jiān)管”。

（二）備案審查的實(shí)效

龐雜的備案審查制度，固然在審查主體、審查對(duì)象、審查方式以及審查程序等方面都還存在不足，需要進(jìn)一步完善，但從發(fā)現(xiàn)并糾正違憲、違法的法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的實(shí)踐效果來(lái)看，并非形同虛設(shè)。

近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的備案審查工作情況報(bào)告已經(jīng)向社會(huì)公布了備案審查工作的“成績(jī)單”。在此之前，也有零星數(shù)據(jù)顯示了全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查工作業(yè)績(jī)。諸如，2013年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院新制定的19件行政法規(guī)，“兩高”新制定的32件司法解釋，“逐件逐條進(jìn)行審查，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的同憲法和法律相抵觸的問(wèn)題，督促制定機(jī)關(guān)及時(shí)修改或廢止”。同時(shí)，公民、組織針對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋、規(guī)章等規(guī)范性文件提出了62起審查建議，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)屬于審查范圍的25件法規(guī)、司法解釋提出了審查研究意見(jiàn)?！?〕李適時(shí)：《充分發(fā)揮人大在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的重要作用》，《北京人大》2014年第7期。

如前所述，我國(guó)的備案審查制度是“二元審查”“雙重備案”和“多級(jí)監(jiān)管”。盡管監(jiān)督憲法實(shí)施、保障法制統(tǒng)一的責(zé)任在全國(guó)人大常委會(huì)，但行使備案審查權(quán)的不僅僅是甚至主要不是全國(guó)人大常委會(huì)，而是包含各級(jí)人大及其常委會(huì)和各級(jí)政府在內(nèi)的多級(jí)審查主體。例如，北京市人大常委會(huì)自2013年開(kāi)始實(shí)施《北京市各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》和《北京市人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)程》以來(lái)，截至2017年6月30日，主動(dòng)對(duì)21件新制定的政府規(guī)章和2件修改規(guī)章的決定進(jìn)行了審查，根據(jù)公民建議，對(duì)5件審查建議進(jìn)行了審查?！?〕參見(jiàn)北京市人大常委會(huì)法制辦公室：《加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作的實(shí)踐與探索》，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028886.htm，2019年2月24日訪問(wèn)。重慶市人大常委會(huì)2016年上半年就審查完結(jié)了63件規(guī)范性文件，提出審查意見(jiàn)、建議56條?！?〕參見(jiàn)重慶市人大常委會(huì)：《增強(qiáng)備案審查工作實(shí)效，切實(shí)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一》，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/18/content_1997673.htm，2019年2月24日訪問(wèn)。盡管無(wú)法統(tǒng)計(jì)全國(guó)性的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，但從披露的點(diǎn)滴數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，地方人大常委會(huì)在備案審查工作中發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。

國(guó)務(wù)院承擔(dān)了大量備案審查工作。截至2014年10月底，國(guó)務(wù)院共登記備案部門規(guī)章8 492件，地方性法規(guī)17 774件，地方政府規(guī)章20 468件，依法處理和糾正了500多件有問(wèn)題的法規(guī)規(guī)章。〔6〕《法規(guī)規(guī)章有件必備》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年12月3日第18版。表1是2003～2013年期間國(guó)務(wù)院法制辦查出的存在不同程度問(wèn)題的規(guī)范性文件數(shù)。

表1 國(guó)務(wù)院法制辦審查出存在不同程度問(wèn)題的規(guī)范性文件數(shù)（2003～2013）〔7〕本表數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)法律年鑒編輯部編輯的《中國(guó)法律年鑒》。由于當(dāng)年的法律年鑒統(tǒng)計(jì)的是前一年的數(shù)據(jù)，所以，表中數(shù)據(jù)自上而下依次分別源自《中國(guó)法律年鑒》（2014），第108頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2013），第102頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2012），第132頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2011），第121頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2010），第112頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2009），第128頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2008），第138頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2007），第131頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2006），第94頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2005），第120頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2004），第97頁(yè)。2015年之后的《中國(guó)法律年鑒》未統(tǒng)計(jì)審查結(jié)果，故近幾年的數(shù)據(jù)不得而知。

需要注意的是，表1統(tǒng)計(jì)的只是審查出存在不同程度問(wèn)題的文件數(shù)。一方面，對(duì)于中央級(jí)的備案審查機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，這些數(shù)目并不算少。不完全具有可比性，但仍不失參考價(jià)值的是，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在司法審查運(yùn)轉(zhuǎn)的最初150年中，共宣告國(guó)會(huì)立法違憲76次，平均兩年才有1次，宣告地方立法違憲595次，平均1年4件?！?〕參見(jiàn)田雷：《論美國(guó)的縱向司法審查：以憲政政制、文本與學(xué)說(shuō)為中心的考察》，《中外法學(xué)》2011年第5期。另一方面，肯定還有大量規(guī)范性文件接受了審查，但不存在違憲、違法的問(wèn)題。維持原有規(guī)范性文件的合法性也是備案審查工作的一部分，甚至是常態(tài)。

地方政府承擔(dān)的備案審查工作同樣不容忽視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2003年至2013年，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市政府共收到報(bào)送備案的規(guī)范性文件101 533件，審查后，處理和糾正的文件有4 141件。〔9〕同前注〔6〕。表2列舉了2006～2013年間省級(jí)政府對(duì)規(guī)范性文件的備案審查情況，可以佐證這一點(diǎn)。

表2 省級(jí)政府規(guī)范性文件備案審查情況（2006～2013）〔10〕表中數(shù)據(jù)自上而下依次分別源自《中國(guó)法律年鑒》（2014），第108頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2013），第102頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2012），第132頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2011），第121頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2010），第112頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2009），第128頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2008），第138頁(yè)；《中國(guó)法律年鑒》（2007），第131頁(yè)。

部分省份的備案審查工作更具典型性。重慶市2013年四季度備案登記規(guī)范性文件186件，加上三季度結(jié)轉(zhuǎn)61件，共計(jì)247件，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的有22件，占收文總數(shù)的9%。其中，撤回12件，修改4件，備案提示6件?！?1〕參見(jiàn)《重慶市政府2013年四季度規(guī)范性文件備案登記工作情況》，http://www.cq.gov.cn/publicinfo/web/views/Show!detail.action?sid=3745621，2019年2月24日訪問(wèn)。四川省政府2013和2014年度在報(bào)備的規(guī)范性文件中竟然發(fā)現(xiàn)三分之一以上存在不同程度的問(wèn)題?！?2〕參見(jiàn)《2014年度規(guī)范性文件備案審查工作綜述》，http://www.scfz.gov.cn/2015/02/18772.html，2019年2月24日訪問(wèn)。這些數(shù)據(jù)已經(jīng)證明，備案審查制度在糾錯(cuò)方面并非虛設(shè)，而是在一定程度上發(fā)揮著不可低估的作用。

