□ 文/溫馨

頁巖氣開發(fā)有別于常規(guī)油氣開發(fā)，其環(huán)境風(fēng)險高于常規(guī)天然氣。頁巖氣開發(fā)給環(huán)境造成直接或間接的影響主要在于水源、大氣、地貌、土壤，以及噪聲等方面。一向以法制健全而著稱的英國，擁有50多年監(jiān)管全國陸上油氣產(chǎn)業(yè)的豐富經(jīng)驗，制定了關(guān)于油氣勘探開發(fā)活動的嚴(yán)格監(jiān)管法律，建立了相應(yīng)的監(jiān)管體制和機制。本文通過總結(jié)英國頁巖氣開發(fā)環(huán)境管理制度中的寶貴經(jīng)驗，以期提出優(yōu)化我國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管制度的途徑及策略。

一、英國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管模式

1. 英國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管法制。歐盟制定了針對碳?xì)浠衔镢@探、開發(fā)和生產(chǎn)的法律指令（即碳?xì)浠衔镏噶睿?。該指令?guī)定了授權(quán)碳?xì)浠衔铮ò搸r氣）活動的授權(quán)機構(gòu)、基本程序、信息公開等基本條件，是各國開發(fā)頁巖氣重要的法律依據(jù)。歐盟各國開采頁巖氣的法律框架是在碳?xì)浠衔镏噶罨A(chǔ)上，以采礦法為核心，其他法律為補充。例如，德國的聯(lián)邦采礦法是對頁巖氣開發(fā)活動進(jìn)行規(guī)范的核心法律；而采礦過程中凸顯的其他問題，如土地所有權(quán)問題、勞工健康安全福利問題、化學(xué)藥劑使用問題則分別依照財產(chǎn)法、勞工法、環(huán)境法行事。

圖1 決定和標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管許可申請的時間表（引自英國環(huán)境機構(gòu)部門指南，2016）

圖2 頁巖氣監(jiān)管不同部門的責(zé)任分工

2. 英國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)。英國負(fù)責(zé)頁巖氣監(jiān)管的部門主要有石油和天然氣管理局（OGA）、地方礦產(chǎn)規(guī)劃管理局、環(huán)境局、健康與安全執(zhí)行局等機構(gòu)。其中，石油和天然氣管理局是全國統(tǒng)一的油氣監(jiān)管機構(gòu)，負(fù)責(zé)陸上和大陸架油氣資源勘探開發(fā)、生產(chǎn)及相關(guān)活動，包括油氣區(qū)塊許可招標(biāo)、流轉(zhuǎn)和退出、油氣鉆探和開采等內(nèi)容。地方礦產(chǎn)規(guī)劃、健康與安全執(zhí)行局，環(huán)境局、健康與安全執(zhí)行局等部門被賦予相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)力，共同負(fù)責(zé)從頁巖氣開發(fā)的許可證頒發(fā)，鉆井作業(yè)直到恢復(fù)井場的全程環(huán)境監(jiān)管。

