陳開(kāi)來(lái)

【摘 要】伴隨經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，貴州省學(xué)前教育的發(fā)展無(wú)論是規(guī)模還是質(zhì)量都上了一個(gè)新臺(tái)階。盡管政府為促進(jìn)學(xué)前教育的發(fā)展制定了一些政策和規(guī)定，但學(xué)前教育的發(fā)展仍然存在一些問(wèn)題，亟需制定一部統(tǒng)一的地方性法規(guī)來(lái)規(guī)范學(xué)前教育健康發(fā)展。本文簡(jiǎn)單地闡述了貴州省學(xué)前教育發(fā)展概況，分析了貴州省有關(guān)學(xué)前教育的政策、法規(guī)和學(xué)前教育地方立法的基礎(chǔ)，同時(shí)就貴州省制定學(xué)前教育地方性法規(guī)應(yīng)該注意的問(wèn)題提出了一些建設(shè)性意見(jiàn)。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育;地方立法;探析

中圖分類號(hào)： D922.16;G619.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 2095-2457（2019）04-0136-004

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2019.04.055

Analysis on the Local Legislation of Preschool Education in Guizhou Province

CHEN Kai-lai

（Qiannan Normal College for Nationalities，Duyun 558000，China）

【Abstract】With the rapid development of the economy，the development of pre-school education in Guizhou Province has taken a new step in both scale and quality.Although the government has formulated some policies and regulations to promote the development of preschool education，there are still some problems in the development of preschool education.It is urgent to formulate a unified local regulation to regulate the healthy development of preschool education. This paper briefly expounds the development of preschool education in Guizhou Province，analyzes the policies and regulations of preschool education in Guizhou Province and the local legislation of preschool education.At the same time， it puts forward some constructiveness on the problems that Guizhou Province should pay attention to in formulating local regulations for preschool education.

【Key words】Preschool education;Local legislation;Analysis

1 貴州省學(xué)前教育發(fā)展概況

貴州省地處我國(guó)西南地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。但近幾年經(jīng)濟(jì)增速在全國(guó)名列前茅，后發(fā)趕超優(yōu)勢(shì)比較明顯。在經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)的情況下，貴州省的教育也得到了快速發(fā)展，特別是學(xué)前教育更是發(fā)展迅速。自2011年以來(lái)，全省共投入100多億元建設(shè)幼兒園，每年新建、改擴(kuò)建1000所公辦幼兒園。截止2018年，全省在園幼兒達(dá)到150多萬(wàn)。7年來(lái)，每年新增在園幼兒10萬(wàn)人，新增公辦幼兒專任教師5000名。？譹？訛公辦幼兒園占比從2010年的28%增加到2017年的52%，學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，超過(guò)全國(guó)平均水平的普及指標(biāo)，基本上解決入園難的問(wèn)題。？譺？訛同時(shí)為了培養(yǎng)高素質(zhì)的幼兒教師隊(duì)伍，貴州現(xiàn)有13所普通本科高校開(kāi)辦了學(xué)前教育專業(yè)，5所師范學(xué)校升格為幼兒師范高等?？茖W(xué)校?？偟膩?lái)說(shuō)，近幾年來(lái)貴州省的學(xué)前教育無(wú)論是從幼兒入園人數(shù)、入園率、資金投入，還是幼兒師資力量的培養(yǎng)都取得了巨大成績(jī)和進(jìn)步，學(xué)前教育的發(fā)展邁上了一個(gè)新臺(tái)階。

