談 蕭， 劉 慧

（廣東外語外貿(mào)大學 廣州綠色發(fā)展法治研究中心，廣東 廣州 510420）

2009年10月，由粵港澳三地規(guī)劃部門共同合作研究完成了《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》，并經(jīng)過三年的協(xié)商，于2012年6月共同編制實施了《共建優(yōu)質(zhì)生活圈專項規(guī)劃》。①《共建優(yōu)質(zhì)生活圈專項規(guī)劃》由廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳、香港特區(qū)政府環(huán)境局、澳門特區(qū)政府運輸工務司牽頭聯(lián)合組織編制。此后數(shù)年，粵港澳三地開展的“綠色大珠三角優(yōu)質(zhì)生活圈”（簡稱“綠色生活圈”）建設不斷推進。2017年7月1日，在國家主席習近平的見證下，廣東省政府、香港特區(qū)政府、澳門特區(qū)政府和國家發(fā)改委共同簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》，將“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”作為三地合作原則之一，提出要“完善生態(tài)建設和環(huán)境保護合作機制，建設綠色低碳灣區(qū)”。2019年2月18日，中共中央、國務院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”），為推進粵港澳三地環(huán)境治理合作出了更高層次的指導意見，成為三地環(huán)境治理與保護合作的行動綱領和編制相關(guān)專項規(guī)劃的重要依據(jù)，在粵港澳大灣區(qū)環(huán)境法治建設中將發(fā)揮重要作用。近年來，粵港澳三地通過簽訂環(huán)境合作協(xié)議的方式統(tǒng)一三地環(huán)境治理和保護標準，環(huán)境執(zhí)法合作則是將統(tǒng)一的環(huán)境標準運用于環(huán)境治理實踐的過程。在“一國兩制”的背景下，粵港澳三地社會制度不同，法律制度不同（即“一國、兩制、三法域”），推動三地的環(huán)境行政執(zhí)法合作，對于大灣區(qū)的環(huán)境法治建設尤顯迫切。

一、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法合作的內(nèi)容及現(xiàn)狀

行政執(zhí)法被賦予廣義、狹義和介于廣義與狹義之間的解釋，廣義的解釋是指行政機關(guān)根據(jù)憲法和法律所實施的一切行政行為，包括行政立法、行政決策行為，以及行政復議、行政裁決等行政司法行為；關(guān)于廣義的行政執(zhí)法行為，姜明安教授將其定義為“憑借行政權(quán)力，將法律規(guī)范文本規(guī)定轉(zhuǎn)化為實際行為規(guī)范的過程，其實現(xiàn)途徑包括制定行政規(guī)范性文件、進行法律解釋、實施行政處理（處理形式主要有行政許可、行政征收、行政給付、行政確認和裁決）、進行行政監(jiān)督檢查、實施行政強制和行政處罰?！盵1]158曾鵬博士將其定義為“行政機關(guān)對憲法和法律的執(zhí)行和實施，此種層面的行政執(zhí)法基本涵蓋了整個行政行為，即包括中央政府的所有活動，也包括地方政府的所有活動。”[2]89狹義的行政執(zhí)法是指行政監(jiān)督檢查預計行政處罰等具體行政行為，不包括行政審批、行政許可、行政征收以及行政給付等行政行為。而介于廣義與狹義之間的行政執(zhí)法解釋為行政處理行為，是相對行政立法和行政執(zhí)法而言的。[3]3本文討論的行政執(zhí)法合作是介于廣義與狹義間的行政執(zhí)法活動，指粵港澳大灣區(qū)在環(huán)境治理中，合作行政主體間的就環(huán)境保護內(nèi)容而展開的行政活動，包括對環(huán)境違法行為的監(jiān)督檢查、頒發(fā)環(huán)境行政許可、作出環(huán)境行政處罰、環(huán)境污染行政處理等環(huán)境治理行為。

