◎鄭瑞強(qiáng) 陳晨

隨著新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等國家發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，人口流動(dòng)效應(yīng)凸顯。尤為重要的是，80%的流動(dòng)人口是從農(nóng)村地區(qū)流向城市地區(qū)，少部分人口流向鄉(xiāng)村。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困人口的社會(huì)保障和扶貧開發(fā)機(jī)制是大勢(shì)所趨。

推進(jìn)城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)梯次并軌的政策預(yù)設(shè)

1.現(xiàn)實(shí)矛盾：城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)分治

傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)保障體系主要由養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療、社會(huì)救助和教育扶持四個(gè)部分組成，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、長壽老年人津貼及農(nóng)村貧困人口養(yǎng)老醫(yī)療救助等，合作醫(yī)療包括基本醫(yī)療保險(xiǎn)、慢性病與地方病防治計(jì)劃等，社會(huì)救助包括農(nóng)村居民最低生活保障制度、五保戶制度和救災(zāi)救濟(jì)制度等，教育扶持包括農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育計(jì)劃、中高等教育扶持計(jì)劃與職業(yè)技能培訓(xùn)等。

為了充分保障農(nóng)村貧困人口的發(fā)展權(quán)益，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，鑒于農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的艱巨性和長期性，一方面，國家在減貧過程中逐步形成了針對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)的工作理念和政策體系：考慮貧困人口生計(jì)水平及演化路徑，扶貧開發(fā)理念從傳統(tǒng)“救濟(jì)式、輸血式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_發(fā)式、造血式”，有關(guān)貧困內(nèi)涵的把握由單一經(jīng)濟(jì)貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S貧困，扶貧開發(fā)主體也由政府主導(dǎo)變?yōu)槎嘣獏⑴c，同時(shí)創(chuàng)新多元扶貧方式，形成了“多元化大扶貧格局”，并且通過立法的形式對(duì)扶貧對(duì)象、扶貧措施、扶貧項(xiàng)目、扶貧資金、監(jiān)督和考核以及法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行明確，構(gòu)建了較為完善的管理體制和運(yùn)行機(jī)制（見圖1）。另一方面，鑒于福利主義理念指導(dǎo)，考慮城鎮(zhèn)貧困人口組成的結(jié)構(gòu)性特征，建構(gòu)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，尤其是充分就業(yè)假設(shè)基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)貧困人口救助體系主要以城鄉(xiāng)居民最低生活保障為主，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和住房補(bǔ)助等專項(xiàng)救助為輔，其他救助、救濟(jì)和社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的綜合性救助政策（見圖2）。當(dāng)前城鎮(zhèn)貧困人口救助體系的重點(diǎn)放在了滿足貧困人口低層次需要的社會(huì)救助方面，忽略了城鎮(zhèn)貧困人口潛力激發(fā)、能力提升的需要。

追溯社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)，有以德國歷史學(xué)派之社會(huì)改良為肇始，有以英國“濟(jì)貧法”之頒布為開端，理論上或提人本權(quán)利、或曰社會(huì)權(quán)利、或以福利經(jīng)濟(jì)學(xué)及有效需求論為社會(huì)保障之梳理理論[1]，但總的問題假設(shè)均以社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范和消減為基礎(chǔ)。如最初的城鎮(zhèn)貧困人口的社會(huì)救助體系建構(gòu)于城市無家可歸者、殘疾人等最困難群體的精神撫慰與最低生活救濟(jì)之上，此后受工業(yè)時(shí)代社會(huì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等影響下的社會(huì)保障體系成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的國家制度組成，成為國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“保障網(wǎng)和安全閥”。

圖1 農(nóng)村貧困人口扶貧開發(fā)管理及政策體系——領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系 ……指導(dǎo)、協(xié)調(diào)關(guān)系

圖2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展下的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系