二、“溝通”與“協(xié)商”貫穿于備案審查程序

備案審查的核心是審查并糾正違憲、違法的法律文件。我國(guó)備案審查受到質(zhì)疑的很重要一點(diǎn)就是審查過(guò)程缺少對(duì)抗性，公眾沒(méi)有看到審查機(jī)關(guān)明確宣布任何法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件無(wú)效。這實(shí)際上是以西方對(duì)抗型/否決型審查模式來(lái)審視并評(píng)判中國(guó)的制度建設(shè)。以某種理論來(lái)對(duì)照中國(guó)實(shí)踐，勢(shì)必會(huì)忽視，甚或是漠視中國(guó)的制度及其創(chuàng)造，更不可能理解中國(guó)的制度實(shí)踐。我國(guó)備案審查的糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)際上就是一種有別于西方對(duì)抗型/否決型的審查模式，是一條具有中國(guó)特色的以“溝通”“協(xié)商”為主的共識(shí)型糾錯(cuò)模式。本部分從審查啟動(dòng)、判斷和糾錯(cuò)三個(gè)步驟分析“溝通”“協(xié)商”的運(yùn)作過(guò)程。

（一）審查啟動(dòng)程序中的“溝通”與“協(xié)商”

審查啟動(dòng)程序包括主動(dòng)審查和被動(dòng)審查?！读⒎ǚā返?9條專門強(qiáng)調(diào)了全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。各省的相關(guān)規(guī)定也都增加了主動(dòng)審查的內(nèi)容。主動(dòng)審查正日益成為備案審查的主要啟動(dòng)方式。

此外，《立法法》還規(guī)定了兩種被動(dòng)審查。一種是“強(qiáng)制型”審查啟動(dòng)程序，即國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和省級(jí)人大常委會(huì)可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出審查要求。提出的審查要求由常委會(huì)辦公廳秘書一局接受、登記，報(bào)秘書長(zhǎng)批轉(zhuǎn)有關(guān)專門委員會(huì)會(huì)同法制工作委員會(huì)進(jìn)行審查。各地方的備案審查條例也都有類似規(guī)定，通常是賦予同級(jí)政府、法院、檢察院以及下一級(jí)人大常委會(huì)書面提出審查要求的權(quán)力，以啟動(dòng)審查程序。〔13〕參見(jiàn)《北京市各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》第7條；《江西省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》第10條；《西藏自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》第11條；等等。另一種是“建議型”審查啟動(dòng)程序，除上述享有審查要求權(quán)之外的其他組織和個(gè)人可以向人大常委會(huì)書面提出審查建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查，提出意見(jiàn)。這類審查建議是被動(dòng)審查的主要來(lái)源。但能否真正啟動(dòng)審查程序，則取決于“常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)”的“研究”結(jié)果和對(duì)“必要時(shí)”的判斷。全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室對(duì)此做過(guò)詳細(xì)解釋：“常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)公民、組織提出的審查建議進(jìn)行研究，實(shí)際上起到了類似于‘預(yù)審查’的作用。當(dāng)常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在研究時(shí)，認(rèn)為有關(guān)的規(guī)范性文件存在同憲法或者法律相抵觸的情形時(shí)，可以與規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，從工作層面指出存在的問(wèn)題、提出相關(guān)的建議，制定機(jī)關(guān)據(jù)此及時(shí)修改或者廢止相關(guān)規(guī)范性文件，即自行糾正存在的問(wèn)題的，也就無(wú)須開(kāi)展下一步的工作。如果常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)指出問(wèn)題、提出建議以后，制定機(jī)關(guān)不予自行糾正問(wèn)題的，即‘必要時(shí)’，再送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。”〔14〕本書編寫組：《規(guī)范性文件備案審查制度理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)民主法制出版社2011年版，第65頁(yè)。

當(dāng)然，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)研究、溝通之后，針對(duì)常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)指出的問(wèn)題和提出的建議，制定機(jī)關(guān)不予自行糾正的，是否屬于“送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)”的“必要時(shí)”，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)并無(wú)完整的判斷權(quán)。《法規(guī)備案審查工作程序》還對(duì)是否有必要“送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)”增加了“報(bào)經(jīng)秘書長(zhǎng)批準(zhǔn)”的程序。即是否“必要”須經(jīng)過(guò)雙重判斷：一是全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)認(rèn)為必要，報(bào)常委會(huì)秘書長(zhǎng)；二是常委會(huì)秘書長(zhǎng)認(rèn)為必要，予以批準(zhǔn)。〔15〕參見(jiàn)張鵬：《地方性法規(guī)的合法性審查研究》，中國(guó)政法大學(xué)2014年博士畢業(yè)論文，第39頁(yè)。簡(jiǎn)言之，需經(jīng)過(guò)常委會(huì)內(nèi)部以及與制定機(jī)關(guān)的“溝通”“協(xié)商”之后，才能啟動(dòng)相應(yīng)的審查程序。

（二）審查判斷程序中的“溝通”與“協(xié)商”

根據(jù)前引人大常委會(huì)法工委備案審查室的解釋，當(dāng)常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)研究認(rèn)為有關(guān)規(guī)范性文件存在同憲法或者法律相抵觸的情形時(shí)，還不宜做出判斷，而是要與規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。實(shí)際上，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在研究判斷過(guò)程中，首先會(huì)注重審查機(jī)關(guān)內(nèi)部各工作機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商，或稱之為“共同審查”。“充分發(fā)揮備案審查工作機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌功能和各專委會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢(shì)。接到審查建議后，在常委會(huì)專門工作機(jī)構(gòu)開(kāi)展審查的同時(shí)，法制辦也進(jìn)行審查，然后將兩方面的意見(jiàn)再一起溝通。對(duì)認(rèn)識(shí)不一致的，通過(guò)再討論、再協(xié)商，最終形成一致意見(jiàn)。”〔16〕柳紀(jì)綱：《開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作的一些實(shí)踐與探索》，《中國(guó)人大》2017年第20期。

審查機(jī)關(guān)形成一致意見(jiàn)后，開(kāi)始與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通。制定機(jī)關(guān)是規(guī)范性文件的“生產(chǎn)商”，不僅掌握第一手資料和信息，而且了解制定的背景和具體情況，由其說(shuō)明該規(guī)范性文件或具體條款的原意、目的及其法律依據(jù)，澄清并解釋規(guī)范性文件受到的質(zhì)疑，有利于正確判斷規(guī)范性文件的合法性與合理性?！?7〕人民法院在行政訴訟中附帶審查規(guī)范性文件時(shí)，也應(yīng)注重和規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的溝通。如果發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能不合法，尚不能徑直作出決定，而是“應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)”。參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第147條。

審查過(guò)程還會(huì)與黨委等有關(guān)部門溝通?！耙杂X(jué)接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，重大問(wèn)題及時(shí)請(qǐng)示匯報(bào)；常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)，要主動(dòng)加強(qiáng)與黨委相關(guān)機(jī)構(gòu)、人大有關(guān)專門委員會(huì)、政府辦公廳（室）、政府法制辦等部門的溝通交流和協(xié)調(diào)配合，共同做好規(guī)范性文件備案審查工作?！薄?8〕《全省人大規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議發(fā)言摘登》，《山東人大工作》2017年第11期。