3. 英國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管機制。英國完成了從鉆井、開發(fā)到關(guān)閉井場的全過程監(jiān)管制度建設(shè)。在英國，獲得鉆井許可權(quán)需要經(jīng)過多重關(guān)卡，除獲取石油勘探開發(fā)許可證外，礦業(yè)權(quán)人在開始鉆井或生產(chǎn)活動之前必須從當(dāng)?shù)氐牡V產(chǎn)規(guī)劃管理局處獲得規(guī)劃許可證，從當(dāng)?shù)丨h(huán)境局獲得環(huán)境許可證。在獲得所有相關(guān)的許可證和權(quán)限后，才會被授予鉆井許可權(quán)。①環(huán)境許可證。礦業(yè)權(quán)人必須通過當(dāng)?shù)丨h(huán)境局提交環(huán)境影響評價和環(huán)境許可申請，獲得環(huán)境許可證。如英格蘭，環(huán)境機構(gòu)制定了《陸上油氣部門指南（2016）》，為運營方申請環(huán)境許可提供了參考。每個開發(fā)活動都需要開礦廢物許可、放射性物質(zhì)活動許可、地下水活動許可、排水活動許可等，在某些情況下還需要取得取水許可或洪水風(fēng)險活動許可。環(huán)境機構(gòu)列出的申請許可的流程和時間表詳見圖1。②環(huán)境影響評價。作為一項重要的環(huán)境監(jiān)管制度，地方環(huán)境機構(gòu)制定的《環(huán)境影響評價》內(nèi)容十分詳細(xì)，以英格蘭為例，《環(huán)境影響評價》主要包括開發(fā)過程的詳細(xì)描述、在設(shè)施建設(shè)和運營過程中將進(jìn)行的各種活動描述、運營過程中潛在排放的類型、數(shù)量、位置等信息、對土壤、地下水、地表水的積累的、短期、中期、長期的影響等。③環(huán)境監(jiān)測制度。在作業(yè)實施過程中，所有運營商都要進(jìn)行排放量，以及環(huán)境的監(jiān)測，并確定和評估任何可能出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險，以確保經(jīng)營和環(huán)境許可證的目標(biāo)實現(xiàn)。環(huán)境許可證包含生產(chǎn)運營中監(jiān)測的各種要求，包括廢物監(jiān)測、放射性物質(zhì)監(jiān)測、空氣排放監(jiān)測、環(huán)境空氣監(jiān)測、噪聲監(jiān)測、地下水監(jiān)測、地表水監(jiān)測等。最小規(guī)模的地下水和地表水監(jiān)測數(shù)據(jù)包括含水層、鉆孔、由地下水產(chǎn)生的地表水、地下水依賴的陸生生態(tài)系統(tǒng)等。在開發(fā)活動開始之前，開發(fā)商還需要向油氣管理局提交地震監(jiān)測計劃。石油和天然氣管理局實施的交通信號燈系統(tǒng)，是對地震活動臨界值的監(jiān)測，如果超過臨界值就需要停止開發(fā)，并再重新開始之前做深入調(diào)查。④運營過程中的環(huán)境安全管理。健康與安全環(huán)境部門主要負(fù)責(zé)開發(fā)、鉆井、生產(chǎn)運營過程中的安全，確保運營者能夠?qū)】岛桶踩L(fēng)險進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾?，并編寫健康和安全相關(guān)的規(guī)定。運營商需要在所有鉆井作業(yè)開始前，至少提前21天通知健康與安全環(huán)境執(zhí)行局，需要包括井結(jié)構(gòu)的詳細(xì)設(shè)計，并出具能夠證明的充分技術(shù)細(xì)節(jié)，以保證在鉆井過程中不會對地表和地下巖石層造成不必要的影響。按照《水資源法案（1991）》的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人在鉆孔之前也需要向環(huán)境機構(gòu)和英國地質(zhì)調(diào)查局提前通報。

二、全過程監(jiān)管路線明晰內(nèi)容細(xì)致

與我國相比，英國對頁巖氣開發(fā)環(huán)境風(fēng)險持更加審慎態(tài)度，民眾對水資源和地震風(fēng)險的擔(dān)憂一再推遲頁巖氣開發(fā)。石油公司只有在拿到英政府和當(dāng)?shù)刈h會的批準(zhǔn)之后，才可進(jìn)行鉆井和水力壓裂，并且常常遭遇來自地方議會的阻力。英政府規(guī)定，只要進(jìn)行頁巖氣水力壓裂開采，都必須確保安全和環(huán)保。英政府還實行嚴(yán)格的許可證制度，確保施工現(xiàn)場安全、防止水污染、空氣污染，并積極減輕地震影響。

英政府設(shè)立了統(tǒng)一的油氣監(jiān)管機構(gòu)，職能部門監(jiān)管作用突出。石油和天然氣管理局（OGA）這一專門的油氣監(jiān)管機構(gòu)，有效整合了行政資源和行政權(quán)力，保障油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)、許可證頒發(fā)、環(huán)境監(jiān)測等職能得以高效實現(xiàn)。除了石油和天然氣管理局外，其他監(jiān)管機構(gòu)如地方礦產(chǎn)規(guī)劃管理局、環(huán)境局、健康與安全執(zhí)行局等部門，都具有相應(yīng)的監(jiān)管職能，接受石油和天然氣管理局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。而礦業(yè)權(quán)人通過招標(biāo)程序獲得石油勘探開發(fā)許可證后，并不意味著擁有立刻開始鉆探活動的權(quán)利，而是需要獲得一系列行政許可，如開礦廢物許可、放射性物質(zhì)活動許可、設(shè)備和運營許可、地下水活動許可等，且必須經(jīng)過一段公開質(zhì)詢后，才能進(jìn)行勘探開采活動?？梢钥闯觯⒃O(shè)立的頁巖氣開采之前的環(huán)境準(zhǔn)入門檻較高，要求更為嚴(yán)格。