依據(jù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)反貧困理論，對(duì)于工業(yè)化和城市化帶來的貧困風(fēng)險(xiǎn)防范，關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)貧困人口人力資本和可行能力提升，進(jìn)而轉(zhuǎn)變對(duì)城鎮(zhèn)貧困人口的“被動(dòng)保障”為“主動(dòng)發(fā)展”，盡可能激發(fā)城鎮(zhèn)貧困人口內(nèi)源性發(fā)展動(dòng)力，消減城鎮(zhèn)貧困。借鑒城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下正在開展的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度經(jīng)歷的“分割-融合-排斥-統(tǒng)籌”的演進(jìn)路徑，考慮經(jīng)由這一轉(zhuǎn)變后的農(nóng)村扶貧開發(fā)政策體系績效顯著的現(xiàn)實(shí)，建議在現(xiàn)有社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)上，增設(shè)城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)，健全其運(yùn)行機(jī)制，行使城鎮(zhèn)扶貧開發(fā)之責(zé)。

2.組織基礎(chǔ)：城鄉(xiāng)融合背景下社區(qū)治理趨同

社區(qū)治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)。2017年6月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，首次以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為原則取代了傳統(tǒng)“城鄉(xiāng)分開”的闡釋方式，標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)社區(qū)融合發(fā)展、統(tǒng)籌治理進(jìn)入新階段。城鄉(xiāng)融合發(fā)展有助于促進(jìn)區(qū)域要素交流與要素增益。隨著新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系和區(qū)域發(fā)展要素配置機(jī)制的進(jìn)一步理順，具有區(qū)域性、服務(wù)性特征且以居民認(rèn)同為紐帶的新型社區(qū)成為城鄉(xiāng)治理體系中的基礎(chǔ)組成，并將在未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中呈現(xiàn)出權(quán)能趨同現(xiàn)象。

歷史分析我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理狀況可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了分治到并行的發(fā)展過程。1949-1978年間，城鄉(xiāng)社區(qū)管理呈現(xiàn)出強(qiáng)行政化、封閉式管理特征，城鎮(zhèn)社區(qū)表現(xiàn)為“單位社區(qū)和街道居委會(huì)”，農(nóng)村社區(qū)則由“人民公社、生產(chǎn)隊(duì)”組成。1978年之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)構(gòu)隨著資源配置機(jī)制的轉(zhuǎn)變也發(fā)生了調(diào)整：強(qiáng)調(diào)服務(wù)供給的城市社區(qū)取代了單位制社區(qū)，村民自治基礎(chǔ)上的農(nóng)村社區(qū)取代了社隊(duì)體制。黨的十七大后要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新開啟了新的方向。

依據(jù)區(qū)域空間重構(gòu)驅(qū)動(dòng)發(fā)展邏輯，區(qū)別具有血緣關(guān)系的農(nóng)村社區(qū)和業(yè)緣關(guān)系濃厚的單位社區(qū)，未來的城鎮(zhèn)社區(qū)將更具有平等參與性和開放性：隨著新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略的實(shí)施，“城”“鄉(xiāng)”現(xiàn)有極化差異將逐漸縮小，作為生產(chǎn)型和生活型有機(jī)統(tǒng)一共同體的城鄉(xiāng)社區(qū)在各自轄區(qū)的結(jié)構(gòu)功能定位相對(duì)獨(dú)立而又互相支持，社區(qū)居民平等參與和共同享有區(qū)域社會(huì)管理和公共服務(wù)。城鄉(xiāng)社區(qū)治理尤其是農(nóng)村社區(qū)治理由社區(qū)黨組織、基層政府、其他自治組織和專業(yè)合作組織、社會(huì)力量等多元主體協(xié)同管理協(xié)調(diào)，以及社區(qū)民眾參與、公共服務(wù)提供、文化引領(lǐng)、矛盾預(yù)防與調(diào)處、智慧社區(qū)建設(shè)等權(quán)能設(shè)置與發(fā)揮趨于同步，本質(zhì)歸因于城鄉(xiāng)融合背景下城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展要素自由、平等交流基礎(chǔ)上的“生產(chǎn)、生活和生態(tài)”三重空間的布局優(yōu)化與環(huán)境調(diào)適。彼時(shí)的“城”“鄉(xiāng)”社區(qū)，只是一種服務(wù)于居民舒適生活的空間名稱概念，并無結(jié)構(gòu)、功能差異。