此外，還可能會(huì)有形式多樣的廣泛征求意見(jiàn)過(guò)程，既可以是召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，還可以是征求意見(jiàn)會(huì)、專家咨詢會(huì)、聯(lián)合審查會(huì)等?！?9〕廣東省在規(guī)范性文件備案審查工作中專門建立了第三方有序參與審查機(jī)制，從立法咨詢專家中確定專項(xiàng)小組，負(fù)責(zé)規(guī)范性文件審查的咨詢工作?！皩?duì)初審后認(rèn)為存在問(wèn)題的規(guī)范性文件，采取多種形式聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)、相關(guān)部門、專家學(xué)者、人大代表和審查建議人等方面的意見(jiàn)，廣泛凝聚共識(shí)?！毙焐偃A：《認(rèn)真履行憲法法律職責(zé)，加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作》，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2018-09/18/content_2061331.htm，2019年2月24日訪問(wèn)。這相當(dāng)于“質(zhì)證”“辯論”的過(guò)程，其不僅是征求專家的意見(jiàn)，還可能會(huì)擴(kuò)大公眾參與，盡可能照顧到與規(guī)范性文件存有利害關(guān)系的個(gè)人和組織，聽(tīng)取“相對(duì)人”的意見(jiàn)，以發(fā)揚(yáng)民主，提高審查質(zhì)量。〔20〕許多地方針對(duì)規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定都涉及這些程序，參見(jiàn)《湖北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作條例》第12條。具體運(yùn)作過(guò)程可參見(jiàn)蕪湖市的一個(gè)案例，參見(jiàn)鄭曉曼：《一次成功的法律監(jiān)督——記蕪湖市十三屆人大常委會(huì)的一次文件備案審查》，《中國(guó)人大》2007年第16期。

溝通之后，會(huì)有三種結(jié)果。第一，就規(guī)范性文件存在的問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，即規(guī)范性文件存在依法應(yīng)當(dāng)予以糾正的不合法、不適當(dāng)問(wèn)題；第二，規(guī)范性文件中存在的問(wèn)題不屬于依法應(yīng)當(dāng)予以糾正的問(wèn)題，即不屬于不合法、不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題；第三，沒(méi)有形成一致意見(jiàn)?！?1〕同前注〔14〕，本書編寫組書，第68～69頁(yè)。

如果是第一種結(jié)果，就規(guī)范性文件存在的問(wèn)題達(dá)成了共識(shí)，需要依法應(yīng)當(dāng)予以糾正，則進(jìn)入糾正程序。如果是第二種結(jié)果，一致認(rèn)為規(guī)范性文件不存在依法應(yīng)當(dāng)予以糾正的問(wèn)題，該審查便告結(jié)束。如果是第三種結(jié)果，對(duì)存在的問(wèn)題存有分歧，沒(méi)有形成一致意見(jiàn)，可能會(huì)展開(kāi)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的進(jìn)一步研究和溝通。以“附條件逮捕”審查案為例。內(nèi)蒙古律師苗永軍在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)最高人民檢察院相關(guān)文件中的“附條件逮捕”有違法之嫌，向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)研究后認(rèn)為，“附條件逮捕”規(guī)定超越了司法解釋制定權(quán)限，與刑事訴訟法規(guī)定不一致，但并未作出審查結(jié)論，而是函告最高人民檢察院要求對(duì)其作出說(shuō)明，以聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。最高人民檢察院反饋意見(jiàn)表示，“附條件逮捕”是對(duì)刑事訴訟法中逮捕條件的細(xì)化，符合憲法法律規(guī)定。收到最高人民檢察院的反饋后，法制工作委員會(huì)對(duì)此開(kāi)展進(jìn)一步研究。〔22〕《憲法實(shí)施和監(jiān)督“動(dòng)真格”》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年1月3日第17版。

（三）審查糾錯(cuò)程序中的“溝通”與“協(xié)商”

審查機(jī)關(guān)做出判斷后，通常會(huì)根據(jù)情況形成不同的處理結(jié)果：維持、建議自行修改、暫停執(zhí)行、改變或撤銷、其他處理（諸如督促、跟蹤情況，以了解后續(xù)效果）。但真正的糾錯(cuò)程序則是“溝通”“協(xié)商”?！斗ㄒ?guī)備案審查工作程序》明確規(guī)定糾錯(cuò)機(jī)制分3步走：一是，與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)商；二是，通過(guò)有關(guān)專門委員會(huì)提出書面審查意見(jiàn)，要求制定機(jī)關(guān)糾正；三是，經(jīng)過(guò)上述工作，制定機(jī)關(guān)仍不糾正的，通過(guò)常委會(huì)審議決定，撤銷同憲法或者法律相抵觸的法規(guī)。〔23〕《全國(guó)人大常委會(huì)建立健全法規(guī)和司法解釋備案審查制度》，《人民日?qǐng)?bào)》2005年12月20日第2版。糾錯(cuò)過(guò)程首先是與制定機(jī)關(guān)協(xié)商。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王兆國(guó)在第十次全國(guó)地方立法研討會(huì)上針對(duì)這一點(diǎn)明確指出：“對(duì)于在備案審查工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要及時(shí)與有關(guān)方面溝通協(xié)商，妥善解決。我想，應(yīng)通過(guò)協(xié)商，取得一致意見(jiàn)，由有關(guān)部門和地方主動(dòng)修正，一般可不采取由全國(guó)人大常委會(huì)宣布撤銷的做法?！薄?4〕王兆國(guó)：《加強(qiáng)地方立法工作，提高地方立法質(zhì)量》，http://www.people.com.cn/GB/14576/14957/2806630.html，2019年2月24日訪問(wèn)。

“溝通協(xié)商”“妥善解決”“通過(guò)協(xié)商，取得一致意見(jiàn)”“一般可不采取……宣布撤銷的做法”，這些表述言辭懇切，體現(xiàn)了全國(guó)人大常委會(huì)在開(kāi)展備案審查工作時(shí)的謹(jǐn)慎。在這次會(huì)議上，王兆國(guó)還坦承，“開(kāi)展法規(guī)備案審查工作，目前經(jīng)驗(yàn)還不多，還需要在實(shí)踐中不斷研究、探索，希望地方人大給予支持和幫助?！倍胤饺舜蟪Ｎ瘯?huì)在備案審查工作中更是注重部門間的配合與合作。時(shí)任北京市人大常委會(huì)副主任的柳紀(jì)綱在總結(jié)規(guī)范性文件備案審查的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)時(shí)，明確指出：“一定要盡量多方協(xié)商。備案審查工作尤其要注意做好工作中的溝通協(xié)商。協(xié)商不是妥協(xié)，而是凝聚各方共識(shí)必不可少的環(huán)節(jié)。我們?cè)谵k理每件審查建議過(guò)程中，多次召開(kāi)有關(guān)部門參加的座談會(huì)，征求文件起草、制定、執(zhí)行部門的意見(jiàn)，保持與提出審查建議的市民的聯(lián)系溝通，通報(bào)審查工作進(jìn)展情況。事實(shí)證明，協(xié)商有利于盡快凝聚共識(shí)、解決問(wèn)題?！薄?5〕同前注〔16〕，柳紀(jì)綱文。

