盧鋒

2019年“政府工作報告”指出“我們面對的是深刻變化的外部環(huán)境”。十九大用“大發(fā)展、大變革、大調整”概括了當今世界形勢。中國等新興國家的大發(fā)展，帶來了全球格局的大變革，必然派生外部環(huán)境的深刻變化。

如何辯證看待部分發(fā)達國家調試對華政策動向？這一論斷可從不同角度研究，此文從中國與外部世界關系入手，側重就發(fā)達國家對華政策群體性重估調試動向角度略加探討。

梳理發(fā)達國家對華政策調試的幾點事實：一是中美新近經貿摩擦前所未有，二是中美摩擦某些重點議題超出雙邊范圍，三是主要發(fā)達國家借助WTO改革表達其群體性訴求，四是對華政策調試延伸到戰(zhàn)略重估。

一系列動作傳遞出兩方面含義。一方面是中國改革開放40年階段性成就的派生產物，從一個側面折射國際社會對中國發(fā)展階段性成果的普遍認可，客觀上為中國在全球治理層面登堂入室搭設了一個擂臺。另一方面，上述動向作為外部環(huán)境深刻變化的重要內涵，對中國在本世紀上半期實現(xiàn)經濟、社會、治理現(xiàn)代化構成關鍵考驗，尤其是對中國實現(xiàn)改革突破并完成現(xiàn)代化體制轉型提出考驗。

如何看待上述演變？

中美摩擦議題超出雙邊范圍

發(fā)達國家對華政策整體調試突出表現(xiàn)，是美國借助“301調查”挑起新一輪貿易摩擦。當代中美經貿關系發(fā)展歷史不乏間歇性磕磕碰碰，以美方對華301調查而言在1991-2010年間就發(fā)生過5次。然而去年3月美方發(fā)布對華301調查報告挑起新一輪摩擦，與早先歷次爭端比較不可同日而語。

一是關稅措施涉及進口規(guī)模前所未有。早先301調查摩擦連帶關稅懲罰和報復措施涉及進口規(guī)模，一般在十幾億和幾十億美元，考慮時間因素折算為現(xiàn)價估計不會超過幾百億美元。然而去年美國分三批實施的加征關稅措施，覆蓋到2500億美元從中國進口商品，還威脅對另外2600億美元中國進口品加征關稅。

二是經貿摩擦引發(fā)談判的級別、次數、頻率前所未有。過去301調查摩擦引發(fā)雙邊談判，除個別例外中國一般由外經貿部副手率團進行。去年5月到今年2月間，中美不同層級的經貿磋商有十次之多。最重要首推兩國元首參加阿根廷主辦G20峰會期間舉行晚餐會晤，達成停止升級貿易戰(zhàn)與90天磋商共識。一年間舉行了七次中方由分管副總理領銜的高級別經貿磋商，今年初不到一個月內舉行三次高級別磋商。此外去年8月和今年元月上旬，兩國還舉行了兩次副部長級磋商。

三是雙邊談判涉及議題廣度和深度前所未有。前五次301調查往往由某個特定領域或少數具體議題爭議引起，如盜版光盤制作銷售、專利和商業(yè)秘密保護、特定領域進口壁壘或補貼政策等等。新一輪經貿磋商不僅涉及降低關稅、增加進口、知識產權保護等中美間常規(guī)性經貿議題，還涵蓋技術轉讓、產業(yè)補貼、網絡侵權、非關稅壁壘、國企體制等更為廣泛復雜的“結構性議題”，今年初磋商延伸到對談判協(xié)議的有效檢驗與實施機制問題。

實際上，一些發(fā)達國家出于共同利益，公開附和支持美國301調查對中國有關經濟體制與政策質疑，聯(lián)手對中國表達訴求與施加壓力。中美經貿摩擦重要議題超出雙邊范圍，成為主要發(fā)達國家集體立場，構成發(fā)達國家近來調試對華經貿政策的重要表現(xiàn)。

去年5月31日美歐三方貿易部長在巴黎發(fā)表聯(lián)合聲明，采用不點國名方式系統(tǒng)支持美國對華301調查報告四點質疑，是主要發(fā)達國家就此較早集體發(fā)聲。該聲明還別有用心地系統(tǒng)提出所謂“市場取向條件”概念，強調該條件對公平互利貿易體制具有根本保障作用，為發(fā)達國家調整對華經貿關系進行更為深遠布局。另一點表現(xiàn)是7月25日歐盟委員會主席訪美時與特朗普總統(tǒng)發(fā)表共同聲明，宣稱要“聯(lián)合保護美歐公司免于全球不公平的貿易慣例?！瓘娬{改革不公平的貿易慣例，包括竊取知識產權、強制性的技術轉讓、產業(yè)補貼、由國企導致的扭曲和產能過?！?，也明顯劍指中國。