（一）粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法合作內(nèi)容

粵港澳三地已簽訂了眾多環(huán)境保護合作協(xié)議，應加強執(zhí)法合作，減少灣區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法沖突，對建設良好的灣區(qū)環(huán)境，實現(xiàn)行政執(zhí)法統(tǒng)一和高效，提高灣區(qū)內(nèi)環(huán)境治理的整體能力和水平具有重要的實踐意義。目前，粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)達成許多在環(huán)境治理合作協(xié)議，既有全局性環(huán)境保護合作協(xié)議、也有專項性環(huán)境保護合作協(xié)議。在達成全局性環(huán)境保護合作協(xié)議上，2009年8月，粵港共同簽署《粵港環(huán)保合作協(xié)議》；2013年，珠澳共同簽訂《珠澳環(huán)境保護合作協(xié)議》；2016年10月，香港與澳門兩特區(qū)簽訂《港澳環(huán)境保護合作協(xié)議》；2017年3月，廣東與澳門簽署《2017-2020年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》。在達成專項性環(huán)保合作協(xié)議上，2002年4月，粵港簽署和發(fā)布《關(guān)于改善珠江三角洲空氣質(zhì)量的聯(lián)合聲明》；2007年8月，粵港簽訂了《關(guān)于推動粵港兩地企業(yè)開展節(jié)能、清潔生產(chǎn)及資源綜合利用工作的合作協(xié)議》；2014年9月，粵港澳簽署《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》；2018年10月，廣東省林業(yè)局公布《粵港澳大灣區(qū)水鳥生態(tài)廊道建設規(guī)劃（討論稿）》，不斷展開粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的環(huán)境治理合作。從全局性環(huán)境保護行政合作到專項性環(huán)境保護行政合作，粵港澳三地在不斷努力。

根據(jù)《綱要》第五章和第七章的規(guī)定，粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法合作的主要內(nèi)容包括兩大類，一類是預防保護行政執(zhí)法合作，一類是治理保護行政執(zhí)法合作。

其中，預防保護行政執(zhí)法合作主要為：（1）落實清潔能源供給體系建設，落實建設清潔、低碳、安全、高效的能源供給體系，把關(guān)能源供給體系建設：（2）主導利用綠色低碳能源、提高清潔能源比重，有序開發(fā)風能資源，因地制宜發(fā)展太陽能光伏發(fā)電、生物質(zhì)能，安全高效發(fā)展核電，大力推進煤炭清潔高效利用，控制煤炭消費總量；（3）保障自然資源的采集、使用和體系建設，監(jiān)督珠三角大型石油儲備基地建設，保障石油、天然氣等自然資源的采集和使用全過程達到國家標準，研究完善廣東對香港、澳門輸電網(wǎng)絡、供氣管道，確保香港、澳門能源供應安全和穩(wěn)定；（4）監(jiān)督治理粵港澳三地水利及基礎設施建設，加強水利系統(tǒng)基礎建設，完善水利防災減災體系，確保水環(huán)境安全；（5）海洋資源和林地、濕地資源預防保護，利用海洋資源，保護海洋、江河口水域環(huán)境安全，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，建立珠三角林域、水域、海域的生態(tài)保護屏障，強化近岸海域、林地生態(tài)系統(tǒng)保護與修復，加強濕地保護修復，全面保護區(qū)域內(nèi)國際和國家重要濕地，開展濱海濕地跨境聯(lián)合保護。加強粵港澳生態(tài)環(huán)境保護合作，共同改善生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。

治理保護行政執(zhí)法合作主要有：（1）開展珠江河口區(qū)域水資源、水環(huán)境及涉水項目管理合作，重點整治珠江東西兩岸污染，規(guī)范入河（海）排污口設置，強化陸源污染排放項目、涉水項目和岸線、灘涂管理；（2）加強海洋污染治理，更加重視以海定陸，加快建立入海污染物總量控制制度和海洋環(huán)境實時在線監(jiān)控系統(tǒng)，加強海洋資源環(huán)境保護；（3）實施東江、西江及珠三角河網(wǎng)區(qū)污染物排放總量控制，保障水功能區(qū)水質(zhì)達標。加強東江、西江、北江等重要江河水環(huán)境保護和水生生物資源養(yǎng)護，強化深圳河等重污染河流系統(tǒng)治理，推進城市黑臭水體環(huán)境綜合整治，貫通珠江三角洲水網(wǎng)，構(gòu)建全區(qū)域綠色生態(tài)水網(wǎng)；（4）強化區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，實施更嚴格的清潔航運政策，實施多污染物協(xié)同減排，統(tǒng)籌防治臭氧和細顆粒物（PM2.5）污染。實施珠三角九市空氣質(zhì)量達標管理。加強危險廢物區(qū)域協(xié)同處理處置能力建設，強化跨境轉(zhuǎn)移監(jiān)管，提升固體廢物無害化、減量化、資源化水平；（5）開展粵港澳土壤治理修復技術(shù)交流與合作，積極推進受污染土壤的治理與修復示范，強化受污染耕地和污染地塊安全利用，防控農(nóng)業(yè)面源污染，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全；（6）建立環(huán)境污染“黑名單”制度，健全環(huán)保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。著力解決人民群眾關(guān)心的環(huán)境保護歷史遺留問題。