協(xié)商解決已成為備案審查制度運(yùn)行中普遍適用的經(jīng)驗(yàn)。誠(chéng)如吉林省人大常委會(huì)在總結(jié)2013年度的備案審查工作時(shí)所說(shuō)：“省人大有關(guān)專門委員會(huì)和省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)按照審查程序和審查內(nèi)容，對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件進(jìn)行了審查備案。對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，共同進(jìn)行研究，并及時(shí)與規(guī)范性文件制發(fā)部門溝通了解，共同協(xié)商解決問(wèn)題?！薄?6〕《吉林省人大常委會(huì)2013年度規(guī)范性文件備案審查工作結(jié)束》，http://www.bjrd.gov.cn/xwzx_1/xwkx/wssrddt/201404/t20140401_130069.html，2019年2月24日訪問(wèn)。

目的決定手段。備案審查的目的是糾正違憲、違法的規(guī)范性文件，確保其合憲、合法。因此，對(duì)存有問(wèn)題的規(guī)范性文件，審查機(jī)關(guān)通常不會(huì)直接行使撤銷權(quán)，而是先建議、督促制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止?！爸挥袑?duì)個(gè)別確屬不合法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，在通過(guò)溝通協(xié)調(diào)、窮盡了其他法定手段仍然無(wú)法解決的情況下，才啟動(dòng)撤銷程序，行使撤銷權(quán)。”〔27〕王錫明：《規(guī)范性文件備案審查的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法》，《人大研究》2011年第7期。撤銷是迫不得已的選擇。鑒于中國(guó)當(dāng)下的政治運(yùn)行規(guī)則，特別是執(zhí)政黨在各個(gè)部門間發(fā)揮著重要的統(tǒng)合作用，溝通協(xié)調(diào)基本能夠解決規(guī)范性文件不合法或不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題。這種“迫不得已”大概只在理論上存在，現(xiàn)實(shí)中鮮有發(fā)生。以最近公布的“超生即辭退”審查案為例。2017年5月，4名勞動(dòng)法專家認(rèn)為廣東、云南、江西、海南、福建、遼寧、貴州等7個(gè)省的地方立法中有關(guān)“超生即辭退”規(guī)定違法，向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)收到審查建議后，分別函告上述地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)，要求作出說(shuō)明。但從反饋情況來(lái)看，各地意見(jiàn)不一。除遼寧、貴州兩省人大常委會(huì)表示將適時(shí)啟動(dòng)修改程序外，其余5省人大常委會(huì)表示異議。同時(shí)，相關(guān)部門對(duì)于該問(wèn)題也有不同看法。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在對(duì)審查建議進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，書面征求了國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)務(wù)院法制辦、中華全國(guó)總工會(huì)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)和全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)的意見(jiàn)，最終認(rèn)定“超生即辭退”的相關(guān)規(guī)定“與變化了的情況不再適應(yīng)，需要進(jìn)行調(diào)整”，遂向5省人大發(fā)函，建議“根據(jù)本省實(shí)際情況”對(duì)相關(guān)規(guī)定“適時(shí)作出修改”?！?8〕朱寧寧：《地方性法規(guī)為“超生即辭退”支撐時(shí)代行將終結(jié)》，《法制日?qǐng)?bào)》2017年10月24日第10版。

有學(xué)者擔(dān)心溝通、協(xié)商會(huì)導(dǎo)致制定機(jī)關(guān)與審查機(jī)關(guān)之間的討價(jià)還價(jià)，進(jìn)而出現(xiàn)對(duì)違憲、違法行為的縱容?！?9〕參見(jiàn)汪慶華：《八二憲法與現(xiàn)代法律秩序》，《政法論壇》2012年第6期。這種顧慮不無(wú)道理。盡管全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室曾經(jīng)澄清，協(xié)商的只是“如何處理規(guī)范性文件中存在的不合法或不適當(dāng)問(wèn)題”，而不是“規(guī)范性文件是否存在不合法或者不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題”，〔30〕同前注〔14〕，本書編寫組書，第69頁(yè)。但實(shí)際上，規(guī)范性文件是否存在不合法或者不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題，也應(yīng)當(dāng)是協(xié)商的內(nèi)容之一。具體緣由下文進(jìn)一步分析。

三、“溝通”與“協(xié)商”的理論根基與現(xiàn)實(shí)需求

備案審查不是通過(guò)直接公開(kāi)宣告的方式糾正違憲、違法的規(guī)范性文件，而是借助部門協(xié)商、跨機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)、內(nèi)部消化等途徑化解，容易給人一種和稀泥的感覺(jué)，似乎與民主、法治的精神不相容，受到學(xué)界詬病?！?1〕參見(jiàn)孫煜偉、童之偉：《讓中國(guó)合憲性審查制形成特色并行之有效》，《法律科學(xué)》2018年第2期。但這種做法不僅契合了我國(guó)的政治制度，也符合當(dāng)前備案審查工作的實(shí)際需要。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力分工制構(gòu)成“溝通”與“協(xié)商”的基礎(chǔ)

西方對(duì)抗型/否決型違憲審查是建立在權(quán)力分立的基礎(chǔ)之上，形成審查機(jī)關(guān)（如司法機(jī)關(guān)）與制定機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)）的對(duì)峙，借助權(quán)力抗衡實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力的目的?！耙粐?guó)采用何種類型的憲法監(jiān)督體制，并不是統(tǒng)治階級(jí)隨心所欲的任意主張，通常情況下取決于該國(guó)的歷史傳統(tǒng)、政治體制與法律結(jié)構(gòu)，而主要取決于該國(guó)所實(shí)行的政治體制?！薄?2〕胡錦光：《中國(guó)憲法問(wèn)題研究》，新華出版社1998年版，第205頁(yè)。備案審查作為具有中國(guó)特色的憲法法律監(jiān)督制度，其設(shè)立和運(yùn)行恰是植根于我們獨(dú)特的政治體制。

中國(guó)的政治體制不是三權(quán)分立，而是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照不同職能在不同國(guó)家機(jī)關(guān)間配置權(quán)力。黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了國(guó)家權(quán)力整合的平臺(tái)，所有國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。換句話說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為國(guó)家統(tǒng)合的主導(dǎo)力量，代表著中國(guó)最廣大人民的根本利益，并將這種利益通過(guò)立法程序轉(zhuǎn)換成國(guó)家意志——法律。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)在各個(gè)機(jī)關(guān)設(shè)立黨組織，落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)。從這個(gè)意義上說(shuō)，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)都是以法律形式顯現(xiàn)的黨的意志的執(zhí)行機(jī)關(guān)。國(guó)家權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行如鄧小平所言：“屬于政策、方針的重大問(wèn)題，國(guó)務(wù)院也好，全國(guó)人大也好，其他方面也好，都要由黨員干部提到黨中央常委會(huì)討論，討論決定之后再去多方商量，貫徹執(zhí)行?！薄?3〕《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社1993年版，第319頁(yè)。2018年憲法修改在第1條增加規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，進(jìn)一步強(qiáng)化了這種體制。也就是說(shuō)，中國(guó)憲法的權(quán)力設(shè)計(jì)是在確保黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，調(diào)配不同職能間的權(quán)力分工。人民代表大會(huì)與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)都不過(guò)是承擔(dān)著憲法法律所賦職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，區(qū)別只是工作分工不同而已?！?4〕黨的十九大報(bào)告對(duì)人民代表大會(huì)制度給予了明確定位和發(fā)展方向，即“使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”。盡管部門之間存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但相互之間并不是建立在分權(quán)基礎(chǔ)上的制衡關(guān)系。考慮到現(xiàn)實(shí)政治中的實(shí)力和運(yùn)行邏輯，制衡就更難體現(xiàn)。