10月1日北美三國簽署新的美墨加協(xié)議（USMCA），把原先北美自由貿易區(qū)協(xié)議（NAFTA）中有關競爭、國企、壟斷內容從一章擴展成兩章：規(guī)定禁止向國企提供比市場更優(yōu)惠貸款或擔保，禁止向瀕臨破產尚未制定可信重組計劃國企提供非商業(yè)性援助，禁止對國企提供不符合私人投資規(guī)則的債轉股支持，分享包括競爭中立在內的政策實踐以確保國企與私企之間公平競爭。新協(xié)議直接目的首先意在調整北美三國內部關系，然而顯然也包含重塑和整合發(fā)達國家對華經貿政策含義。

另外去年10月4日B20峰會（20國集團工商峰會）就公告文件內容發(fā)生少見爭議，從一個側面折射發(fā)達國家對華政策調試動向。2018年底阿根廷作為主席國舉辦G20和B20，年底B20發(fā)布《對G20的政策建議》等文件，包含倡導談判解決產業(yè)補貼扭曲效應、保證國有企業(yè)廉潔守則等內容。中方參會機構和企業(yè)表達不同意見，后因內部協(xié)調未果發(fā)表公開聲明抗議和拒絕參會。

借WTO改革調整對華經貿關系

新一輪WTO改革與該機構常規(guī)性改革議程雖有交叉內容，然而其特征含義是對當下國際經貿環(huán)境演變的超常態(tài)反應。

新一輪改革發(fā)軔于2017年底第11屆WTO部長會議期間部分國家動議，到去年下半年已得到包括中國在內的國際社會普遍接受，并在去年底得到G20峰會的原則性肯定。不同國家和國家集團對WTO改革理解與主張差別很大，就主要發(fā)達國家立場意圖而言，優(yōu)先目標是通過規(guī)則重構來調整與發(fā)展中國家尤其是與中國的經貿關系。

中方支持對世貿組織進行必要改革以增強其有效性和權威性。去年11月中國有關部門發(fā)布專題文件，闡述中方有關WTO改革的三點原則與五點主張。11月26日，中國參與提出中歐+10國提案與中歐印三國提案，就制定新規(guī)則制衡個別大國杯葛上訴法官任命程序等議題提出改革建議。此外今年元月25日中國、美國、日本、新加坡等76個WTO成員簽署《關于電子商務的聯(lián)合聲明》，表示將在WTO現(xiàn)有協(xié)定和框架基礎上啟動與貿易有關的電子商務議題談判。可見WTO改革為中方與包括美國在內WTO成員國合作創(chuàng)新多邊貿易規(guī)則提供新機會。

過去一年前后美國等發(fā)達國家動作頻頻，試圖改變多邊規(guī)則調整對華經貿關系。如美歐日三國貿易部長多次發(fā)布聯(lián)合聲明協(xié)調相關立場，去年9月歐盟發(fā)布有關WTO改革的概念性文件，11月美歐日與部分發(fā)展中國家聯(lián)合提出改革議案。

目前這些政策訴求涉及發(fā)達國家與中國經貿關系爭議的幾乎所有重要領域：包括如何應對產業(yè)補貼，如何看待國有企業(yè)在經濟中地位作用，所謂強制技術轉讓與戰(zhàn)略性投資并購問題，國內補貼政策告知與政策環(huán)境透明度問題，發(fā)展中國家“特殊與差別待遇”議題，還包括對所謂“市場導向行業(yè)地位”的定義與認定。WTO改革可能成為下一步調整國際經貿關系新熱點，構成發(fā)達國家調試對華政策的重要觀察點。

對華戰(zhàn)略評估新動向

現(xiàn)階段主要發(fā)達國家對華政策調試雖以經貿關系為重點，同時也表現(xiàn)出整體戰(zhàn)略再評估、再定位的動向。

繼2017年12月《美國國家安全報告（2017）》把中國指認為戰(zhàn)略對手，別出心裁給中俄戴上“修正主義”國家大帽子，2018年9月國防法案指責中國用“舉國之力長期戰(zhàn)略”實現(xiàn)經濟軍事崛起，指出美國應采取“全政府方略” 加以應對。該法案宣稱“與中國長期戰(zhàn)略競爭是美國主要優(yōu)先目標，要求整合外交、經濟、情報、執(zhí)法和軍事因素在內的多重國家力量”服務上述目標。

上述背景下，去年10月4日美國副總統(tǒng)彭斯發(fā)表強硬調門提升的對華政策演講，指責中國滲透美國觸角延伸到好萊塢、大學、智庫、企業(yè)，甚至地方政府，公開質疑中國推進“一帶一路”倡議以債務外交“擴大全球影響力”。去年10月24日美智庫發(fā)布“中國影響與美國利益”報告，建議在包括立法機構、地方政府、美籍華人、大學、智庫、媒體、公司、技術與研究等八大領域保持“建設性警覺”，全面貫徹對等原則與防范滲透。該報告顯示的“冷遏制”傾向，甚至在美國學界也引發(fā)擔憂與爭議。

