本刊記者 毛建華｜文

2017年4月13日，國務(wù)院發(fā)布了《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，至今快兩年了，實施情況如何呢？帶著這個問題，本刊記者采訪了全國人大代表，西部礦業(yè)集團有限公司黨委書記、董事長張永利。

張永利說，礦產(chǎn)資源權(quán)益金包括探礦權(quán)和采礦權(quán)征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，在《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》發(fā)布之后，2017年6月29日，財政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》。制度與辦法發(fā)布實施以來，有四個問題出現(xiàn)：

第一，企業(yè)出資形成的勘查成果征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，給礦業(yè)企業(yè)增加成本壓力的同時，不利于調(diào)動、鼓勵企業(yè)和社會資金投入風(fēng)險勘查工作的積極性。礦業(yè)權(quán)人投入大量的資金、技術(shù)，通過風(fēng)險勘探方式開展找礦研究工作，獲取的勘查成果往往需要多年的探索和持續(xù)投入，勘查過程長，投資風(fēng)險大，成功率低。根據(jù)財政部、國土資源部《關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的通知》（財建〔2006〕694號）、《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題補充通知》（財建〔2008〕22 號）、《關(guān)于加強對國家出資勘查探明礦產(chǎn)地及權(quán)益管理有關(guān)事項的通知》（財建〔2010〕1018 號）等規(guī)定，對屬于企業(yè)自行出資探明礦產(chǎn)地的，不得收取礦業(yè)權(quán)價款。該規(guī)定起到鼓勵企業(yè)及社會資金投入風(fēng)險勘查的積極性。按照現(xiàn)行的政策規(guī)定，無論是國家出資或是企業(yè)出資形成的勘查成果一并收取礦業(yè)權(quán)出讓收益，企業(yè)涉及補繳權(quán)益金數(shù)額巨大，無疑將此等具有稅費性質(zhì)的礦產(chǎn)資源權(quán)益金演變成了一種“投資負擔”，給礦山企業(yè)帶來非常沉重的經(jīng)濟壓力和成本負擔。制約了企業(yè)投資風(fēng)險勘查的積極性，給礦產(chǎn)勘查領(lǐng)域帶來不利影響，同時對礦業(yè)企業(yè)而言，存在明顯的不公平不合理。

第二，新增資源儲量征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，會對企業(yè)開展危機礦山找礦的積極性和投資信心受到很大影響。在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中，由于勘查程度的提高，資源儲量發(fā)生增減均屬正常，并隨著市場價格、采選技術(shù)方法等的變化而不斷變化。企業(yè)為確保礦山穩(wěn)產(chǎn)、延長服務(wù)年限，必須投入大量資金開展風(fēng)險勘查，增加儲量。但按照現(xiàn)行政策，即使已經(jīng)繳納了權(quán)益金的采礦權(quán)范圍內(nèi)屬于企業(yè)風(fēng)險投資勘查形成的新增資源儲量，仍然征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，對出資勘查的礦業(yè)企業(yè)明顯有失公允。企業(yè)會考慮投資風(fēng)險和將會增加的權(quán)益金成本而放棄風(fēng)險勘查工作。

第三，對于低于規(guī)定額度一次性征收和首期繳納20%探礦權(quán)出讓收益，如果最終不能開采，已收取的權(quán)益金缺乏相應(yīng)的退還機制。企業(yè)投入大量資金開展勘查工作，多數(shù)項目最終無法發(fā)現(xiàn)可供開發(fā)的資源；即使有了查明礦產(chǎn)資源儲量，但往往因政策等多種原因，無法辦理采礦證的情況并不罕見；即使辦理了采礦證，仍然無法保證未來的開采行為和生產(chǎn)行為。因此，一次性征收或首期繳納20%探礦權(quán)出讓收益，沒有非企業(yè)過錯而未來無法開采時的退還機制，給企業(yè)造成額外負擔和損失。

第四，各省制定的權(quán)益金基準價和計算方法不統(tǒng)一，造成同一礦產(chǎn)，權(quán)益金基準價差距較大的，帶來不公平的開發(fā)環(huán)境。部分省份在制定權(quán)益金基準單價時，參考標準和原則與市場沒有充分結(jié)合，制定的權(quán)益金基準單價、計算方法各不相同，差距較大。同樣品位鐵礦石價格甚至可以相差一倍以上，同一金屬，單價差距也在50%以上，國家沒有統(tǒng)一的原則和標準，無形中增加企業(yè)在不同地區(qū)的生產(chǎn)成本，造成不公平的開發(fā)環(huán)境。