社區(qū)治理的要義是開發(fā)和利用社區(qū)資源，鼓勵(lì)社區(qū)居民和各類社會(huì)組織參與社區(qū)管理與服務(wù)，應(yīng)對(duì)社區(qū)公共問題，滿足社區(qū)公共需求，最大限度地增進(jìn)社區(qū)公共福利，將社區(qū)建設(shè)成為“社會(huì)生活共同體”[2]，藉此，以社區(qū)治理協(xié)同為發(fā)展契機(jī)和組織平臺(tái)，統(tǒng)籌整合社區(qū)發(fā)展資源以推進(jìn)城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)治理便成為題中應(yīng)有之意（見圖3）。

圖3 城鄉(xiāng)社區(qū)趨同發(fā)展途徑

3.社會(huì)需求：城鄉(xiāng)貧困人口交互流動(dòng)

自改革開放以來到2015年，由于人口流動(dòng)與生產(chǎn)要素等結(jié)合，流動(dòng)人口因素對(duì)全國GDP的貢獻(xiàn)率在23%左右。據(jù)測(cè)算，從20世紀(jì)90年代開始，人口遷移流動(dòng)的現(xiàn)象異軍突起。90年代初，流動(dòng)人口2100萬，不到總?cè)丝诘?%。到2017年底達(dá)到2.44億，占總?cè)丝诘?8%。人口遷移流動(dòng)數(shù)量增加的速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同期人口自然增長的速度。尤為重要的是，80%的流動(dòng)人口是從農(nóng)村地區(qū)流向城市地區(qū)，少部分人口流向鄉(xiāng)村。因此城鎮(zhèn)人口的增長幅度，大大超過同期總?cè)丝诘脑鲩L幅度[3]。

一方面隨著城鎮(zhèn)化率的提高和城鎮(zhèn)人口增加，城鎮(zhèn)貧困人口規(guī)模將增大，且貧困類型也將隨著發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變而變得復(fù)雜多樣。另一方面，基于人口等要素的自由交互，新型城鄉(xiāng)社區(qū)將呈現(xiàn)出“結(jié)構(gòu)相似、功能相近、形態(tài)各異而又強(qiáng)調(diào)自治”的特征，城鄉(xiāng)貧困的結(jié)構(gòu)性特征將出現(xiàn)城鄉(xiāng)趨同趨勢(shì)，而推進(jìn)城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)梯次并軌成為優(yōu)化扶貧資源配置的重要抓手和工作方向。

城鄉(xiāng)貧困治理機(jī)制優(yōu)化策略

鑒于貧困人口的流動(dòng)性、扶貧開發(fā)資源的稀缺性特征，針對(duì)連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)的原則和城鄉(xiāng)貧困交互現(xiàn)實(shí)，考慮城鄉(xiāng)社區(qū)治理趨同化發(fā)展趨勢(shì)，未來的城鄉(xiāng)貧困治理需要由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)協(xié)同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合基礎(chǔ)上的扶貧開發(fā)治理。具體可以分為三個(gè)階段：

1.發(fā)展階段（當(dāng)前-2025年）：健全城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)體制與機(jī)制，推進(jìn)城鎮(zhèn)居民困難群體的社會(huì)保障、扶貧開發(fā)兩大保障體系的“并行”發(fā)展