與其他資源國相比，英國更注重源頭防治和過程監(jiān)管，甚至對關(guān)閉井場的措施都做了嚴(yán)格規(guī)定，建立了以許可證制度、環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測、信息披露為核心的監(jiān)管制度。英各個環(huán)境監(jiān)管職能部門在頁巖氣開發(fā)過程中的權(quán)責(zé)明確，監(jiān)管路線明晰，以系列行政許可共同堅守頁巖氣開發(fā)的“生態(tài)”紅線。從英頁巖氣開發(fā)的過程來看，礦業(yè)權(quán)人要真正獲得鉆井許可，不僅需要具備開發(fā)頁巖氣的相關(guān)資質(zhì)，財政能力，還需要開展一系列艱難的前期工作。如與當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)方充分協(xié)商，就土地準(zhǔn)入、土地補償?shù)确矫孢_(dá)成一致協(xié)議，以取得土地準(zhǔn)入權(quán)限；開展環(huán)境風(fēng)險評估，提交環(huán)境評價報告和環(huán)境許可申請，獲得開礦廢物許可等一系列許可等，最終取得地方環(huán)境局的環(huán)境許可；需要履行提前告知義務(wù)，將地面鉆井詳細(xì)計劃告知英地質(zhì)調(diào)查局，并簽署地質(zhì)資料歸檔協(xié)議；運營商在所有鉆井作業(yè)開始前至少提前21天通知健康和安全執(zhí)行局，提交包括井結(jié)構(gòu)的詳細(xì)設(shè)計，并出具充分技術(shù)細(xì)節(jié)資料以保證環(huán)境安全等。

三、健全我國頁巖氣開發(fā)境監(jiān)管機制的途徑

與英國政府相比，我國沒有專門的油氣監(jiān)管機構(gòu)，頁巖氣勘探開發(fā)環(huán)境監(jiān)管途徑主要包括環(huán)保職能部門監(jiān)管、企業(yè)自律監(jiān)管、第三方監(jiān)管等。目前而言，我國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管是以企業(yè)自律為主，政府監(jiān)管為輔。監(jiān)管力量分散、“條塊”分割不利于提高環(huán)境監(jiān)管效率，因而，我國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管方式應(yīng)從企業(yè)自我監(jiān)管向政府和行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

在環(huán)境保護(hù)機制垂直改革背景下，各地政府應(yīng)加大對頁巖氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，將監(jiān)察職能逐步剝離獨立出來，監(jiān)督市縣履責(zé)情況。在頁巖氣開發(fā)試驗區(qū)可考慮由環(huán)境保護(hù)、國土資源、水利等主要監(jiān)管部門組建環(huán)保委員會議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌解決油氣開發(fā)過程中的綜合監(jiān)管問題，同時落實水利、安全、衛(wèi)生、地震等相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體與責(zé)任清單、強化部門協(xié)作聯(lián)動、搭建信息共享平臺。

在科學(xué)制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范方面，應(yīng)制定符合我國國情的頁巖氣開發(fā)環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，這是政府進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管的依據(jù)。政府應(yīng)依據(jù)常規(guī)油氣標(biāo)準(zhǔn)與頁巖氣開發(fā)的實際情況，盡快完善監(jiān)管制度和實施細(xì)則，如制定頁巖氣開發(fā)有關(guān)的水資源利用、氣體排放、土地使用、廢水處理、植被恢復(fù)等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，增強開發(fā)過程中壓裂液成分的信息透明度。環(huán)保部門應(yīng)牽頭各大科研院所、重點企業(yè)開展調(diào)研，研究制定符合我國國情的頁巖氣開發(fā)環(huán)保技術(shù)規(guī)范體系。

