劉園園 董紅

【摘 要】我國農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重程度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市污染和工業(yè)點源污染，已經(jīng)成為影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要污染。多年來，各領(lǐng)域的學(xué)者從治理技術(shù)、方法、制度等方面進(jìn)行研究，從法律方面研究生農(nóng)業(yè)面源污染防治，要清楚農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度現(xiàn)狀、國外治理農(nóng)業(yè)面源污染的經(jīng)驗、我國法律制度現(xiàn)存問題等方面。本文認(rèn)為農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度建設(shè)重點在于完善相關(guān)法律，制定或完善政府行政法規(guī)、規(guī)章和政府政策并督促落實。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)面源污染；法律制度；區(qū)域治理

與發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度建設(shè)起步晚。大多學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)面源是水污染，這僅指出了農(nóng)業(yè)面源污染的結(jié)果，即農(nóng)業(yè)面源污染所帶來的結(jié)果是水污染。本文認(rèn)為農(nóng)業(yè)面源污染是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)資料使用過量、利用率過低、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染物不合理排放而導(dǎo)致的農(nóng)用地與農(nóng)業(yè)用水的污染。農(nóng)業(yè)面源污染防治難度在于污染面廣分布擴(kuò)散、污染過程長、難于發(fā)現(xiàn)、污染呈現(xiàn)地域性等原因，而且導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染產(chǎn)生的原因不僅僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中化肥過量低利用率和農(nóng)藥濫用，還包括畜牧業(yè)糞便排放和農(nóng)村生活污水排放。

一、我國農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度建設(shè)現(xiàn)狀

我國法律體系主要包括以憲法為根本的母法、以基本法為內(nèi)容的法律、法規(guī)、規(guī)章、條例等，農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律制度也要從憲法開始追溯其淵源。我國憲法第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！痹摋l法律表明河流歸國家所有或集體所有，即國家和集體有占有、使用、處分、收益的全能，所以國家有管理河流的權(quán)利。憲法第二十六條：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”該條表明國家有保護(hù)環(huán)境和防治污染的義務(wù)，作為國家行政機(jī)關(guān)的各級政府應(yīng)該切實履行其保護(hù)環(huán)境和防治污染的義務(wù)。憲法第五十三條：“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，愛護(hù)公共財產(chǎn)，遵守勞動紀(jì)律，遵守公共秩序，尊重社會公德?！痹摋l法律表明夠公民承擔(dān)著遵守法律的義務(wù)，那么必將遵守關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度的義務(wù)。

中國政法大學(xué)王燦發(fā)教授曾在《中國山水很養(yǎng)眼》中稱2015年實施的環(huán)境保護(hù)法是“長了牙齒的老虎”?！董h(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！币衙鞔_公民保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，不僅體現(xiàn)該法公民參與的原則，也為農(nóng)民參與和落實環(huán)境保護(hù)義務(wù)提供了法律依據(jù)。該法也詳細(xì)規(guī)定了各級政府環(huán)境保護(hù)的職責(zé)和義務(wù)，例如國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度用于生態(tài)保護(hù)；人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施鼓勵和支持企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，在污染物排放符合法定要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步減少污染物排放的；各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學(xué)種植和養(yǎng)殖，科學(xué)合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，科學(xué)處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染；在財政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護(hù)工作；等等。

農(nóng)業(yè)法第二十五條規(guī)定：“農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料、種子、農(nóng)業(yè)機(jī)械等可能危害人畜安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)經(jīng)營，依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定實行登記或者許可制度?！边@說明我國農(nóng)業(yè)法已有農(nóng)藥登記許可制度。我國農(nóng)業(yè)法也明確規(guī)定了各級政府落實農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育制度、國家發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育、設(shè)立的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)等職責(zé)和義務(wù)。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的農(nóng)業(yè)面源污染防治義務(wù)也有規(guī)定，例如，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應(yīng)當(dāng)保養(yǎng)耕地，合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜，增加使用有機(jī)肥料，采用先進(jìn)技術(shù)，保護(hù)和提高地力，防止農(nóng)用地的污染、破壞和地力衰退。