《綱要》在自然資源、生態(tài)環(huán)境的保護和利用上作出了原則性規(guī)定，包括美好生活城市圈建設要求和構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展型生態(tài)環(huán)境區(qū)目標，具體內(nèi)容橫跨粵港澳三地在空氣污染防治、生活基礎設施建設、海域、林地、濕地防御保護等多個領域，涉及粵港澳三地美好生活建設的方方面面，粵港澳三地政府也將為落實《綱要》作出一系列合作共贏措施。

（二）粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法合作現(xiàn)狀

1.合作模式及組織建設

粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法合作主要以聯(lián)席會議與專責小組的形式展開，基于《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》等合作協(xié)議，粵港澳三地已經(jīng)建立了以下聯(lián)席會議、聯(lián)絡辦公室和專責小組：（1）聯(lián)席會議：由廣東省省長和香港特區(qū)行政長官主持的粵港合作聯(lián)席會議、由廣東省省長和澳門特區(qū)行政長官主持的粵澳合作聯(lián)席會議，負責確定合作協(xié)調(diào)原則和方向。（2）聯(lián)絡辦公室：由省港澳事務辦公室分別和香港政制及內(nèi)地事務局、澳門特區(qū)行政長官辦公室組成的粵港聯(lián)絡辦公室、粵澳聯(lián)絡辦公室，負責粵港澳重大事務日常聯(lián)絡、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌和跟進。（3）專責小組：由廣東省生態(tài)環(huán)境廳、廣東省發(fā)改委、廣東省住建廳、廣東省經(jīng)信委、廣東省水利廳、廣東省海洋與漁業(yè)廳、廣東省林業(yè)廳、廣東省港澳辦、深圳市政府、深圳市人居環(huán)境委等多個單位與香港環(huán)保署、發(fā)展局、漁農(nóng)自然護理署、水務署等部門組建粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組；由廣東省環(huán)保廳、廣東省水利廳、廣東省港澳辦、珠海市生態(tài)環(huán)境局、中山市生態(tài)環(huán)境局等單位與澳門環(huán)保港務局、民政總署、氣象局等單位組成粵澳環(huán)保合作專責小組，負責開展環(huán)保領域政策制定與管理，磋商環(huán)境問題及時交樓、共享環(huán)境信息。其中，粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組中設有珠江三角洲空氣質(zhì)素管理及監(jiān)察專責小組、林業(yè)及護理專題小組、海洋資源護理專題小組、珠江三角洲水質(zhì)保護專題小組、大鵬灣及后海灣區(qū)域環(huán)境管理專題小組、東江水質(zhì)保護專題小組、粵港澳兩地企業(yè)開展節(jié)能、清潔生產(chǎn)專題小組、粵港澳海洋環(huán)境管理專題小組；粵澳環(huán)保合作專責小組中設有水葫蘆治理專項小組、空氣質(zhì)量合作專項小組?；浉?、粵澳建立的環(huán)境保護合作機構(gòu)涵蓋環(huán)境保護的不同領域，分別對不同領域的環(huán)境問題進行合作治理。