2 貴州省現(xiàn)有學(xué)前教育政策、法規(guī)梳理與評(píng)析

目前貴州省出臺(tái)的有關(guān)學(xué)前教育的政策和規(guī)范性文件主要有：2011年，貴州省人民政府出臺(tái)的《貴州省人民政府關(guān)于加快發(fā)展學(xué)前教育的實(shí)施意見(jiàn)》。該意見(jiàn)是根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中學(xué)前教育規(guī)劃目標(biāo)結(jié)合貴州省學(xué)前教育發(fā)展實(shí)際情況制定出臺(tái)的。該意見(jiàn)明確了2011年至2020年貴州省學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)任務(wù)和保障措施。為了很好地落實(shí)《貴州省人民政府關(guān)于加快發(fā)展學(xué)前教育的實(shí)施意見(jiàn)》，貴州省財(cái)政廳、教育廳分別于2011年、2015年、2017年出臺(tái)了《貴州省第一期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施意見(jiàn)》、《貴州省第二期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施意見(jiàn)》、《貴州省第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施意見(jiàn)》。在這三期行動(dòng)計(jì)劃的推動(dòng)下，貴州省的學(xué)前教育取得了重大發(fā)展，基本解決了入園難的問(wèn)題。為了規(guī)范幼兒園辦園的條件標(biāo)準(zhǔn)，2012年貴州省教育廳出臺(tái)了《貴州省幼兒園辦園條件標(biāo)準(zhǔn)》，為規(guī)范各類幼兒園硬件設(shè)施方面提供了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這有利于幼兒園在硬件設(shè)施方面改善辦學(xué)條件。為了促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展，2016年貴州省人民政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村學(xué)前教育兒童營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)的實(shí)施不僅有利于改善兒童的健康狀況，還能減輕農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，是一項(xiàng)惠民工程。為了規(guī)范和加強(qiáng)中央、省級(jí)財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展資金的管理 ，2018年貴州省財(cái)政廳、教育廳出臺(tái)了《貴州省學(xué)前發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》。該辦法只涉及了中央、省級(jí)財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展資金的管理，沒(méi)有涉及省級(jí)以下各級(jí)人民政府關(guān)于支持學(xué)前教育發(fā)展資金的管理。以上政策和規(guī)范性文件僅僅是涉及到學(xué)前教育的某些方面的問(wèn)題，全省沒(méi)有一部統(tǒng)一的有關(guān)學(xué)前教育的地方性法規(guī)。鑒于貴州省近年來(lái)學(xué)前教育發(fā)展迅速，現(xiàn)有政策、規(guī)范性文件較少，且涉及的問(wèn)題比較單一，不能很好地滿足學(xué)前教育發(fā)展的需要，有必要制定一部統(tǒng)一的地方性法規(guī)來(lái)規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)全省學(xué)前教育健康、可持續(xù)發(fā)展。

3 貴州省學(xué)前教育立法基礎(chǔ)分析

縱觀世界各國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的歷史，學(xué)前教育立法已成為大勢(shì)所趨。歐美等主要發(fā)達(dá)國(guó)家已制定了相應(yīng)的學(xué)前教育法律，而我國(guó)《學(xué)前教育法》還沒(méi)有制定，從一定程度上來(lái)說(shuō)，這種學(xué)前教育基本法的缺位不利于我國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展。盡管?chē)?guó)家層面沒(méi)有制定《學(xué)前教育法》，但有部分省份和城市已先行制定了地方性法規(guī)《學(xué)前教育條例》。貴州省的學(xué)前教育經(jīng)過(guò)這些年的發(fā)展有了巨大進(jìn)步，同時(shí)這些年來(lái)貴州省社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面得到了飛速發(fā)展，這些都為學(xué)前教育立法奠定了基礎(chǔ)。

首先，貴州省具備學(xué)前教育立法的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。發(fā)展學(xué)前教育是需要有專項(xiàng)資金投入的，國(guó)家教育預(yù)算支出中沒(méi)有專門(mén)的學(xué)前教育預(yù)算部分，而是含在中小學(xué)教育預(yù)算支出中，各省、市也是這樣。而之前各級(jí)政府比較重視的是中小學(xué)建設(shè)、義務(wù)教育的發(fā)展。學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育，發(fā)展資金本來(lái)就少，被擠占、挪用的現(xiàn)象是存在的。改革開(kāi)放40年，貴州經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)快速攀升。2017年貴州省地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1.35萬(wàn)億元，經(jīng)濟(jì)總量全國(guó)排名上升到第25位，人均GDP達(dá)到37956元，全國(guó)排名上升到第29位，與全國(guó)平均水平逐步縮小。GDP增長(zhǎng)率自2003年以來(lái)連續(xù)15年穩(wěn)定在10%以上，在全國(guó)名列前茅。[1]盡管貴州的經(jīng)濟(jì)總量還很小，但是與過(guò)去相比已經(jīng)取得了巨大進(jìn)步。這些年來(lái)，伴隨經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)貴州省投入學(xué)前教育的資金也在不斷增長(zhǎng)，自2011年來(lái)共投入資金100多億用于學(xué)前教育發(fā)展，這在過(guò)去不敢想象。