國務(wù)院出臺的農(nóng)藥管理條例、農(nóng)田水利條例、化肥管理條例也都規(guī)定了要合理利用農(nóng)藥化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。另外，截止目前在地方立法上，我國已有20多個省、市、自治區(qū)制修訂了農(nóng)業(yè)面源污染防治地方法律制度?！陡拭C省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》、《湖南省外來物種管理條例》、《重慶市農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》，已經(jīng)取得顯著進(jìn)展。進(jìn)20個省會城市出臺了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理辦法，上述地方法規(guī)或規(guī)章是我國農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度地方立法的先驅(qū)，這也為強(qiáng)化農(nóng)業(yè)面源污染防治地方立法打下了良好基礎(chǔ)。

二、美國農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度建設(shè)經(jīng)驗

美國對非點源污染防治的立法較早，美國有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染的法規(guī)主要有：《清潔水法》、《海岸區(qū)法案》、《水質(zhì)法》、《聯(lián)邦殺蟲劑控制法》等，此外，美國聯(lián)邦環(huán)保局也頒布了《農(nóng)藥登記和分類程序》、《農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留量》等一系列農(nóng)藥管理法規(guī)，這些法律文件中，尤以《清潔水法》最為著名。

美國農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度具有很強(qiáng)的可操作性。與美國《清潔空氣法》一樣，水污染防治立法不僅細(xì)致，而且具有很強(qiáng)的可操作性?！肚鍧嵥ā穫?cè)重對法律的具體實施細(xì)節(jié)進(jìn)行立法，重在進(jìn)行政策性和原則性的條款規(guī)定，而主要對管理措施、行為規(guī)則及法律責(zé)任等內(nèi)容做明確規(guī)定，并對執(zhí)行中出現(xiàn)的各種問題進(jìn)行規(guī)范。美國《清潔水法》的公民訴訟由于其相對完善的法律規(guī)定以及深入廣泛的法律實踐也成為美國面源污染防治法律制度具有很強(qiáng)操作性的體現(xiàn)。

美國農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度明確地方政府的污染防治職責(zé)，重視農(nóng)業(yè)面源污染區(qū)域治理。1987年，《清潔水法》修正案新增第319條款：“本條款要求各州確定由于面污染源而不能達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水域。要確認(rèn)造成污染的各項活動和制定管理計劃來幫助糾正非點源污染源問題”。要求各州要通過評價本州內(nèi)的面源污染問題，明確污染原因，制定經(jīng)聯(lián)邦環(huán)保局批準(zhǔn)的規(guī)劃，并采取相關(guān)的管理措施，減少面源污染。海岸區(qū)非點源污染控制法第6217條規(guī)定，各個通過“海岸區(qū)管理計劃”的州必須制定一個“海岸區(qū)非點源污染控制法”，目的是要和流域內(nèi)其它州以及地方政府緊密合作，開發(fā)一些控制非點源污染的管理措施并進(jìn)行應(yīng)用，以恢復(fù)和保護(hù)海岸水體。

美國實施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和市場機(jī)制調(diào)動社會力量防治農(nóng)業(yè)面源污染。經(jīng)過多年實踐，美國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制補(bǔ)償主體呈現(xiàn)多樣化，美國聯(lián)邦政府每個財政年度都有針對水污染控制項目和行為的大數(shù)額的撥款與補(bǔ)貼，最著名的是國家凈水滾動基金，該基金設(shè)立的目的是為更好執(zhí)行《清潔水法》。在該項基金下，聯(lián)邦環(huán)保局提供低息或無息貸款給全美50個州，州再貸給社會團(tuán)體、個人或組織開展水環(huán)境保護(hù)活動。再如田納西河流域運(yùn)用市場機(jī)制，通過政府與市場有機(jī)結(jié)合的流域開發(fā)模式，建立了政企合一的田納西河流域管理局，運(yùn)用市場手段和經(jīng)濟(jì)激勵政策，既實現(xiàn)了對面源污染的控制，節(jié)約了政府資金，還調(diào)動了社會力量的積極性。