既然審查機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)之間是權(quán)力分工關(guān)系，而非權(quán)力分立關(guān)系，各方就應(yīng)當(dāng)注重配合，而非對(duì)抗。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)的喬曉陽(yáng)在談到人大常委會(huì)的監(jiān)督工作時(shí)，明確指出：“我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制度，不是‘三權(quán)鼎立’……人大與‘一府兩院’的關(guān)系，既有監(jiān)督又有支持，既要依法監(jiān)督，又不代行行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，人大與‘一府兩院’都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家機(jī)關(guān)，雖然職責(zé)分工不同，但工作的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)是一致的，都是為了維護(hù)國(guó)家和人民的根本利益。這是我國(guó)政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)?！薄?5〕喬曉陽(yáng)：《監(jiān)督法與全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2008-05/30/content_1466386.htm，2019年2月24日訪問(wèn)。時(shí)任陜西省人大常委會(huì)副主任的張邁曾于2011年在全省規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議上的講話頗有代表性。他要求在備案審查工作中，“把握好監(jiān)督與支持的關(guān)系。人大和‘一府兩院’分工不同，職責(zé)不同，但目標(biāo)一致，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞黨和國(guó)家的工作大局，依法履行職責(zé)，協(xié)調(diào)一致地開(kāi)展工作，更好地為人民服務(wù)。這是監(jiān)督的最終目的?！薄?6〕張邁曾：《在全省人大規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議上的講話》，http://www.sxrd.gov.cn/0/1/3/16/7008.htm，2019年2月24日訪問(wèn)。

人大和“一府兩院”的目標(biāo)是一致的，都是圍繞黨和國(guó)家大局，協(xié)調(diào)一致，為人民服務(wù)。也就是說(shuō)，監(jiān)督本身不是目的，更好地“開(kāi)展工作”“更好地為人民服務(wù)”才是目的?！皞浒笇彶榈慕K極目標(biāo)，不是要針對(duì)誰(shuí)、糾正誰(shuí)、否定誰(shuí)，而是通過(guò)審查、糾正，讓規(guī)范性文件與國(guó)家憲法、法律保持一致，保持中央政令暢通?！薄?7〕《一封信為何能“撬動(dòng)”一部法規(guī)的修改——聚焦全國(guó)人大常委會(huì)首曬備案審查“成績(jī)單”》，《光明日?qǐng)?bào)》2017年12月28日第15版。因此，備案審查工作中，盡管審查機(jī)關(guān)享有撤銷違憲、違法的規(guī)范性文件的權(quán)力，但通過(guò)溝通、協(xié)商，形成審查機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)之間的交流、互動(dòng)，共同深化對(duì)有關(guān)問(wèn)題的理解，仍顯得尤為重要。“全國(guó)人大有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)（條例、決定），但實(shí)際上撤銷會(huì)造成很大的影響，人大也從來(lái)沒(méi)有撤銷過(guò)。因此事先協(xié)商很重要。”〔38〕李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》（下），新華出版社、中國(guó)民主法制出版社2006年，第560頁(yè)。

（二）備案審查權(quán)的錯(cuò)亂需要通過(guò)“溝通”與“協(xié)商”來(lái)化解

備案審查以溝通、協(xié)商的方式糾正有問(wèn)題的規(guī)范性文件，還與當(dāng)前備案審查決定權(quán)的錯(cuò)亂有關(guān)。備案審查的目的是發(fā)現(xiàn)并糾正，改變或撤銷違憲、違法的規(guī)范性文件，維護(hù)法制統(tǒng)一。但從制度設(shè)計(jì)上看，我國(guó)的備案審查是“二元審查”“雙重備案”和“多級(jí)監(jiān)督”。這種多元化的監(jiān)督體系，在審查監(jiān)督方面，至少存在兩大問(wèn)題。

1.一些備案機(jī)關(guān)不具有改變或撤銷報(bào)備的規(guī)范性文件的權(quán)力。具體體現(xiàn)在：（1）國(guó)務(wù)院無(wú)權(quán)改變或撤銷報(bào)備的地方性法規(guī)；（2）省級(jí)人大常委會(huì)無(wú)權(quán)改變或撤銷報(bào)備的除同級(jí)政府外其他設(shè)區(qū)的市政府制定的規(guī)章；（3）對(duì)于授權(quán)立法來(lái)說(shuō)，授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)是其備案機(jī)關(guān)，而有權(quán)撤銷的機(jī)關(guān)是授權(quán)機(jī)關(guān)。

2.同一規(guī)范性文件接受多重備案和審查，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生審查結(jié)果上的沖突。以昆明市政府規(guī)章的備案審查為例，一部規(guī)章制定后，需要同時(shí)報(bào)昆明市人大常委會(huì)和云南省人大常委會(huì)、云南省人民政府和國(guó)務(wù)院備案。其中，昆明市人大常委會(huì)和云南省人民政府、國(guó)務(wù)院對(duì)其都有審查權(quán)。同一規(guī)章的多個(gè)審查主體可能會(huì)出現(xiàn)不同的審查結(jié)果，而實(shí)踐中又缺少相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制和認(rèn)定程序。

此外，備案審查權(quán)的運(yùn)行還涉及享有審查權(quán)的主體與具體工作機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力分工問(wèn)題。以全國(guó)人大常委會(huì)為例，全國(guó)人大常委會(huì)是法定的審查主體，具體審查工作是由全國(guó)人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)向制定機(jī)關(guān)提出審查或研究意見(jiàn)，只有制定機(jī)關(guān)拒不修改時(shí)，才會(huì)提出撤銷議案并由常委會(huì)審議。實(shí)際上，全國(guó)人大常委會(huì)目前的工作機(jī)制根本無(wú)力應(yīng)對(duì)成千上萬(wàn)的審查需求，即便只是審查工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的法規(guī)，也會(huì)是一項(xiàng)浩大的工程。而全國(guó)人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)提出的審查或者研究意見(jiàn)畢竟只是類似于建議權(quán)，權(quán)威性不足。