其次，貴州省具備學(xué)前教育立法的社會(huì)基礎(chǔ)。從1998年開(kāi)始，北京師范大學(xué)的龐麗娟教授曾多次提交學(xué)前教育立法的建議。在她的影響下，全國(guó)許多學(xué)者相繼對(duì)學(xué)前教育立法展開(kāi)了相關(guān)研究。[2]北京師范大學(xué)博士研究生史瑾曾于2010年參加了全國(guó)政協(xié)教科文衛(wèi)體委員會(huì)成立的“學(xué)前教育發(fā)展問(wèn)題與對(duì)策”調(diào)研組赴貴州就學(xué)前教育發(fā)展的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研的活動(dòng)。[3]貴州教育報(bào)刊社的殷全生曾于2011年在《貴州教育》上發(fā)表了《貴州學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中存的問(wèn)題的分析研究和建議》的文章，對(duì)學(xué)前教育立法提出了建議。[4]另外近年來(lái)全國(guó)很多地方發(fā)生幼兒園老師虐待幼兒的案件。如，2017年影響較大的北京朝陽(yáng)區(qū)紅黃藍(lán)新天地幼兒園虐童案和上海攜程親子園的虐童案，雖然案件當(dāng)事人已經(jīng)受到了法律的嚴(yán)懲，但虐童案在社會(huì)上造成了極其惡劣的影響，引發(fā)全社會(huì)對(duì)于幼兒保護(hù)的關(guān)注，對(duì)學(xué)前教育立法的關(guān)注。盡管貴州目前還沒(méi)有發(fā)生嚴(yán)重的虐童事件，但未雨綢謀，防微杜漸，抓緊學(xué)前教育立法是順應(yīng)社會(huì)需求和實(shí)現(xiàn)教育公平的重要舉措。

再次，貴州省具備學(xué)前教育立法的政策，法律基礎(chǔ)。從政策層面來(lái)看，2010年國(guó)家出臺(tái)了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》。綱要明確到2020年，基本普及學(xué)前教育。為了貫徹和落實(shí)綱要的目標(biāo)任務(wù)，2011年貴州省人民政府出臺(tái)了《貴州省人民政府關(guān)于加快發(fā)展學(xué)前教育的實(shí)施意見(jiàn)》，同時(shí)貴州省分別于2011年、2014年、2017年制定了三個(gè)《學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施意見(jiàn)》來(lái)推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展。從法律層面來(lái)看，通過(guò)對(duì)目前現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行梳理，涉及到學(xué)前教育方面的法律還是比較多的。如，《憲法》第十九條就學(xué)前教育的性質(zhì)，任務(wù)等作了相應(yīng)的規(guī)定;《教育法》第十七條：“國(guó)家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度。”《教師法》第十一條：“取得幼兒園教師資格，應(yīng)當(dāng)具備幼兒師范學(xué)校畢業(yè)及其以上學(xué)歷。”除了法律以外，涉及學(xué)前教育的行政法規(guī)主要有《幼兒園管理?xiàng)l例》，部門(mén)規(guī)章主要有《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》、《幼兒園工作規(guī)程》等。除了上述這些法律、法規(guī)可以作為上位法的支撐外，目前全國(guó)有一些省、市都制定了地方性法規(guī)《學(xué)前教育條例》，如云南省、吉林省、江蘇省、沈陽(yáng)市、寧波市等。這些地方性法規(guī)也可為貴州省制定學(xué)前教育地方性法規(guī)提供參考和借鑒。