2.行政執(zhí)法合作成果

粵港澳三地自建立環(huán)境保護合作以來，已經(jīng)完成了一系列的行政執(zhí)法合作成果，主要有：（1）開展大鵬灣及后海灣(深圳灣)水環(huán)境調(diào)查與管理研究，建立了珠三角水環(huán)境模擬的水質(zhì)模型；（2）研究治理澳門周圍水域的水浮蓮污染問題；（3）開展了珠三角空氣質(zhì)量監(jiān)測與管理研究；（4）促進珠三角港資企業(yè)清潔生產(chǎn)；（5）建立了粵港珠三角區(qū)域空氣監(jiān)測系統(tǒng)；（6）共同推出《珠三角火力發(fā)電廠排污交易試驗計劃》。其中，粵港生態(tài)環(huán)境行政合作較為密切，分別在大氣污染防治、水源治理、自然林地保護、海洋生態(tài)保護及環(huán)保事業(yè)上有所交流。自2000年建立粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組，該小組每年召開一次會議。最近一次于2018年12月17日，在廣州舉行第十八次會議，回顧過去一年的環(huán)保工作，制定2020年環(huán)保目標。在大氣防治污染上，建立粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)控網(wǎng)絡系統(tǒng)，分別公布大氣顆粒物PM10、顆粒物PM2.5、二氧化硫、二氧化氮、臭氧和一氧化碳的每小時監(jiān)測數(shù)據(jù)，并發(fā)布季度報告和年度報告。目前，合作小組還就粵港空氣質(zhì)量預報工作加強交流，提升對珠三角區(qū)域大氣污染預報的能力。以2017年粵港澳大灣區(qū)全年大氣監(jiān)測數(shù)據(jù)為例（具體數(shù)據(jù)見表一），2017年廣州竹洞地區(qū)二氧化硫年平均值最高，達19μg/m3，香港荃灣地區(qū)二氧化硫年平均值11μg/m3（為香港最高數(shù)據(jù)），澳門大潭山地區(qū)二氧化硫年平均值5μg/m3，為所有監(jiān)測點最低。二氧化氮、臭氧、一氧化氮、PM10、PM2.5值廣東、香港、澳門基本持平，廣東超標數(shù)據(jù)偏多，澳門整體保持最優(yōu)數(shù)據(jù)，香港的二氧化氮數(shù)據(jù)略顯偏高，廣州、佛山、東莞等工業(yè)化城市以上檢測值也相對偏高。以上數(shù)據(jù)的監(jiān)測標準為二級年平均標準，與美國、歐洲的監(jiān)測標準還有一定差距。

表1 粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)控網(wǎng)絡2017年二氧化硫、二氧化氮、臭氧、一氧化氮、顆粒物PM10顆粒物PM2.5年平均值（其中標灰部分為超標數(shù)據(jù)）[4]

除建設粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)控網(wǎng)絡以外，2017年12月19日，深圳海事局聯(lián)合香港環(huán)境局、深圳市人居委、深圳市交委等三家單位合作成立了“深港船舶大氣污染防治工作室”，開展海域大氣污染防治工作。在生態(tài)環(huán)境保護方面，廣東和香港在保護林地和濕地自然生態(tài)的建設、管理和人才經(jīng)驗方面進行了深入交流合作，成立林業(yè)及護理專題小組，就兩地林業(yè)發(fā)展及自然護理事宜進行磋商，交流兩地在綠化、植林、防止山火、自然保護區(qū)的管理、動植物保護、生物多樣性及生態(tài)旅游的資料并探討合作計劃。廣東和香港相關(guān)部門分別于2009年、2012年、2016年在廣東召開林業(yè)護理和專題小組會議。在海洋環(huán)境管理方面，廣東和香港建立粵港海洋環(huán)境管理專題小組，研究粵港海洋環(huán)境問題，制訂應對策略及交流經(jīng)驗，促進合作，保護和改善區(qū)域海洋環(huán)境。[5]除此之外，香港建立了海上垃圾通報警示系統(tǒng)，共同監(jiān)測香港和廣東省珠海流域中的雨量并公布數(shù)據(jù)，發(fā)出水域中出現(xiàn)海上垃圾的預警并通知相關(guān)部門，由相關(guān)部門采取行動，以加強應對跨境海上環(huán)境問題。[6]

