劉曉萍

摘要：人才是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的必然要求，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村振興的重要支撐，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。分析了我國(guó)農(nóng)村人才的現(xiàn)狀和問(wèn)題，深入剖析了阻礙人才下鄉(xiāng)所面臨的主要體制和機(jī)制障礙，提出了清除體制機(jī)制障礙促進(jìn)人才下鄉(xiāng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：人才下鄉(xiāng) 體制機(jī)制

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，人才是關(guān)鍵因素和重要支撐，補(bǔ)齊農(nóng)村人才短板，促進(jìn)城市人才下鄉(xiāng)，是新時(shí)代三農(nóng)工作的新要求。

一、農(nóng)村人才現(xiàn)狀是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的最大短板

（一）懂科技、高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)專業(yè)人才奇缺

我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技貢獻(xiàn)率只有30%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家70%-80%的水平，根本原因在于農(nóng)村勞動(dòng)力受教育程度低、懂科技的農(nóng)業(yè)人才短缺。我國(guó)農(nóng)村14歲至40歲的青壯年中，文盲半文盲的有7200萬(wàn)人，小學(xué)文化程度的有2.07億人，初中文化程度的有1.13億人，高中和中專文化程度的只有0.33億人，大專以上文化程度的僅36萬(wàn)人，農(nóng)村各類專業(yè)技術(shù)人才僅占農(nóng)村勞動(dòng)力的0.71%。我國(guó)農(nóng)村技術(shù)推廣人員與農(nóng)村人口之比僅為1：1200，與發(fā)達(dá)國(guó)家為1：100的水平差距很大。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力低素養(yǎng)以及農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員匱乏嚴(yán)重制約著新科技在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的推廣和應(yīng)用，是影響我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最大障礙。

（二）農(nóng)村實(shí)用人才短缺且浪費(fèi)流失嚴(yán)重

農(nóng)村實(shí)用型人才是為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)、做出貢獻(xiàn)、起到示范帶頭作用的農(nóng)村勞動(dòng)者優(yōu)秀代表。目前我國(guó)農(nóng)村實(shí)用人才占農(nóng)村居民人口的比例很低，按文化程度分類的具有中專及以上學(xué)歷的人員嚴(yán)重短缺。農(nóng)村人力資本得不到應(yīng)有重視，農(nóng)村各類人才閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，加上農(nóng)村相對(duì)落后的基礎(chǔ)設(shè)施和工作生活環(huán)境，導(dǎo)致農(nóng)村相對(duì)優(yōu)秀的居民通過(guò)上學(xué)、參軍、進(jìn)城打工等途徑大量流失，使得農(nóng)村發(fā)展中人才短缺的問(wèn)題更加突出。

（三）務(wù)農(nóng)高校畢業(yè)生短缺且返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才規(guī)模小

目前高校畢業(yè)生真正投身農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，投身現(xiàn)代種業(yè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電子商務(wù)、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)和基層水利等農(nóng)村急需事業(yè)的數(shù)量嚴(yán)重不足。盡管截至2017年底，我國(guó)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員累計(jì)超過(guò)740萬(wàn)人，形成了農(nóng)村雙創(chuàng)新熱潮，但距實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺目標(biāo)所需的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才相比，返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才的規(guī)模仍然不足。

（四）農(nóng)村基層干部能力不足且來(lái)源渠道封閉

大部分農(nóng)村干部在帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)方面缺乏應(yīng)有的知識(shí)、能力和經(jīng)驗(yàn)。鄉(xiāng)村干部基本上來(lái)自于相對(duì)狹小的地域范圍，村級(jí)干部成員更是局限于本村范圍，來(lái)自本村或本鎮(zhèn)之外的干部隊(duì)伍很少?；鶎痈刹咳瞬诺姆忾]性導(dǎo)致農(nóng)村人才的發(fā)展處于低水平重復(fù)狀態(tài)，使人才的觀念、知識(shí)和技能缺少個(gè)性化、多元化、復(fù)合化發(fā)展，不利于人才梯隊(duì)的形成、人才素質(zhì)的提升和人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（五）農(nóng)村人才市場(chǎng)發(fā)育不足已嚴(yán)重阻礙農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)從粗放型走向集約型發(fā)展的重要途徑，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式由傳統(tǒng)依靠土地和勞動(dòng)力投入為主轉(zhuǎn)向依靠科技進(jìn)步和生產(chǎn)要素提升為主。但我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短、價(jià)值鏈低，究其根源除了農(nóng)村土地等制度性因素外，農(nóng)村人才市場(chǎng)發(fā)育不足夠帶來(lái)的農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)人才嚴(yán)重短缺是最大制約因素。由于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化滯后，農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈長(zhǎng)期處于低端，反過(guò)來(lái)又導(dǎo)致農(nóng)村人才等優(yōu)質(zhì)要素不斷流出，形成農(nóng)村人才的惡性循環(huán)。