4 貴州省學(xué)前教育地方立法的思路與構(gòu)想

由于目前我國(guó)沒(méi)有制定統(tǒng)一的《學(xué)前教育法》，因此貴州省學(xué)前教育立法只能是地方性立法，即制定《貴州省學(xué)前教育條例》。筆者認(rèn)為在制定該條例時(shí)應(yīng)明確下列問(wèn)題：

第一、應(yīng)明確學(xué)前教育立法的宗旨，任務(wù)和原則。學(xué)前教育立法應(yīng)以保障學(xué)齡前兒童受教育權(quán)為宗旨。以兒童利益最大化為原則，以建立科學(xué)、合理的學(xué)前教育分類管理制度，培養(yǎng)心理健康、人格健康、行為良好的學(xué)前兒童為任務(wù)。[5]

第二、應(yīng)明確學(xué)前教育的性質(zhì)、地位。學(xué)前教育是國(guó)民教育體系的重要組成部分，是為終身學(xué)習(xí)和全面發(fā)展奠定基礎(chǔ)的重要階段。學(xué)前教育是一項(xiàng)重要的社會(huì)公益事業(yè)，辦好學(xué)前教育不僅關(guān)系到兒童自身的健康成長(zhǎng)，更是關(guān)系到每個(gè)家庭切身利益，關(guān)系到國(guó)家和民族的未來(lái)[6]。因此，立法時(shí)一定要明確學(xué)前教育的性質(zhì)和地位。目前我國(guó)許多教育法律都明確規(guī)定教育事業(yè)為公益事業(yè)，既然學(xué)前教育是國(guó)民教育體系的重要組成部分，那么在立法時(shí)也應(yīng)該定性為公益事業(yè)。發(fā)展學(xué)前教育，應(yīng)該堅(jiān)持公益性和普惠性相結(jié)合，遵循兒童的發(fā)展規(guī)律，實(shí)施科學(xué)的教育，促進(jìn)學(xué)齡前兒童健康快樂(lè)成長(zhǎng)。

第三、應(yīng)明確地方政府在學(xué)前教育管理中的管理職責(zé)。盡管貴州省目前學(xué)前教育發(fā)展比較迅速，但是在對(duì)學(xué)前教育的管理上還存在一些問(wèn)題，不能很好地適應(yīng)當(dāng)前教育發(fā)展的需要。很多縣市都成沒(méi)有成立專門(mén)的學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)，將學(xué)前教育管理都納入中小學(xué)教育管理。立法時(shí)首先要明確省、市、縣各級(jí)政府的行政管理職責(zé)。其次，要強(qiáng)化各級(jí)教育行政主管部門(mén)的主要職責(zé)，在各級(jí)教育行政主管部門(mén)設(shè)立專門(mén)的學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)，明確其職權(quán)與職責(zé)，把對(duì)學(xué)前教育的管理從中小學(xué)教育管理中分離出來(lái)。再次，要協(xié)調(diào)好教育行政主管部門(mén)與其他政府部門(mén)的關(guān)系，特別是財(cái)政部門(mén)，使整個(gè)學(xué)前教育管理關(guān)系得到理順。

第四、應(yīng)明確學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源及分配機(jī)制。盡管在過(guò)去的幾年里，貴州省財(cái)政投入學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)達(dá)到了一百多億。但總的來(lái)說(shuō)，貴州省學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入還是不足的，經(jīng)費(fèi)的分配和投向主要是公辦幼兒園，對(duì)于鄉(xiāng)村民辦幼兒園來(lái)說(shuō)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于自籌。這樣就導(dǎo)致了城鎮(zhèn)和農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的不均衡。在立法中明確學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源及分配機(jī)制是學(xué)前發(fā)展的重要保障。建議將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)納入到省、市（州）、縣各級(jí)政府的公共預(yù)算和支出之中，經(jīng)費(fèi)的比例可以參照義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的占比情況。在經(jīng)費(fèi)分配方面，可以向貧困農(nóng)村地區(qū)給予一定的傾斜。