張永利向記者做了情況分析。他說，第一，根據(jù)改革方案，將礦業(yè)權(quán)價款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益后，兩者的征收目的和形成條件有所不同。一是從征收目的來看，礦業(yè)權(quán)價款體現(xiàn)為國家對礦產(chǎn)資源的投資收益，而礦業(yè)權(quán)出讓收益體現(xiàn)為國家對礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益，其經(jīng)濟內(nèi)涵既包括原有礦業(yè)權(quán)價款的投資收益，也包括原有礦產(chǎn)資源補償費的礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益。二是從形成條件來看，礦業(yè)權(quán)價款形成條件有3個，即國家出資勘查、探明礦產(chǎn)地和國家對礦業(yè)權(quán)的出讓，而礦業(yè)權(quán)出讓收益形成條件只有國家對礦業(yè)權(quán)的出讓。因此，改革后對于國家出資探明礦產(chǎn)地未進行有償處置或未足額繳納礦業(yè)權(quán)價款的礦業(yè)權(quán)人繼續(xù)繳納權(quán)益金是合理的。但對于礦業(yè)權(quán)人以申請在先方式取得的探礦權(quán)，經(jīng)過企業(yè)風(fēng)險勘查投資后查明資源儲量，轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，未完成有償處置并非是企業(yè)自身的錯誤造成。按照當時政策法規(guī)不需要繳納價款的，現(xiàn)一并繳納權(quán)益金對企業(yè)有失公允，相當于企業(yè)要自己承擔因政策前后銜接之間的過錯。

第二，企業(yè)尚未生產(chǎn)，遠談不上盈利時，在申請礦業(yè)權(quán)許可證之前就征收高額的礦產(chǎn)資源權(quán)益金，對企業(yè)風(fēng)險勘查投資的積極性影響極大。企業(yè)投入風(fēng)險勘查的兩個結(jié)果，一是無成果，造成投資損失；二是有成果，需要繳納巨額權(quán)益金?；诖?，企業(yè)往往不愿意繼續(xù)冒險開展風(fēng)險勘查工作，只會等靠國家投入的尷尬現(xiàn)狀，此項規(guī)定無意中堵住了社會資本投資勘查的渠道，制約了企業(yè)和社會的發(fā)展。

第三，關(guān)于企業(yè)出資勘查新增資源量繳納權(quán)益金，企業(yè)會考慮風(fēng)險勘查的必要性和經(jīng)濟性，即使仍有找礦潛力，也可能停止風(fēng)險投資，不愿意新增資源量，或者新增了資源量，也會采取隱瞞的方式，最終導(dǎo)致有可能新發(fā)現(xiàn)的資源永久呆滯在地下，得不到充分利用而造成資源浪費，并極大地制約了企業(yè)投入風(fēng)險地質(zhì)找礦的積極性。

第四，探礦權(quán)人在取得勘查許可證前，低于規(guī)定額度的，可一次性征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，高于規(guī)定額度的，首次繳納比例不得低于探礦權(quán)出讓收益的20%，屬于“提前征收”。如果后期投入風(fēng)險勘查仍然不具備開發(fā)條件或因其他因素?zé)o法開發(fā)，那么，企業(yè)不僅要承擔風(fēng)險勘查投資損失，而且不要承擔不能退還提前繳納的權(quán)益金損失，對小微礦業(yè)企業(yè)打擊可能是致命的。

第五，不同省區(qū)制定的權(quán)益金標準不統(tǒng)一，將造成新的地區(qū)發(fā)展不平衡，給礦產(chǎn)資源優(yōu)勢省份帶來不利影響，造成資源不能合理開發(fā)利用。

為此，張永利給出了四條建議：第一，為保持政策的連續(xù)性，維護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，建議按照“新礦業(yè)權(quán)新辦法，老礦業(yè)權(quán)老辦法”的原則繼續(xù)做好礦業(yè)權(quán)價款的征收工作。已進行有償處置但尚未足額繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價款的，仍按原規(guī)定繼續(xù)繳納探、采礦權(quán)價款；對于申請在先方式取得探礦權(quán)，在轉(zhuǎn)為采礦權(quán)時尚未進行處置的，應(yīng)在充分考慮企業(yè)出資勘查形成勘查成果的實際情況，合理抵扣或減少礦業(yè)權(quán)出讓收益。

第二，國家應(yīng)鼓勵礦山企業(yè)尤其是老礦山自籌資金開展探邊掃盲，延長礦山服務(wù)年限，對于已繳清價款的采礦權(quán)范圍新增資源儲量，建議不再征收權(quán)益金。

第三，關(guān)于提前繳納權(quán)益金問題，建議調(diào)整提前繳納比率。如果現(xiàn)行權(quán)益金政策不變，建議建立健全退還機制，減輕企業(yè)負擔

第四，從國家層面統(tǒng)一權(quán)益金基準價標準，各地區(qū)給出合理調(diào)整系數(shù)；統(tǒng)一基準價計算方法，避免各自為政，產(chǎn)生區(qū)域不平衡問題。