二、城市“人才下鄉(xiāng)”面臨體制機(jī)制障礙

盡管農(nóng)村人才總量嚴(yán)重不足，但近年來(lái)有愿意到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的人才隊(duì)伍卻在逐步增加。據(jù)調(diào)查，這些人才的身份呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，既有土生土長(zhǎng)的本地人，也有本地城市居民，還有來(lái)自外省的創(chuàng)業(yè)者。盡管許多創(chuàng)業(yè)者認(rèn)為鄉(xiāng)村振興蘊(yùn)藏著巨大市場(chǎng)潛力，但由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目投入大、投資回收期長(zhǎng)，面臨的政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)也大，很多企業(yè)家還不敢全心投入。同時(shí)，由于農(nóng)村生產(chǎn)生活配套設(shè)施建設(shè)不完善，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與城市差異懸殊，客觀上難以吸引人才和留住人才，特別是受制于體制機(jī)制性障礙，城市人才下鄉(xiāng)的整體氛圍遠(yuǎn)未形成。

（一）城鄉(xiāng)分割的二元體制導(dǎo)致人才難以安住農(nóng)村

長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致了城鄉(xiāng)人才的二元結(jié)構(gòu)，是農(nóng)村人才外流現(xiàn)象嚴(yán)重的根源，其深層次原因在于兩種體制、兩種身份所帶來(lái)的城鄉(xiāng)之間的社會(huì)認(rèn)同、身份及福利待遇等方面的巨大差距。首先，在觀念上農(nóng)民身份被歧視，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民得不得應(yīng)有的尊重，農(nóng)民的權(quán)利得不到應(yīng)有的保障。其次，在收入分配上農(nóng)民被輕視，目前城鄉(xiāng)居民收入倍差仍超過(guò)2.7，如果農(nóng)民收入扣除購(gòu)買種子、化肥等生產(chǎn)收支出，城鎮(zhèn)居民加上以社會(huì)福利方式獲得隱性收入，則城鄉(xiāng)收入差距更大。第三，在社會(huì)福利上，城鎮(zhèn)居民享有住房補(bǔ)貼、物價(jià)補(bǔ)貼等各種補(bǔ)貼，以及醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)和最低收入保障，而絕大多數(shù)農(nóng)民都不能享受。城鄉(xiāng)二元體制派生的城鄉(xiāng)居民生活差距，必然導(dǎo)致農(nóng)村人才單向朝城市流動(dòng)，這種狀況并非得到根本改變。

（二）公共產(chǎn)品供給機(jī)制的二元分割導(dǎo)致農(nóng)村難以吸引人才

我國(guó)公共產(chǎn)品供給機(jī)制存在典型二元分割特點(diǎn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施和教育醫(yī)療等公益事業(yè)，幾乎全部由國(guó)家財(cái)政投入，而農(nóng)村公益事業(yè)除部分政府財(cái)政投入外，主要依靠農(nóng)民自己，這一制度安排造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴(yán)重落后于城市。從教育供給看，農(nóng)村義務(wù)教育在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、教學(xué)條件、師資力量，教學(xué)設(shè)施等方面與城市存在著巨大差距。從醫(yī)療服務(wù)供給看，醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用長(zhǎng)期向城市傾斜，醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)療人員向城市集中。從預(yù)算內(nèi)投資看，雖然無(wú)論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，國(guó)家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資都在逐年增長(zhǎng)，但城鄉(xiāng)間國(guó)家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資的差距幾乎也呈直線上升。從社會(huì)保障制度看，城鎮(zhèn)勞動(dòng)者每年人均社會(huì)保障支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村勞動(dòng)者。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，難以吸引大學(xué)畢業(yè)生及各類人才回農(nóng)村生活及工作，即使回到農(nóng)村的各類人才創(chuàng)業(yè)也舉步維艱。

（三）城鄉(xiāng)二元戶籍制度造成城鄉(xiāng)人才雙向流動(dòng)性障礙

長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，不僅導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)供給不均衡，使農(nóng)民無(wú)法自主進(jìn)城并同等分享城市公共服務(wù)和社會(huì)保障；也導(dǎo)致返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的新農(nóng)民不能享有農(nóng)村居民同等權(quán)利的政策和制度，成為阻止人才和資本下鄉(xiāng)最頑固的壁壘。農(nóng)村目前仍處于相對(duì)封閉的環(huán)境下，外人很難進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要靠農(nóng)業(yè)收入，這些都導(dǎo)致了鄉(xiāng)村缺人氣，缺生機(jī)，村莊空心化，農(nóng)戶空巢化，農(nóng)民老齡化的不斷加劇。城鄉(xiāng)要素的平等交換和雙向流動(dòng)存在無(wú)法逾越的制度障礙。

（四）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不健全，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有風(fēng)險(xiǎn)

目前自留地、山林地、宅基地和集體建設(shè)用地的確權(quán)，還沒(méi)有做到應(yīng)確盡確。在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面，由于土地承包權(quán)只能到2028年，期滿后的土地以及地上的附著物，均有可能被農(nóng)民無(wú)償收回，導(dǎo)致下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的投資者擔(dān)心投資血本無(wú)歸，不敢進(jìn)行長(zhǎng)期大量的投資。在宅基地方面，由于對(duì)閑置的農(nóng)宅或宅基地的盤活再利用存在較大的政策障礙，下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的投資者缺乏對(duì)退出的宅基地和房屋進(jìn)行改造利用的具體的用地政策支撐，無(wú)法獲取合法改建或重建資產(chǎn)的權(quán)利。同時(shí)由于對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障不足，農(nóng)戶一旦悔約，將給下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的投資者和投資業(yè)主帶來(lái)巨大的損失。