在相應(yīng)制度進(jìn)一步完善之前，通過(guò)多部門溝通、協(xié)商的方式確定審查結(jié)果，就成了制度運(yùn)行中有效的應(yīng)對(duì)之道。2016年，針對(duì)昆明市政府制定的《昆明市環(huán)滇池生態(tài)區(qū)保護(hù)規(guī)定》的審查就是一例。因?yàn)樯婕岸嘀貍浒钢黧w，而其中一方備案主體認(rèn)為，“收儲(chǔ)環(huán)滇池生態(tài)區(qū)周邊土地時(shí)，按基礎(chǔ)設(shè)施配建原則，將環(huán)滇池生態(tài)區(qū)土地相關(guān)費(fèi)用納入土地儲(chǔ)備及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本”的規(guī)定沒(méi)有上位法授權(quán)，地方政府不能設(shè)定權(quán)利義務(wù)。但昆明市人大常委會(huì)作為備案主體，認(rèn)為該規(guī)定正是對(duì)環(huán)保法關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的貫徹落實(shí)，符合上位法和加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的實(shí)際。后經(jīng)過(guò)多方的溝通協(xié)商，最后采納了昆明市人大常委會(huì)的意見(jiàn)，作為審查結(jié)論。〔39〕昆明市人大常委會(huì)：《完善制度，創(chuàng)新機(jī)制，增強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查實(shí)效》，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028796.htm，2019年2月24日訪問(wèn)。因此，以“溝通”與“協(xié)商”作為糾錯(cuò)程序，成了備案審查制度運(yùn)行中應(yīng)對(duì)審查權(quán)錯(cuò)亂的必要選擇。

（三）審查標(biāo)準(zhǔn)寬泛需要借助“溝通”與“協(xié)商”來(lái)彌補(bǔ)

前文提到，備案審查中的協(xié)商還涉及規(guī)范性文件合法合理的判斷問(wèn)題。規(guī)范性文件是否合法合理，并不一定存在客觀標(biāo)準(zhǔn)，而是需要相關(guān)利益方的溝通、協(xié)商。即便存在所謂的客觀標(biāo)準(zhǔn)，尋找這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程也需要溝通、協(xié)商。更重要的是，備案審查作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的法律監(jiān)督制度，承擔(dān)著雙重功能：（1）保證中央令行禁止；（2）保證憲法法律實(shí)施?！?0〕同前注〔22〕?！度珖?guó)人大常委會(huì)2018年立法工作計(jì)劃》重申了備案審查具有“保證中央令行禁止”“保證憲法法律實(shí)施”的功能之外，又增加“促進(jìn)提高行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋及其他規(guī)范性文件制定水平”。因此，審查的標(biāo)準(zhǔn)就不僅僅是合法性的判斷，還包括政治性判斷。

《監(jiān)督法》規(guī)定人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“服務(wù)國(guó)家工作大局”的原則，即各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)除“依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定”之外，還“應(yīng)當(dāng)圍繞國(guó)家工作大局，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持改革開(kāi)放?！保ǖ?條）該原則要求“人大常委會(huì)在行使監(jiān)督職權(quán)、審查規(guī)范性文件時(shí)，首先應(yīng)將其置于國(guó)家大局這一宏觀背景之下，全盤考慮規(guī)范性文件與國(guó)家大局之間的關(guān)聯(lián)性。”〔41〕溫輝：《政府規(guī)范性文件備案審查制度研究》，《法學(xué)雜志》2015年第1期。

無(wú)論是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋還是其他規(guī)范性文件，“如果與中央精神不相符、與改革方向不一致以及明顯滯后于發(fā)展變化了的現(xiàn)實(shí)情況”都可能被納入審查范圍。〔42〕同前注〔28〕，朱寧寧文。也就是說(shuō)，備案審查的標(biāo)準(zhǔn)不僅僅是憲法法律，還有“中央精神”“改革方向”和“現(xiàn)實(shí)情況”等。因?yàn)閭浒笇彶椴粌H僅是確保法制統(tǒng)一，更是要確保“中央決策部署貫徹落實(shí)”?！?3〕全國(guó)人大常委會(huì)正在起草的備案審查工作規(guī)定再次強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。該工作規(guī)定草案從合法性和適當(dāng)性等多個(gè)方面對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)加以明確。其中，對(duì)于適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，草案規(guī)定了法規(guī)、司法解釋應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不適當(dāng)?shù)那樾伟ǎ海?）與黨中央的重大決策不相符；（2）與國(guó)家的重大改革方向不一致；（3）因現(xiàn)實(shí)情況與立法之初相比發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行等。見(jiàn)朱寧寧：《聚焦規(guī)范性文件備案審查關(guān)鍵問(wèn)題》，《法制日?qǐng)?bào)》2018年10月16日第10版。以前文的“超生即辭退”審查案為例，審查標(biāo)準(zhǔn)并不是單純的《勞動(dòng)法》，而是涉及人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，黨中央關(guān)于計(jì)劃生育改革發(fā)展的政策精神以及各省的實(shí)際情況。所以，即便全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)做出了判斷，也只是向相應(yīng)的地方人大發(fā)函，“建議”其“根據(jù)本省實(shí)際情況”對(duì)相關(guān)規(guī)定“適時(shí)作出修改”，〔44〕同前注〔28〕，朱寧寧文。而不可能是直接做出否決性判斷——改變或撤銷。

此外，“溝通”與“協(xié)商”也是中國(guó)和合傳統(tǒng)在備案審查制度中的體現(xiàn)。“和合”被譽(yù)為是中國(guó)傳統(tǒng)文化的精髓，深得各家各派認(rèn)可?？紤]到中國(guó)的政治傳統(tǒng)和備案審查機(jī)關(guān)（主要是各級(jí)人大常委會(huì)）所擁有的政治資源，“以和為貴”成為法制實(shí)踐者的行為規(guī)范，便具有了深厚的現(xiàn)實(shí)考量。