粵港澳環(huán)境行政執(zhí)法合作中，珠澳治理澳門周圍水域的水浮蓮污染問題取得較好的治理效果?；浉郗h(huán)境執(zhí)法的合作以珠海市和澳門間最為密切，珠海聯(lián)同中山協(xié)助澳門共同治理水浮蓮污染問題，共同參與治理橫琴區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題，加強區(qū)域水環(huán)境管理和污染防治，治理珠澳跨境河流污染，創(chuàng)新流域整治的合作機制，構(gòu)建完整的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，建設跨境自然保護區(qū)和生態(tài)廊道；加快環(huán)珠江口跨境區(qū)域綠道建設，共建區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡，完善區(qū)域污染信息通報機制，完善聯(lián)防聯(lián)治機制。澳珠兩地還表示將繼續(xù)深化環(huán)保課題的合作研究，通過充分溝通，在兩地上共享環(huán)保信息和數(shù)據(jù)資源，定期交換收集所得的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。例如共享環(huán)保監(jiān)測、大氣、水源以及污染物治理的數(shù)據(jù)成果，環(huán)保設施的互相利用等，以減少重復投入以獲取雙方利益的最大化，有效地推進兩地的環(huán)保一體化區(qū)域合作。然而，粵澳之間的環(huán)境合作交流程度遠遠不及于粵港間的環(huán)境合作交流程度，與廣東的交流成果也遠遠少于粵港間環(huán)境交流的成果，僅限于水葫蘆治理和空氣質(zhì)量監(jiān)測領域。此外，2018年9月3日粵澳環(huán)保合作專責小組會議在廣州召開第一次會議，粵澳環(huán)保合作以珠海與澳門行政主體間的聯(lián)系為主，其他行政執(zhí)法交流合作較少，澳門應當重視與香港和廣東間的環(huán)境行政合作交流，重視環(huán)境執(zhí)法，加強環(huán)境保護力度。

二、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法合作的特點及問題

（一）環(huán)境保護合作協(xié)議執(zhí)行力薄弱

由于廣東、香港和澳門的法律基礎各不相同，三地基于粵港澳大灣區(qū)環(huán)境保護簽訂的合作協(xié)議往往缺乏法律強制力和約束力，依賴于廣東、香港和澳門的自覺履行和相互配合。目前粵港澳大灣區(qū)基于經(jīng)濟、環(huán)境、文化等領域的相關(guān)框架協(xié)議，理論界將這樣的協(xié)議稱之為行政協(xié)議，而我國對行政協(xié)議并未做法律規(guī)定，羅豪才先生等將區(qū)域中的合作協(xié)議列為軟法之中，對粵港澳大灣區(qū)內(nèi)產(chǎn)生相對的約束力。雖然《綱要》的出臺給粵港澳大灣區(qū)的建設提供了政策性的支持，但是我國目前對政策先行、立法滯后的評價并不一致，且關(guān)于粵港澳大灣區(qū)的建設并不適合直接制定法律。因此，粵港澳大灣區(qū)環(huán)境保護合作協(xié)議的法律基礎薄弱，對行政協(xié)議的履行缺乏制度性規(guī)范，執(zhí)行力有待提高。[7]其次，雖然廣東為積極響應中央作出的深入與香港、澳門進行環(huán)境保護交流的戰(zhàn)略目標，在粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法合作中廣東處于主動地位，具有強烈的合作積極性，但香港和澳門經(jīng)濟發(fā)展處于優(yōu)勢地位，在環(huán)境保護治理領域也起步早于廣東，具有治理優(yōu)勢，合作積極性不高。且澳門和香港具有高度的自治權(quán)，其行政區(qū)域內(nèi)的行政事務及行政執(zhí)法行為由澳門和香港各自獨立行使職權(quán)，粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境行政執(zhí)法合作的效力很大程度上取決于香港和澳門兩地的配合程度。

因此，可以發(fā)現(xiàn)粵港澳三地的府際合作雖有協(xié)議框架，但這些框架協(xié)議往往缺乏執(zhí)行力和約束力，合作的進展和成果很大程度上取決于三地政府的自我實現(xiàn)、自我監(jiān)督和自我評價，缺乏對影響三地環(huán)境行政執(zhí)法合作效果的第三方評價和公眾監(jiān)督，同時由于三地的環(huán)境行政執(zhí)法體制不同，更會產(chǎn)生環(huán)境行政執(zhí)法沖突進而產(chǎn)生較大的經(jīng)濟損失和交易成本。[8]