強化頁巖氣勘探開發(fā)全過程監(jiān)管，主要包括以下內(nèi)容：①建立環(huán)境影響風(fēng)險評估制度。頁巖氣開發(fā)示范基地建設(shè)，要率先建立起相應(yīng)的環(huán)保制度，包括前期的環(huán)境影響評估、開發(fā)過程的環(huán)境檢測、預(yù)防和緊急應(yīng)對方案等跟蹤研究頁巖氣勘查開發(fā)對地質(zhì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的影響，根據(jù)不同作業(yè)區(qū)的生態(tài)條件，充分細(xì)化評估的各項內(nèi)容，從鉆井、水力壓裂、采出水處理等階段分析頁巖氣環(huán)境風(fēng)險源項，運用故障樹/事故樹分析、概率風(fēng)險評價法等先進(jìn)方法建立完善的環(huán)境影響評估制度，搭建環(huán)境風(fēng)險事前預(yù)防屏障。②研究制定鉆井各環(huán)節(jié)的許可證制度。建議圍繞鉆探、固井、灌注、采集、傳輸?shù)扔蜌馍a(chǎn)流程，監(jiān)管部門可在重要環(huán)節(jié)規(guī)定履行申請生產(chǎn)許可證、審核批準(zhǔn)作業(yè)、現(xiàn)場監(jiān)督作業(yè)等事項，研究制定許可證制度和可操作的、系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)條例；提高許可證審批效率，建立審批周期工作制；建立現(xiàn)場核查和定期巡查制度，制定詳細(xì)的工作執(zhí)行規(guī)范，明確相關(guān)審查和審批程序，制定勘探開發(fā)的操作規(guī)程和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。對尚無法律明確規(guī)定的新問題，應(yīng)在政府嚴(yán)格監(jiān)管和跟蹤下允許企業(yè)先行先試，條件成熟時，及時制定法規(guī)來規(guī)范。同時，對于開發(fā)過程中的違法、違規(guī)行為要制定可操作、科學(xué)合理的懲罰措施。③要求礦業(yè)權(quán)人履行提前告知的義務(wù)。盡管我國已頒布《危險化學(xué)品安全管理條例》《危險化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法(試行)》和《環(huán)境信息公開辦法》等制度，但對于頁巖氣開采企業(yè)壓裂液組分信息公開方面的有效約束還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我國可借鑒英國做法，制定地質(zhì)資料匯交制度，要求礦業(yè)權(quán)人將地面鉆井計劃告知當(dāng)?shù)仨搸r氣開發(fā)主管部門，提交地質(zhì)歸檔資料，同時向環(huán)境部門詳盡告知水力壓裂液的化學(xué)試劑使用信息。④完善監(jiān)測及信息發(fā)布制度。頁巖氣勘探開發(fā)企業(yè)應(yīng)建立健全企業(yè)環(huán)境管理檔案、污染源和環(huán)境質(zhì)量信息數(shù)據(jù)庫，在頁巖氣開發(fā)過程中，加強環(huán)境影響監(jiān)測、評價制度建設(shè)，及時將壓裂、固井、套管、廢水處理及排放、井場修復(fù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)測信息通過監(jiān)測平臺公開發(fā)布。監(jiān)測的信息主要包括用水量、廢水處理與回注、泄漏甲烷及其他大氣污染物等相關(guān)數(shù)據(jù)。采氣廢水集中處理站必須安裝在線監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)并實現(xiàn)與所在地環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)。如果出現(xiàn)了對井場生態(tài)環(huán)境有重大影響的突發(fā)事件，均應(yīng)向環(huán)境保護(hù)、國土資源等主管部門提供詳細(xì)的環(huán)境影響評估報告。油氣企業(yè)應(yīng)定期公開環(huán)境影響監(jiān)測信息，監(jiān)管機構(gòu)設(shè)定“生態(tài)紅線”，通過觀察在線監(jiān)測數(shù)據(jù)、抽查、明訪或暗訪作業(yè)區(qū)的方式加強監(jiān)督。