（四）“溝通”與“協(xié)商”的結(jié)果是達(dá)成共識(shí)型判斷

借助“溝通”與“協(xié)商”，促使規(guī)范性文件相關(guān)利益方經(jīng)過(guò)多輪互動(dòng)型群體商討，在不同利益主體間不斷“磨合”，最終針對(duì)規(guī)范性文件的合法性與適當(dāng)性形成“共識(shí)型”判斷，并在必要時(shí)通過(guò)合適的方式予以糾正，由此實(shí)現(xiàn)備案審查所追求的結(jié)果?！?5〕“共識(shí)型決策”是政治學(xué)學(xué)者王紹光、樊鵬通過(guò)梳理新醫(yī)改政策出臺(tái)的來(lái)龍去脈，對(duì)中國(guó)政府決策模式的總結(jié)和提煉。本文受此啟發(fā)。參見(jiàn)王紹光、樊鵬：《中國(guó)式共識(shí)型決策：“開(kāi)門”與“磨合”》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第296頁(yè)以下。這種機(jī)制不同于由單一機(jī)關(guān)行使否決權(quán)的對(duì)抗型審查模式，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下各部門分工合作的政治體制。從本質(zhì)意義上說(shuō)，規(guī)范性文件的審查機(jī)關(guān)和制定機(jī)關(guān)都是人民的“代言機(jī)關(guān)”和貫徹黨的意志的“工作機(jī)關(guān)”，不存在利益分歧和價(jià)值沖突。它們之間的分歧充其量只是對(duì)事物的判斷不同，所處位置不同導(dǎo)致的認(rèn)知不同，這類矛盾是可以并應(yīng)當(dāng)通過(guò)“溝通”與“協(xié)商”來(lái)解決的，力爭(zhēng)并能夠達(dá)成共識(shí)。因此，備案審查的糾錯(cuò)機(jī)制是尋求共識(shí)型的糾錯(cuò)機(jī)制，不是否決型糾錯(cuò)機(jī)制。諸如一度備受社會(huì)關(guān)注和爭(zhēng)議的收容教育制度，曾經(jīng)“在維護(hù)社會(huì)治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、遏制不良社會(huì)風(fēng)氣蔓延等方面發(fā)揮了積極作用”，但隨著社會(huì)發(fā)展和法治進(jìn)步，“情況發(fā)生了很大變化”。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)調(diào)研論證，不斷與利益主體進(jìn)行“溝通”“協(xié)商”，確?！案饔嘘P(guān)方面對(duì)廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識(shí)”，才認(rèn)定“啟動(dòng)廢止工作的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟”?！?6〕沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》（2018年12月24日），《中國(guó)人大》2019年第3期?！靶纬晒沧R(shí)”的背后有審查主體“溝通”“協(xié)商”的身影，也是“啟動(dòng)廢止工作的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟”的前提。盡管“形成共識(shí)”并不能作為“啟動(dòng)廢止”的必要條件，但卻是“啟動(dòng)廢止”的充分條件。

以“溝通”“協(xié)商”為主的備案審查模式同樣還存在許多問(wèn)題，諸如，“溝通”與“協(xié)商”的解決方式遮蔽了運(yùn)作過(guò)程，未能以人民看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)糾錯(cuò)效果，進(jìn)而削弱了備案審查制度的硬約束力和人民對(duì)其運(yùn)作效果的信任；通過(guò)“溝通”“協(xié)商”，試圖尋找共識(shí)型的糾錯(cuò)模式，不僅導(dǎo)致資源浪費(fèi)，還增加了責(zé)任能力與責(zé)任感的分離；〔47〕參見(jiàn)韓大元：《關(guān)于推進(jìn)合憲性審查工作的幾點(diǎn)思考》，《法律科學(xué)》2018年第2期?！皽贤ā迸c“協(xié)商”的過(guò)程沒(méi)有很好地吸納人民，公民與國(guó)家之間缺乏有效的商談空間，未能有效體現(xiàn)“以人民為中心”的政治立場(chǎng)；“溝通”“協(xié)商”的運(yùn)行機(jī)制并沒(méi)有形成穩(wěn)定的制度，還存在很大的隨意性等，〔48〕參見(jiàn)秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑》，《法律科學(xué)》2016年第5期。對(duì)此，固然還需要在探索中前行，通過(guò)實(shí)踐，不斷完善。但不能因此忽視，更不能否定這項(xiàng)制度。

四、妥善解決備案審查“溝通”與“協(xié)商”中的問(wèn)題

通過(guò)“溝通”與“協(xié)商”實(shí)現(xiàn)“共識(shí)型”決策，是近年來(lái)西方公共行政和民主理論提出的一種理想型決策模式，并被用來(lái)描述中國(guó)近年來(lái)一些重大公共政策的形成過(guò)程。〔49〕參見(jiàn)樊鵬：《論中國(guó)的“共識(shí)型”體制》，《開(kāi)放時(shí)代》2013年第3期。其所具有的包容性、參與性、協(xié)作性、共識(shí)構(gòu)建性凸顯了優(yōu)越性。具體到規(guī)范性文件的備案審查來(lái)說(shuō)，“共識(shí)型”糾錯(cuò)模式能否發(fā)揮其應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)，很大程度上取決于（1）是否能夠確保盡可能多的利益相關(guān)者參與“溝通”“協(xié)商”；（2）參與者在“溝通”“協(xié)商”過(guò)程中是否具有平等表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)和能力。更重要的是，“共識(shí)型”糾錯(cuò)模式在很大程度上假定了“共識(shí)”的存在，并能夠在“溝通”“協(xié)商”中“消磨掉”參與各方的利益訴求和政策偏好，進(jìn)而“找到”共識(shí)。這在利益沖突較大的問(wèn)題上，恐將舉步維艱。倘若能夠堅(jiān)持“有錯(cuò)必糾”的指導(dǎo)理念，充分發(fā)揮審查機(jī)關(guān)，尤其是權(quán)力機(jī)關(guān)在“溝通”“協(xié)商”中的主導(dǎo)作用，對(duì)于不能達(dá)成共識(shí)，但又確實(shí)存在違憲違法問(wèn)題的規(guī)范性文件，及時(shí)予以“撤銷”，并以此作為“共識(shí)型”糾錯(cuò)模式的有效補(bǔ)充，伴隨在“溝通”“協(xié)商”的整個(gè)過(guò)程，作為“溝通”“協(xié)商”的保障，將會(huì)有助于“共識(shí)”的形成，也能確保審查機(jī)關(guān)的權(quán)威。因此，未來(lái)還需要一些制度上的完善，以掃清“溝通”“協(xié)商”路途上的障礙。

（一）明確人大在多元備案審查體系中的主導(dǎo)地位

如前所述，我國(guó)的備案審查制度是人大、政府“二元審查”“雙重備案”和“多級(jí)監(jiān)管”。不同部門之間的審查標(biāo)準(zhǔn)可能不統(tǒng)一，審查結(jié)果可能不一致，因此強(qiáng)化了“溝通”與“協(xié)商”的運(yùn)行機(jī)制，但也混淆了不同審查主體在憲法上的定位和分工。學(xué)術(shù)界日益意識(shí)到需要明確人大在備案審查體系中的主導(dǎo)地位。在備案審查問(wèn)題上，不管是人大與政府之間的橫向分工，還是中央與地方之間的縱向分工，都應(yīng)確保人大的主導(dǎo)地位。“建構(gòu)一個(gè)以權(quán)力機(jī)關(guān)審查為主導(dǎo)、以行政機(jī)關(guān)審查為重點(diǎn)、以中央審查為統(tǒng)領(lǐng)、以地方審查為必要補(bǔ)充的全方位、立體式備案審查工作機(jī)制”，同時(shí)“充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的輔助審查作用?！薄?0〕封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，《政治與法律》2018年第12期。