由于當(dāng)前城鎮(zhèn)貧困人口救助工作主要由民政系統(tǒng)承擔(dān)，建議在國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在民政系統(tǒng)各級(jí)機(jī)構(gòu)中分設(shè)承擔(dān)“城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)”任務(wù)的職能科室，配備專職人員，聯(lián)合人力資源與社會(huì)保障系統(tǒng)等機(jī)構(gòu)完善城鎮(zhèn)貧困人口信息平臺(tái)建設(shè)，逐步健全完善城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)的制度規(guī)范、政策體系與工作模式，在工作推進(jìn)中逐步清晰城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障與城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)的權(quán)能邊界，如明確城鎮(zhèn)貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、制訂“城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)工作條例”、創(chuàng)新城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)工作中多元主體的參與協(xié)商、責(zé)任履行與監(jiān)管等工作機(jī)制、有效銜接城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障與城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)政策等。在部門間責(zé)權(quán)管理清晰的基礎(chǔ)上，逐步成立獨(dú)立的職能部門“城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)辦公室”，推進(jìn)城鎮(zhèn)居民困難群體的社會(huì)保障、扶貧開發(fā)兩大保障體系的“并行”發(fā)展。

2.并軌階段（2025-2035年）：有效銜接城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)協(xié)同并軌

隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制與機(jī)制的進(jìn)一步完善，要素自由交流基礎(chǔ)上的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系形成，基于功能合理分區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)上的“城”“鄉(xiāng)”發(fā)展交互使得城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)空間、社會(huì)空間“存有明顯差距的空間分異”特征虛化，城鄉(xiāng)貧困結(jié)構(gòu)性特征與社區(qū)治理權(quán)能趨同基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)在貧困人口類型及致貧原因、貧困人口扶貧開發(fā)方式選擇及扶貧開發(fā)減貧效應(yīng)評(píng)估等領(lǐng)域出現(xiàn)交叉和融合現(xiàn)象。

空間重構(gòu)減貧理念指導(dǎo)下的城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)工作需要在更高層次、更廣領(lǐng)域籌集資源，創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作方式，以應(yīng)對(duì)貧困人口的流動(dòng)性、城鄉(xiāng)貧困的動(dòng)態(tài)性、致貧原因的多維性以及貧困退出人口返貧風(fēng)險(xiǎn)性等問題，城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)體制與機(jī)制的協(xié)同并軌成為題中應(yīng)有之意：建議在國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將城鎮(zhèn)貧困人口扶貧開發(fā)辦公室與負(fù)責(zé)農(nóng)村貧困人口的扶貧開發(fā)辦公室合署并組建“城鄉(xiāng)貧困人口扶貧開發(fā)辦公室”或者“貧困人口扶貧開發(fā)辦公室”，行使貧困人口幫扶以及促進(jìn)其生計(jì)可持續(xù)發(fā)展職責(zé)，并逐步消減城鄉(xiāng)反貧困統(tǒng)籌治理的政策異化、瞄準(zhǔn)困難、政策脫節(jié)、資源漏出及市場(chǎng)排斥等風(fēng)險(xiǎn)。

3.融合階段（2035年之后）：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)扶貧開發(fā)治理現(xiàn)代化

城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)工作離不開區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的資源支持，圍繞“城鄉(xiāng)分治的扶貧開發(fā)體系梯次并軌，益貧性社會(huì)保護(hù)政策與扶貧開發(fā)有序并行”兩條主線，2035年之后的城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)應(yīng)呈現(xiàn)出“分層多維組合式”特征：以扶貧開發(fā)系統(tǒng)及職能承擔(dān)為主體，結(jié)合貧困人口生計(jì)水平與利益訴求差別，分成普惠層次、條件層次與附加層次開展服務(wù)的精準(zhǔn)供給；同時(shí)在區(qū)域發(fā)展政策層面完善貧困人口的政策支持體系，鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)企業(yè)，調(diào)整區(qū)域生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以增進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展益貧水平，在提高扶貧開發(fā)工作社會(huì)化的過程中實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)治理的現(xiàn)代化，增進(jìn)貧困人口福祉。

■ 一園春紅 王全福/攝