第五、應(yīng)明確幼兒園辦園標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行資格準(zhǔn)入制度。2012年貴州省教育廳出臺(tái)了《貴州幼兒園基本辦園標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)幼兒園的設(shè)置、幼兒園的硬件設(shè)施、辦園經(jīng)費(fèi)、教師配備、幼兒園的安全管理等方面作出了相應(yīng)的規(guī)定。但該標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有涉及幼兒園設(shè)立的審批、登記注冊(cè)及撤銷(xiāo)程序。特別是對(duì)社會(huì)力量參與設(shè)立的民辦幼兒園沒(méi)有與公辦幼兒園進(jìn)行相應(yīng)的區(qū)分管理。目前貴州省的民辦幼兒園將近占到了整個(gè)幼兒園數(shù)量的一半，民辦幼兒園設(shè)立審批、撤銷(xiāo)程序明確，準(zhǔn)入資格明確將有利于提高整個(gè)全省學(xué)前教育的質(zhì)量水平。

第六、應(yīng)明確幼兒園教師的權(quán)利與義務(wù)。幼兒教師隊(duì)伍建設(shè)是學(xué)前教育質(zhì)量的重要保證。只有明確和保證幼兒教師權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，才能充分挖掘其潛力，調(diào)動(dòng)其主動(dòng)性，才能提高學(xué)前教育質(zhì)量。目前貴州省幼兒教師普遍待遇偏低，職稱晉升困難，培訓(xùn)機(jī)會(huì)不均衡。這些都嚴(yán)重影響了幼兒教師的積極性。立法時(shí)應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面考慮幼兒教師的權(quán)利與義務(wù)。一是明確幼兒教師的身份和地位，建議給予幼兒教師與中小學(xué)教師同等的身份、地位，享有同等的工資、福利待遇。二是在幼兒教師職稱評(píng)審上，建立獨(dú)立的幼兒教師職稱評(píng)定體系，將其從中小學(xué)教師職稱評(píng)定體系中分離出來(lái)，并明確民辦幼兒園教師在職稱評(píng)定上享有與公辦幼兒園教師同等權(quán)利。三是在幼兒教師培訓(xùn)體制上，建立單獨(dú)的幼兒園教師培訓(xùn)制度，對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的保障及培訓(xùn)期間的待遇作出明確的規(guī)定。四是明確學(xué)前教育教師資格認(rèn)定制度，明確規(guī)定從業(yè)人員的資質(zhì)、聘任、考核以及責(zé)任和義務(wù)要求，增強(qiáng)幼兒教師資格認(rèn)定的科學(xué)性與規(guī)范性。[7]

第七、明確學(xué)前教育法律責(zé)任。明確法律責(zé)任有利于法律的落實(shí)與實(shí)施，為學(xué)前教育的發(fā)展保駕護(hù)航。建議從以下幾個(gè)方面明確學(xué)前教育相關(guān)環(huán)節(jié)法律責(zé)任。一是明確學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的法律責(zé)任。前面筆者建議學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)落實(shí)到各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算和支出中，對(duì)于各級(jí)地方政府沒(méi)有按要求和規(guī)定落實(shí)本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的，應(yīng)該要追究地方政府及其主管領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)責(zé)任。對(duì)于違規(guī)使用學(xué)前教育預(yù)算資金的應(yīng)追究相關(guān)責(zé)任人及相關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。二是明確學(xué)前教育設(shè)施的法律責(zé)任。貴州省已于2012年頒布實(shí)施了幼兒園基本辦園條件標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于幼兒園硬件設(shè)施設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)做了統(tǒng)一性規(guī)定。對(duì)于在辦園時(shí)設(shè)施、設(shè)備等硬件不能達(dá)標(biāo)的幼兒園應(yīng)給予相關(guān)處罰，對(duì)幼兒園負(fù)責(zé)人應(yīng)給予相應(yīng)處罰。三是要明確學(xué)前教育機(jī)構(gòu)違法的法律責(zé)任。對(duì)于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在設(shè)立、招生、收費(fèi)、管理過(guò)程中出現(xiàn)的違法違規(guī)情形應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的處罰措施，對(duì)相關(guān)主管、負(fù)責(zé)人應(yīng)給予相應(yīng)處罰。四是要明確干擾、阻礙、破壞學(xué)前教育的法律責(zé)任。[8]

注釋：

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