美國有著世界上最為嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)藥、化肥管控制度，農(nóng)業(yè)已基本實現(xiàn)農(nóng)藥化肥的精準(zhǔn)化投放，避免了超標(biāo)噴灑對環(huán)境的不利因素，因此大大降低了化肥對農(nóng)業(yè)的面源污染。對農(nóng)藥、化肥也進(jìn)行稅費(fèi)調(diào)控，例如，佛羅里達(dá)州章程里就有規(guī)定：若使用和經(jīng)銷化肥，使用、銷售化肥者將被收取每噸0.5美元的稅。

三、我國農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度存在的問題

我國農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度可操作性不夠，執(zhí)行難度大，這也是我國目前環(huán)境法治建設(shè)中存在的普遍問題。農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度散見于憲法、法律法規(guī)等條文中，數(shù)量很多，但是條文多為概括性規(guī)定，模糊界定，不僅缺乏操作性，更為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)行工作增添難度。例如，我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！钡蔷唧w補(bǔ)償主體、辦法、范圍都未規(guī)定。另外，我國農(nóng)業(yè)面源污染法律制度缺乏地方立法、區(qū)域治理也是造成法律制度靈活性不夠和執(zhí)行難度大的重要原因。

我國農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度忽視地方立法和區(qū)域治理。多數(shù)法律法規(guī)有國家層面立法和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，無地方立法和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》雖有涉及農(nóng)業(yè)面源污染防治，但未具體規(guī)定各地方農(nóng)業(yè)面源污染防治職責(zé)。美國農(nóng)業(yè)面面源污染防治法律制度不僅具體規(guī)定各州面源污染防治職責(zé)，更加鼓勵各州根據(jù)地方情況建設(shè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。地方立法和區(qū)域治理能夠做到“具體問題具體分析”，既切中各地面源污染問題“要害”，更有利于法律制度的執(zhí)行。

我國農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度建設(shè)未明確規(guī)定農(nóng)民對農(nóng)業(yè)面源污染防治的責(zé)任和義務(wù)?！罢l污染，誰治理”原則是我國環(huán)境保護(hù)法的重要原則，但該原則在農(nóng)業(yè)活動造成的面源污染防治中被排除在外，農(nóng)民對自己的行為并不承擔(dān)責(zé)任。從憲法和環(huán)?；痉ㄖ锌梢钥闯?，公民具有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)和責(zé)任，但是在法律制度中僅僅規(guī)定政府、環(huán)保機(jī)構(gòu)的職責(zé)，對于農(nóng)民的義務(wù)和責(zé)任未明確列舉。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)面源污染防治工程中最重要的力量，不管在農(nóng)村環(huán)境建設(shè)還是具體在農(nóng)藥化肥使用中都應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)民的基本義務(wù)。

我國農(nóng)藥、化肥管理制度中對農(nóng)藥、化肥的管理和監(jiān)控不夠嚴(yán)格。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門實行自負(fù)盈虧，從單純農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢轉(zhuǎn)型向咨詢和經(jīng)營相結(jié)合型，客觀上削弱了農(nóng)藥安全管理和監(jiān)控的職能。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小而分散，農(nóng)藥的購買使用基本屬于農(nóng)民個人行為，相關(guān)部門對農(nóng)藥使用的監(jiān)督管理難以到位，造成違規(guī)使用農(nóng)藥的現(xiàn)象十分嚴(yán)重?！掇r(nóng)藥管理條例》是我國第一部具有法規(guī)性質(zhì)的農(nóng)藥管理條例，但這部條例的核心內(nèi)容只限于農(nóng)藥的生產(chǎn)、經(jīng)營等，對于經(jīng)登記的農(nóng)藥進(jìn)入環(huán)境是否造成污染、造成污染后如何控制并未涉及。

四、完善我國農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度

（一）具體化農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律條文

國家層面涉及農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律制度條文應(yīng)當(dāng)更加具體化，增加法律制度的可操作性。具體規(guī)定國家生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，明確規(guī)定補(bǔ)償辦法、技術(shù)以及主體、范圍等方面；具體化農(nóng)業(yè)面源污染防治主體職責(zé)，明確各級政府職責(zé)、各級環(huán)保機(jī)構(gòu)職責(zé)；也可以通過法律和技術(shù)相結(jié)合的辦法制定農(nóng)業(yè)面源污染防治技術(shù)方案，最佳管理措施和日排放總量控制是美國農(nóng)業(yè)面源污染防治的技術(shù)政策。