三、營(yíng)造有利于“人才下鄉(xiāng)”制度和政策環(huán)境

（一）建立開(kāi)放包容的人才和人口吸納機(jī)制

探索建立“異地村民化”制度通道。鼓勵(lì)有條件的村集體吸收長(zhǎng)期居住就業(yè)的異地農(nóng)村人口，探索實(shí)現(xiàn)戶籍與農(nóng)地農(nóng)房以及涉農(nóng)補(bǔ)貼資金脫鉤，推動(dòng)錢隨人走、地隨人轉(zhuǎn)。為外來(lái)人口設(shè)計(jì)加入集體經(jīng)濟(jì)組織的通道，允許外村人在本村落腳。允許長(zhǎng)期居住生活的外來(lái)人口和本村戶籍人口一樣，入股合作社并享受合作社的盈利分紅。設(shè)計(jì)“評(píng)估集體資產(chǎn)價(jià)值—確定新增成員權(quán)價(jià)格—收費(fèi)落戶—分配宅基地和承包地等集體資產(chǎn)或股權(quán)”機(jī)制。同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)家、黨政干部、專家學(xué)者等以諸如合作社股東、榮譽(yù)村民、職業(yè)經(jīng)理人、鄉(xiāng)村顧問(wèn)等方式參與鄉(xiāng)村振興。

（二）建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市通道

加快消除閑置農(nóng)宅和宅基地盤活再利用中存在的政策障礙，以公開(kāi)公平公正方式解決到農(nóng)村投資者和創(chuàng)業(yè)者使用集體建設(shè)用地問(wèn)題。加快完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市的實(shí)施細(xì)則，推進(jìn)集體建設(shè)用地整理儲(chǔ)備和流轉(zhuǎn)，搭建公開(kāi)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，界定所有權(quán)、使用權(quán)主體的相關(guān)權(quán)利。簡(jiǎn)化閑置宅基地和農(nóng)房利用方式，允許投資者按照總量不增、耕地不減的原則，以土地增減掛鉤為平臺(tái)，重新規(guī)劃使用退出宅基地以及其他存量集體建設(shè)用地。建立宅基地有償使用制度，賦予農(nóng)民充分的宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)。探索建立宅基地有償使用、有償退出以及跨區(qū)域轉(zhuǎn)讓機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村的重新整合和人口的適度集中居住。

（三）建立健全吸引和留住人才的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系

要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享互聯(lián)互通，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提檔升級(jí)。加快推進(jìn)基本公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度。加快公共財(cái)政資金向“三農(nóng)”傾斜，強(qiáng)化投入保障，逐步解決欠賬較多的問(wèn)題。同時(shí)，要扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，統(tǒng)籌解決農(nóng)村生活垃圾和生活污水處理等難題，為人才下鄉(xiāng)營(yíng)造良好人居環(huán)境。

（四）建立健全農(nóng)村人才市場(chǎng)服務(wù)體系

建立農(nóng)村人才信息庫(kù)，收集和發(fā)布農(nóng)村人才和勞動(dòng)力需求信息，促進(jìn)農(nóng)村人才市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的信息貫通、資源共享。通過(guò)定期開(kāi)辦農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)人才招聘洽談會(huì)、網(wǎng)上開(kāi)設(shè)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)引才專欄等方式，為各類人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供信息溝通平臺(tái)和流動(dòng)渠道。通過(guò)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村人才服務(wù)工作站、在行政村建立人才服務(wù)信息點(diǎn)或設(shè)立信息員等方式，建立健全農(nóng)村人才服務(wù)體系。合理解決人才向農(nóng)村流動(dòng)過(guò)程中涉及的戶籍、檔案、社會(huì)保險(xiǎn)等問(wèn)題，切實(shí)解除人才下鄉(xiāng)的后顧之憂。

（五）建立針對(duì)不同類型短人才的差異化扶持政策

通過(guò)實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程、采取多種形式的激勵(lì)資助措施等，發(fā)展壯大農(nóng)村實(shí)用型人才。鼓勵(lì)農(nóng)林科技人員和科技管理干部下鄉(xiāng)，通過(guò)提高工資待遇、職稱評(píng)定傾斜、允許到農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)任職兼職領(lǐng)取報(bào)酬等方式，發(fā)展壯大農(nóng)村專業(yè)人才。在就業(yè)培訓(xùn)、繼續(xù)教育、項(xiàng)目申報(bào)、成果審定、補(bǔ)貼政策等方面，對(duì)高校畢業(yè)生采取更加積極的扶持政策，鼓勵(lì)其到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體就業(yè)創(chuàng)業(yè)，或以資金入股、技術(shù)參股等方式加入農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織。通過(guò)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、金融服務(wù)、財(cái)政支持、用地用電、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等方面采取支持措施，吸引企業(yè)家返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

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