文/汪文廣

汪文廣應(yīng)急管理部安全生產(chǎn)基礎(chǔ)司副調(diào)研員

“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)工作方針，是我國安全生產(chǎn)歷史發(fā)展的重大成果，是開展安全生產(chǎn)工作的基本遵循。深入分析和準(zhǔn)確把握安全生產(chǎn)工作方針的內(nèi)涵，是做好安全生產(chǎn)工作的基本要求。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，對安全生產(chǎn)工作也提出了新要求，進(jìn)一步完善和發(fā)展安全生產(chǎn)工作方針可以提上議事日程。

“安全第一”方針的適用范圍

“安全第一”方針，最基本的問題是搞清楚適用范圍。普遍認(rèn)為《安全生產(chǎn)法》有適用范圍，因為每一部法律都有適用范圍。但很多人也認(rèn)為“安全第一”方針是時時處處無所不適用的，否則就是重視程度不夠。但對各級黨委和政府來說，安全生產(chǎn)是不是第一位的工作？顯然不是，發(fā)展才是我們黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)才是各項工作的中心?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》提出“地方各級黨委和政府要始終把安全生產(chǎn)擺在重要位置”，可見安全生產(chǎn)在黨委和政府工作中的定位是“重要位置”，不是第一位置。

要做好一項工作，首先要科學(xué)地認(rèn)識它，找準(zhǔn)它的定位，明晰它的內(nèi)涵，確定它的對象，安全生產(chǎn)工作也不例外。高調(diào)的口號于事無補(bǔ)，就像有的觀點強(qiáng)調(diào)安全比生產(chǎn)重要、安全比企業(yè)重要一樣，殊不知離開生產(chǎn)談安全、離開企業(yè)談安全，這個話題就成了偽命題。要分析“安全第一”方針的適用范圍，首先要區(qū)分廣義的和狹義的安全生產(chǎn)工作?！栋踩a(chǎn)法》提出要建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督的工作格局，這些工作是廣義的安全生產(chǎn)工作，而企業(yè)（包括企業(yè)的職工）在生產(chǎn)經(jīng)營活動中所采取的各種安全措施則屬于狹義的安全生產(chǎn)工作。狹義的安全生產(chǎn)工作直接體現(xiàn)在生產(chǎn)經(jīng)營活動的過程中，對應(yīng)企業(yè)的主體責(zé)任，因為企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體，自然也是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體；而其他的安全生產(chǎn)工作都是間接與生產(chǎn)經(jīng)營活動相聯(lián)系，是通過監(jiān)督、督促、指導(dǎo)、服務(wù)、支持、協(xié)助等方式促進(jìn)企業(yè)落實安全生產(chǎn)責(zé)任和措施的，對應(yīng)的責(zé)任是各自的崗位職責(zé)，而不是安全責(zé)任。

筆者認(rèn)為，“安全第一”方針適用于狹義的安全生產(chǎn)工作，適用于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，其他單位的安全生產(chǎn)工作都只能促進(jìn)企業(yè)落實“安全第一”方針，而不能越俎代庖“自己執(zhí)行”這個方針。在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，企業(yè)需要考慮生產(chǎn)運(yùn)行問題、隊伍建設(shè)問題、薪酬問題、安全問題、質(zhì)量問題、環(huán)境問題、財務(wù)問題、技術(shù)問題、市場問題、社會責(zé)任等各方面的工作，每一項工作都是企業(yè)發(fā)展不可或缺的，都應(yīng)該認(rèn)真做好，都不能放棄或者偏廢。如何處理這些工作之間的關(guān)系，尤其當(dāng)某些工作之間發(fā)生沖突和矛盾的時候如何選擇？這是企業(yè)的自主行為和自主權(quán)利。但當(dāng)安全工作與其他工作發(fā)生矛盾時，企業(yè)不應(yīng)該隨意選擇，因為法律規(guī)定“安全第一”；企業(yè)也不能隨意選擇，因為政府監(jiān)管和社會監(jiān)督都在督促它執(zhí)行“安全第一”，如果企業(yè)違反該方針，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，對生產(chǎn)經(jīng)營活動中的各項工作來說，當(dāng)安全工作與其他工作發(fā)生矛盾時，優(yōu)先考慮、優(yōu)先開展、優(yōu)先落實安全工作，這就是“安全第一”方針。