歐美作為當今世界最大發(fā)達國家集團近年也在調試對華政策。如2016年6月歐盟發(fā)布《歐盟對華新戰(zhàn)略要素》，該文件概括中國發(fā)展多重趨勢，對我國改革遲緩、有關外國NGO立法及人權問題提出質疑。報告建議根據過去十多年形勢變化重估中歐關系，強調雙邊政治經濟交往需對等互惠，期待中國承擔與獲得利益相一致的責任。報告提出“全歐盟方略”協(xié)調成員國與中國交往。

今年3月13日歐盟公布《歐中關系前景》文件，調試對華戰(zhàn)略意向更為彰顯。文件指出“歐洲越來越認識到中國發(fā)展代表的挑戰(zhàn)與機遇平衡點已經變動”。文件對歐中關系提出新的四重定位：合作伙伴、談判伙伴、經濟競爭者、治理模式的系統(tǒng)對手關系，認為對華接觸政策需根據涉及議題具體區(qū)分與重估。提出中國不應繼續(xù)被看作發(fā)展中國家，要求中國達到更大程度對等性、非歧視性與系統(tǒng)開放型，文件要求“16+1”合作與歐盟法律、規(guī)則與政策保持一致。十點行動計劃包含多項對我國競爭性訴求：如呼吁我國兌現(xiàn)有關補貼和強制技術轉讓承諾，在市場準入與國內采購方面實施對等，減少國企與政府融資的扭曲性影響，對5G網絡安全實施歐盟統(tǒng)一政策，加強出口與投資監(jiān)管等等。

在全球通訊技術5G升級背景下，華為5G設備領先優(yōu)勢引發(fā)猜忌，美國官方去年8月以國家安全為由禁用華為設備和服務，并力勸其盟國采取類似政策。從目前情況看，絕大部分國家拒絕跟風，不過仍有部分國家追隨美國立場。除“五眼聯(lián)盟”其它成員國——英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭試圖跟進或部分呼應外，日本、韓國、法國、德國、挪威等國也考慮是否禁用和限制采用華為設備。這一事件從一個側面顯示部分發(fā)達國家調整對華政策與戰(zhàn)略糾結。

如何看待發(fā)達國家政策調試

事實顯示我國外部環(huán)境近期變化一個方面內容，對此無疑需關注與重視。然而也要看到，近來發(fā)達國家對華政策呈現(xiàn)的強調競爭博弈新動向，受到其它限制性因素與相反力量的制約與平衡，并未構成具有確定含義的潮流性轉變，前景也并非注定導向新冷戰(zhàn)或某種沖突陷阱。

現(xiàn)實存在多方面制約平衡因。

首先，由于各自內外環(huán)境及涉華關系內容差異，發(fā)達國家內部對華政策取向存在顯著分歧，美國與其他發(fā)達國家之間、歐盟不同成員國之間，對華政策鑼齊鼓不齊。其次，某些發(fā)達國家政策近期變化，或一定程度源自既有西方盟國間制度性安排及大國施壓，或受到自身政策搖擺因素影響，不同于內在趨勢性變化。

再次，面對世界格局演變客觀趨勢，發(fā)達國家大都務實肯定中國發(fā)展的全球性影響，正面評價與中國合作的必要性與積極意義，認識到中國更多參與全球治理是大勢所趨。最后，針對外部環(huán)境變化，中國采取了堅持原則、務實應對、靈活調整、區(qū)別對待的合理對策，有助于緩沖矛盾升級與避免情緒式沖撞加劇。多重因素交織發(fā)生互動作用，使得發(fā)達國家相關政策調整在謀變取向與遲疑心態(tài)之間糾結，表現(xiàn)出重估應變與斟酌試探相結合的對沖性與調試性特點。

發(fā)達國家調試對華政策并非偶然，而是新世紀以來特別是后危機時期中國發(fā)展與世界格局演變客觀形勢的必然產物。首先，中國經濟快速增長并成為全球經濟增量貢獻最大經濟體，中國在諸多高增加值和高科技行業(yè)追趕與前沿發(fā)達國家差距快速縮小，使得美國等主要發(fā)達國家倍感壓力并催生政策調整意向。其次，中國在全球治理體系存量與增量改革方面表現(xiàn)活躍，中國發(fā)展道路在世界范圍特別是對發(fā)展中國家影響力上升，中國幾千年文明積淀展現(xiàn)治理層面積極意義。這些變化與西方主導的現(xiàn)代治理模式互補共鑒，本應有助于更好應對當今世界深層矛盾問題，然而如在發(fā)達國家方面因認識隔膜產生過多防范心態(tài)，也會人為過度強化對華關系的競爭性動機。

最后，一段時期以來中國改革開放推進相對滯后，局部場合仍存在不合理行政干預與過度管控，傳統(tǒng)意識形態(tài)個別要素與改革開放實踐發(fā)展不相適應矛盾仍有待完善。國內體制現(xiàn)代化轉型的階段性特點，對發(fā)達國家有直接和間接利益含義，被外部世界較多關注解讀可能派生急躁與失望心態(tài)，助推發(fā)達國家政策調整沖動。

（作者為北京大學國發(fā)院研究員；編輯：王延春）