明確人大在備案審查體系中的主導(dǎo)性，需要強(qiáng)化人大在備案審查中的優(yōu)位性，具體表現(xiàn)為對(duì)違法的（區(qū)別于不適當(dāng)?shù)模┓ㄒ?guī)、決定和命令享有最終的撤銷權(quán)和解釋權(quán)。備案審查中發(fā)現(xiàn)違法的法規(guī)、決定和命令，經(jīng)“溝通”與“協(xié)商”后，難以形成共識(shí)的，應(yīng)予以撤銷。“雙重備案”審查中，人大的審查決定具有優(yōu)先性。這是因?yàn)槿舜笤谡?quán)體系中處于核心地位。從權(quán)力分工上來(lái)看，人大與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系是產(chǎn)生與被產(chǎn)生的關(guān)系，決定與執(zhí)行的關(guān)系，監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。它們相互之間不是平行關(guān)系，而是人大單向制約、監(jiān)督另外三方?？v向關(guān)系上，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性。換句話說(shuō)，“全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院決定的事情，地方必須遵照?qǐng)?zhí)行，”在此前提下，“同時(shí)賦予地方以充分的自主權(quán)”。這是作為我國(guó)政體的人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在規(guī)定性和顯著特點(diǎn)?！?1〕參見(jiàn)闞珂：《人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵究竟是什么？》，《法制日?qǐng)?bào)》2014年4月21日第3版。

（二）區(qū)別對(duì)待合法性判斷與合理性判斷

前文已經(jīng)表明，備案審查的標(biāo)準(zhǔn)包含了合法性與合理性，且散見(jiàn)于《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》和《備案審查工作程序》等，內(nèi)容分散且所處的位階參差不齊。各省有關(guān)備案審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定更是包含了合憲性審查、合法性審查、合理性審查、合政策性審查、同一位階的規(guī)范性文件沖突的解決和形式上的瑕疵審查等6大項(xiàng)內(nèi)容?！?2〕參見(jiàn)王鍇、劉犇昊：《現(xiàn)狀與問(wèn)題：地方備案審查制度研究——以31個(gè)省級(jí)地方為例》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。這不僅給審查機(jī)關(guān)造成判斷難題，甚至超越了審查機(jī)關(guān)的能力和在中國(guó)憲制設(shè)計(jì)中的角色。譬如，針對(duì)行政法規(guī)或地方性法規(guī)中涉及中央政策的內(nèi)容，很難說(shuō)全國(guó)人大常委會(huì)是比國(guó)務(wù)院更合適的判斷機(jī)關(guān)。所以，完善備案審查制度，需要對(duì)合法性判斷與合理性判斷作出區(qū)分，將不同標(biāo)準(zhǔn)的最終判斷權(quán)分別賦予不同部門。

據(jù)悉，全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)方面在研究起草備案審查工作規(guī)定時(shí)，針對(duì)是否應(yīng)當(dāng)保留合理性（適當(dāng)性）審查，存在不同意見(jiàn)?！?3〕同前注〔43〕，朱寧寧文。合法性審查與合理性審查是性質(zhì)不同的兩種判斷，涉及審查主體的法律定位、專業(yè)能力等。基于人大和行政系統(tǒng)之間的分工，對(duì)于合法性問(wèn)題，人大應(yīng)當(dāng)享有最終的判斷權(quán)，發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題，能夠通過(guò)采取撤銷的方式予以糾正。對(duì)于合理性問(wèn)題，特別是涉及中央政策和具體領(lǐng)域的適用問(wèn)題，作為最高行政機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)享有最終判斷權(quán)，人大在審查中可以針對(duì)合理性問(wèn)題通過(guò)告知的方式表達(dá)意見(jiàn)，但不具有終局性。

（三）適度公開(kāi)“溝通”與“協(xié)商”過(guò)程

“溝通”與“協(xié)商”的備案審查糾錯(cuò)機(jī)制，一定程度上有效解決了不合法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件的問(wèn)題，但這種機(jī)制遮蔽了糾錯(cuò)過(guò)程，沒(méi)有以人民看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)正義。更重要，也是令外界擔(dān)心的是，“溝通”與“協(xié)商”只出現(xiàn)在不同部門之間；再考慮到審查標(biāo)準(zhǔn)較為寬泛，“溝通”與“協(xié)商”的過(guò)程是否會(huì)為了解決問(wèn)題或?qū)崿F(xiàn)部門利益，犧牲合法性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，實(shí)踐中已經(jīng)有專家論證會(huì)、調(diào)研會(huì)、聽(tīng)取代表委員意見(jiàn)等制度創(chuàng)新，但需要進(jìn)一步完善以下幾個(gè)過(guò)程：

1.適度開(kāi)放審查機(jī)關(guān)的研究論證過(guò)程。對(duì)于主動(dòng)審查，應(yīng)當(dāng)舉辦專家論證會(huì)，聽(tīng)取相關(guān)領(lǐng)域的專家意見(jiàn)；對(duì)于被動(dòng)審查，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取提請(qǐng)審查者的意見(jiàn)。如果審查對(duì)象關(guān)系民生或影響范圍較大，最好是公開(kāi)征集公眾意見(jiàn)，擴(kuò)大公眾參與。

2.糾錯(cuò)結(jié)果公開(kāi)。近兩年的全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)在備案審查工作報(bào)告中公布了一些典型案例，不僅讓外界得知全國(guó)人大常委會(huì)在備案審查領(lǐng)域的工作，還為其他審查機(jī)關(guān)提供了案例參考，更為相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究累積了素材。未來(lái)應(yīng)當(dāng)逐步將所有審查結(jié)果公開(kāi)，擴(kuò)大備案審查工作的社會(huì)影響，增強(qiáng)公眾對(duì)備案審查制度的信心，為備案審查工作營(yíng)造良好的環(huán)境。

五、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平同志指出，“設(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一。要堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)、從實(shí)際出發(fā)，既要把握長(zhǎng)期形成的歷史傳承，又要把握走過(guò)的發(fā)展道路、積累的政治經(jīng)驗(yàn)、形成的政治原則，還要把握現(xiàn)實(shí)要求、著眼解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不能隔斷歷史，不能想象突然就搬來(lái)一座政治制度上的‘飛來(lái)峰’?！薄?4〕習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》（2014年9月5日），《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月6日第2版?！皽贤ā薄皡f(xié)商”的備案審查糾錯(cuò)機(jī)制以保障憲法法律實(shí)施，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一為目標(biāo)，注重糾錯(cuò)過(guò)程中的合作溝通，減少部門間的摩擦對(duì)立，體現(xiàn)了中國(guó)政治傳統(tǒng)中的和合理念，并貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。這種糾錯(cuò)方式根源于中國(guó)的制度實(shí)踐，契合了我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，符合我國(guó)國(guó)情，體現(xiàn)了中國(guó)政治的內(nèi)在特色，代表著中國(guó)人的法治智慧，更重要的是能夠解決實(shí)際問(wèn)題，發(fā)揮維護(hù)法制統(tǒng)一的監(jiān)督功能。未來(lái)若能進(jìn)一步明確人大在備案審查中的主導(dǎo)性地位，理順人大與政府在審查體系中的角色分工，充分發(fā)揮各自的制度優(yōu)勢(shì)，克服“共識(shí)型”糾錯(cuò)機(jī)制中的短板，提煉其中的智慧顆粒，不僅能夠進(jìn)一步完善備案審查制度，還能夠?yàn)榘l(fā)展我國(guó)的合憲性審查提供一個(gè)可行的方向。