（二）根據(jù)地域性特點由地方政府制定地方規(guī)章

各地農(nóng)業(yè)面源污染的產(chǎn)生的主要原因不同，自然環(huán)境不同，各地方政府農(nóng)業(yè)面源污染控制政策和技術(shù)也不同。美國聯(lián)邦在制定農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度的同時都會強(qiáng)調(diào)各州政府明確污染因子，經(jīng)聯(lián)邦批準(zhǔn)制定管理措施。我國應(yīng)借鑒美國區(qū)域治理的政策，督促各地政府在國家政策和法律制度框架下，出臺地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、政策和制度。各地政府應(yīng)根據(jù)本地情況制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)藥使用標(biāo)準(zhǔn)、化肥使用標(biāo)準(zhǔn)等，并依據(jù)污染成因、程度出臺相應(yīng)的農(nóng)業(yè)面源污染防治規(guī)章和政策。例如，生產(chǎn)農(nóng)作物地區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染成因多是農(nóng)藥、化肥、地膜利用率低或不合理使用；水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)則是餌料、飼料不合理使用導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)面源污染；畜牧養(yǎng)殖區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染的成因主要是糞便不合理排放等原因；相對人口密集地區(qū)可能因為農(nóng)村生活污水排放導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染。

（三）農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度中明確規(guī)定農(nóng)民義務(wù)和責(zé)任

公眾是實施水環(huán)境保護(hù)的重要力量。美國政府采取了許多有效的措施來動員公眾關(guān)注和參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，我國在農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度建設(shè)中可以借鑒美國經(jīng)驗。首先要通過傳統(tǒng)媒體和新媒體公布水環(huán)境現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)面源污染產(chǎn)生的原因，其次要在發(fā)案率制度中明確規(guī)定政府和非政府機(jī)構(gòu)開展農(nóng)民環(huán)境教育和農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的職責(zé)，最重要的是在法律制度中明確規(guī)定農(nóng)民在農(nóng)業(yè)面源污染防治中的義務(wù)和責(zé)任，可以規(guī)定農(nóng)民應(yīng)參加農(nóng)民環(huán)境教育和培訓(xùn)、應(yīng)遵守有關(guān)部門出臺的農(nóng)藥、化肥、飼料等農(nóng)業(yè)資料的使用辦法和限制，也要增加農(nóng)民違反農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

（四）嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)藥、化肥使用全過程管理和監(jiān)控

進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)藥、化肥管理條例，完善我國農(nóng)藥、化肥管理法律制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部門在農(nóng)藥安全管理中的地位和作用，健全農(nóng)藥污染檢測體系，對農(nóng)藥生產(chǎn)、使用、貯存和運(yùn)輸?shù)热^程進(jìn)行有效的監(jiān)控。不僅重視農(nóng)藥、化肥的源頭管理控制，嚴(yán)格登記與使用管理制度，也具體規(guī)定農(nóng)藥、化肥使用和農(nóng)藥、化肥進(jìn)入環(huán)境后的污染防治責(zé)任。在法律制度中規(guī)定農(nóng)藥生產(chǎn)者開發(fā)生物農(nóng)藥的責(zé)任、農(nóng)藥使用者優(yōu)先使用生物農(nóng)藥的義務(wù)。同時還要加強(qiáng)農(nóng)藥、化肥使用過程中的執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定。

五、結(jié)語

本文認(rèn)為治理環(huán)境問題不是出現(xiàn)一種污染就要單獨(dú)建設(shè)一部法律去解決污染問題，我國環(huán)境污染治理法律治理制度和條文已居于世界前幾位，對于農(nóng)業(yè)面源污染我的治理，目前需要翻越有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染治理的所有法律制度，進(jìn)行修改好、利用好，并加強(qiáng)地方政府立法和區(qū)域治理，細(xì)化農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度，為更易操作的環(huán)境執(zhí)法提供便利。

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