“預(yù)防為主”方針的主要措施

“預(yù)防為主”方針是針對生產(chǎn)安全事故來說的，所有的安全生產(chǎn)工作都有同一個目的——避免事故的發(fā)生及消減事故的影響，從這個意義上說，所有的安全生產(chǎn)工作都是預(yù)防工作。因為事故發(fā)生在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，所以“預(yù)防為主”方針集中體現(xiàn)在企業(yè)的主體責(zé)任中，也針對狹義的安全生產(chǎn)工作。按照事故發(fā)生的機(jī)理倒推，企業(yè)的安全生產(chǎn)工作主要是“三個預(yù)防”：預(yù)防安全風(fēng)險演變?yōu)殡[患、預(yù)防隱患發(fā)展成事故、預(yù)防事故影響不斷擴(kuò)大。前兩項體現(xiàn)為目前全面推進(jìn)的安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，后一項體現(xiàn)為安全生產(chǎn)應(yīng)急管理機(jī)制。企業(yè)所有的安全生產(chǎn)工作都圍繞這“三個預(yù)防”展開，政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督的各項措施，最終都圍繞“三個預(yù)防”發(fā)揮作用，尤其是企業(yè)之外的應(yīng)急救援力量還可以根據(jù)情況直接參與第三個預(yù)防。

預(yù)防安全風(fēng)險演變?yōu)殡[患，關(guān)鍵是做好安全風(fēng)險的辨識、評估和控制3個環(huán)節(jié)。GB/T 13861-2009《生產(chǎn)過程危險和有害因素分類與代碼》將危險有害因素劃分為人的因素、物的因素、環(huán)境因素、管理因素等4類。GB 6441-1986《企業(yè)傷亡事故分類》將危險因素劃分為物體打擊、車輛傷害、機(jī)械傷害、起重傷害、觸電、淹溺、灼燙、火災(zāi)、高處墜落、坍塌、冒頂片幫、透水、放炮、火藥爆炸、瓦斯爆炸、鍋爐爆炸、容器爆炸、其他爆炸、中毒和窒息、其他傷害等20類。前者是從風(fēng)險的來源出發(fā)，提出風(fēng)險從4個方面引發(fā)；后者是從事故表現(xiàn)形式歸納，提出風(fēng)險通過20種形式演化。風(fēng)險辨識要針對20類風(fēng)險進(jìn)行辨識，而風(fēng)險控制則要針對4方面因素采取措施。風(fēng)險評估則是在已經(jīng)辨識的風(fēng)險基礎(chǔ)上，運(yùn)用科學(xué)的安全風(fēng)險評估方法，綜合分析研判發(fā)生事故的可能性及其嚴(yán)重程度。風(fēng)險控制則以風(fēng)險評估結(jié)果為依據(jù)，制定針對性的預(yù)防控制措施。

預(yù)防隱患發(fā)展成事故，關(guān)鍵是做好隱患排查和治理2個環(huán)節(jié)。風(fēng)險管控措施失效或弱化極易形成隱患，《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》將事故隱患分為一般事故隱患和重大事故隱患。一般事故隱患，是指危害和整改難度較小，發(fā)現(xiàn)后能夠立即整改排除的隱患。重大事故隱患，是指危害和整改難度較大，應(yīng)當(dāng)全部或者局部停產(chǎn)停業(yè)，并經(jīng)過一定時間整改治理方能排除的隱患，或者因外部因素影響致使生產(chǎn)經(jīng)營單位自身難以排除的隱患。《安全生產(chǎn)法》規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)……及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患”，因此，隱患排查治理要突出企業(yè)主體責(zé)任，對重大事故隱患，要及時報告，制定并實施嚴(yán)格的隱患治理方案，做到責(zé)任、措施、資金、時限和預(yù)案“五落實”，實現(xiàn)閉環(huán)管理。

預(yù)防事故影響不斷擴(kuò)大，關(guān)鍵是做好應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急處置2個環(huán)節(jié)。強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備，加強(qiáng)應(yīng)對生產(chǎn)安全事故的思想準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備、預(yù)案準(zhǔn)備、機(jī)制準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備，不斷提高應(yīng)急意識，加強(qiáng)應(yīng)急救援能力建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)案管理及應(yīng)急演練，完善應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，健全事故應(yīng)急預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，推動安全生產(chǎn)應(yīng)急管理關(guān)口前移。突出應(yīng)急處置，提升企業(yè)事故先期處置和自救互救能力，加強(qiáng)現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)，完善人才、裝備、物資保障等布局，增強(qiáng)復(fù)雜生產(chǎn)安全事故專業(yè)處置能力，有效應(yīng)對事故災(zāi)難。

“綜合治理”方針的實現(xiàn)原則

“綜合治理”方針強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)是一項系統(tǒng)工程，運(yùn)用各種手段，調(diào)動各方力量，齊抓共管、綜合施策。要綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、市場等手段，協(xié)調(diào)推進(jìn)層級治理、行業(yè)治理、政府治理、社會治理相結(jié)合，關(guān)鍵在于落實責(zé)任，而落實責(zé)任的基本原則是“三個必須”：管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全。在這個意義上說，“綜合治理”方針的實現(xiàn)原則是“三個必須”。

管行業(yè)必須管安全，著重落實監(jiān)管責(zé)任，體現(xiàn)了安全生產(chǎn)責(zé)任的專業(yè)性。不同行業(yè)不同領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營活動特點是不同的，安全監(jiān)管的特點也是不同的，落實安全生產(chǎn)責(zé)任必須具備該行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)素養(yǎng)，否則難免“外行管理內(nèi)行”。對部門監(jiān)管責(zé)任來說，要將安全生產(chǎn)工作作為行業(yè)領(lǐng)域管理的重要內(nèi)容，從行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、行政許可等方面加強(qiáng)行業(yè)安全生產(chǎn)工作，健全行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)責(zé)任體系，就要做到落實“黨政同責(zé)”，落實領(lǐng)導(dǎo)班子成員“一崗雙責(zé)”，落實行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管責(zé)任，落實日常監(jiān)督檢查和指導(dǎo)督促職責(zé)，落實安全生產(chǎn)考核獎懲制度等“五落實”。

管業(yè)務(wù)必須管安全，著重落實參與責(zé)任，體現(xiàn)了安全生產(chǎn)責(zé)任的普遍性。各行各業(yè)各單位各部門各崗位各職工，凡參與必有責(zé)，每一項業(yè)務(wù)都要堅持“誰主管誰負(fù)責(zé)”，而安全生產(chǎn)責(zé)任正是其中一種必須要負(fù)的“責(zé)”，不管負(fù)責(zé)什么樣的業(yè)務(wù)工作，相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任自然隨之。對企業(yè)的職工來說，不管在什么崗位上，都應(yīng)有保護(hù)自己不受傷害和保護(hù)他人不受傷害的意識，都有執(zhí)行安全制度的義務(wù)和監(jiān)督檢舉制度不落實的權(quán)利。對工會、協(xié)會、媒體及其他各種組織來說，都要立足于自己的業(yè)務(wù)，在抓好業(yè)務(wù)工作的同時發(fā)揮好在安全生產(chǎn)工作中的積極作用。

管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，著重落實主體責(zé)任，體現(xiàn)了安全生產(chǎn)責(zé)任的主體性。安全生產(chǎn)是生產(chǎn)經(jīng)營活動的本質(zhì)屬性，各方面的安全生產(chǎn)工作最終都要通過企業(yè)來著力，這正是企業(yè)主體責(zé)任的表現(xiàn)，管生產(chǎn)經(jīng)營的同時必然也管著安全生產(chǎn)。企業(yè)對本單位安全生產(chǎn)工作負(fù)全面責(zé)任，要嚴(yán)格履行安全生產(chǎn)法定責(zé)任，建立健全自我約束、持續(xù)改進(jìn)的內(nèi)生機(jī)制，建立企業(yè)全過程安全生產(chǎn)管理制度，做到安全責(zé)任、管理、投入、培訓(xùn)和應(yīng)急救援“五到位”。

“生命至上”方針的與時俱進(jìn)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中，鮮明提出“弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想”，這是新時代對安全生產(chǎn)工作的新要求。“生命至上”是底線思維在安全生產(chǎn)工作中的運(yùn)用，如果同時遇到重大的亡人事故和特別重大的財產(chǎn)損失事故，二者之間必須做出選擇，此時應(yīng)該堅持什么方針？如果事故已經(jīng)發(fā)生到難以控制，應(yīng)急救援千頭萬緒應(yīng)該如何處置？如果企業(yè)存在高度安全風(fēng)險和重大事故隱患，同時面臨不生產(chǎn)就要破產(chǎn)倒閉并可能引發(fā)重大群體事件，此時應(yīng)該如何抉擇？這些情況都需要一個更重要的方針作為指導(dǎo)——生命至上。筆者認(rèn)為，“生命至上”是以人民為中心的發(fā)展思想在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是現(xiàn)有安全生產(chǎn)工作方針的與時俱進(jìn)，“生命至上、安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針更加具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、完整性。

在這4個具體要求中，最優(yōu)先的原則是“生命至上”，這是底線思維在安全生產(chǎn)工作中的運(yùn)用，在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，不論財產(chǎn)損失的事故級別多么高，也要優(yōu)先救援哪怕一個人的生命，這是安全生產(chǎn)工作的底線，人的生命保障是至上的?！鞍踩谝弧笔菓?zhàn)略思維在安全生產(chǎn)工作中的運(yùn)用，在生產(chǎn)經(jīng)營活動的各方面工作中，不管安全工作與哪一項工作發(fā)生矛盾，優(yōu)先做好安全工作是企業(yè)必然的戰(zhàn)略選擇?！邦A(yù)防為主”是辯證思維在安全生產(chǎn)工作中的運(yùn)用，安全生產(chǎn)工作的直接目的是避免生產(chǎn)過程中發(fā)生事故，認(rèn)識事故發(fā)生的客觀性，分析事故發(fā)生的規(guī)律性，預(yù)控事故發(fā)生的可能性，從“三個預(yù)防”出發(fā)，抓住關(guān)鍵、找準(zhǔn)重點，把握規(guī)律、落實措施?！熬C合治理”是系統(tǒng)思維在安全生產(chǎn)工作中的運(yùn)用，把各方面安全生產(chǎn)工作作為一個系統(tǒng)來看待，全面思考、整體研究，堅持推進(jìn)“黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、全社會廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作格局。

“生命至上、安全第一”是關(guān)于安全生產(chǎn)工作的世界觀，是安全生產(chǎn)工作的出發(fā)點和落腳點，而且可以進(jìn)一步區(qū)分為保護(hù)生命安全和保護(hù)財產(chǎn)安全2個層次?！邦A(yù)防為主、綜合治理”是關(guān)于安全生產(chǎn)工作的方法論，是安全生產(chǎn)工作的著力點和切入點，為我們開展安全工作提供了科學(xué)的方法和途徑。防止和減少事故是安全生產(chǎn)工作的主要矛盾，是在“生命至上、安全第一”的世界觀指導(dǎo)下做出的重要論斷；同時，“預(yù)防為主、綜合治理”是針對主要矛盾，分別從時間推進(jìn)和空間布局2個方面采取措施的基本要求。