（二）環(huán)境行政執(zhí)法限于局部性、間斷性合作

粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理合作局限于粵港、粵澳及港澳，缺乏三地行政主體合作治理?；浉郯娜剡^去的環(huán)境保護合作都是局部的合作，所成立的為廣東省與香港、廣東省與澳門之間的合作小組，即粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組、粵澳環(huán)保合作專責小組分別開展會議進行環(huán)境保護交流。除此之外，此前三地簽訂的多是局地間的合作協(xié)議，廣東與香港共同簽署《粵港環(huán)保合作協(xié)議》，香港與澳門兩特區(qū)簽訂《港澳環(huán)境保護合作協(xié)議》，廣東與澳門簽署《粵澳環(huán)保合作協(xié)議》，三地分別兩兩簽訂環(huán)境保護合作協(xié)議。然而，粵港澳大灣區(qū)綠色環(huán)境的治理并不僅僅是粵港、粵澳、港澳間的合作治理，三地在環(huán)境保護治理的經(jīng)驗和需求都會有互補之處，且環(huán)境問題是典型的跨區(qū)域治理問題，局部內(nèi)的行政主體間的合作無法保證粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)一的綠色發(fā)展城市群的建設。

粵港、粵澳環(huán)境行政合作不緊密，合作間斷性。觀察近年粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理行政執(zhí)法合作成果發(fā)現(xiàn)。在大氣污染防治上，廣東和香港2009年、2012年和2016年進行了大氣污染防治考察和交流。在水資源防護上，自2000年起建東江水庫供水系統(tǒng)，并于2012年、2016年進行了水質(zhì)經(jīng)驗交流。在森林和濕地自然生態(tài)環(huán)境保護合作交流上，香港和廣東分別在2009年、2012年和2016年召開了粵港林業(yè)及護理專題小組會議，雙方間的交流并不十分密切。①廣東省環(huán)境保護廳《關(guān)于報送粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展規(guī)劃相關(guān)材料的函》（粵環(huán)函〔2016〕1072號）?；浉鄢掷m(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組下的各個專項專題小組都在不同程度上與香港進行了環(huán)保項目交流，行政執(zhí)法合作相對頻繁，但是存在形式主義的嫌疑，粵港的生態(tài)系統(tǒng)功能依舊逐漸下降、水質(zhì)性缺水日益嚴重，豐富的海洋生物資源也受到嚴重的威脅。雖然廣東和香港、澳門在粵港澳大灣區(qū)區(qū)域合作被提出之前就展開了環(huán)境保護合作，在粵港澳大灣區(qū)區(qū)域合作被提出之后加強了三地的環(huán)境治理合作，但是從三地的環(huán)境保護合作內(nèi)容看來，具有間斷性，而環(huán)境保護是持續(xù)而不能間斷的行政活動，間斷的三地的環(huán)境治理合作不利于建設世界級別的粵港澳大灣區(qū)城市圈。

（三）環(huán)境行政執(zhí)法手段和能力存在較大差異

香港關(guān)于行政執(zhí)法的立法十分具體，香港行政執(zhí)法必須遵循法律規(guī)定。在環(huán)境行政執(zhí)法中，香港環(huán)境委員會起到重要作用。當前香港環(huán)境行政機構(gòu)已設立十四個委員會幫助環(huán)境行政機關(guān)作出正確環(huán)境執(zhí)法行為，監(jiān)督和保障行政機關(guān)依法作出環(huán)境執(zhí)法行為。同時，為建設服務型政府，香港充分保障公眾參與環(huán)境立法、執(zhí)法和監(jiān)督環(huán)節(jié)。在《共建優(yōu)質(zhì)生活圈專項規(guī)劃》初步建議公眾咨詢結(jié)果報告中，附件1的粵港澳三地公眾咨詢活動一覽表中顯示，在廣州開展兩場公眾活動，在香港開展了十場公眾活動，澳門開展了兩場公眾活動。[9]香港在公眾參與立法、執(zhí)法和監(jiān)督上的嚴謹性，使得廣東與香港進行環(huán)境執(zhí)法合作容易產(chǎn)生程序上的不一致，執(zhí)法效率和進度都會受到影響。

澳門的法律體系屬于大陸法系，受法國法律體系模式的影響，澳門行政主體作出行政行為具有很大的權(quán)限，產(chǎn)生的爭議由行政法院裁決，因此澳門的行政執(zhí)法效率非常高。然而，由于行政立法權(quán)和行政執(zhí)行權(quán)都在澳門行政長官手中，而且澳門的公眾參與制度并不發(fā)達，澳門的聽證制度也并非完善，因此澳門行政執(zhí)法的監(jiān)督和制約機制較為欠缺，在環(huán)境保護執(zhí)法上也有所體現(xiàn)。其次，澳門的環(huán)境保護問題也直到21世紀才開始被重視，在環(huán)境行政執(zhí)法上建立了環(huán)境保護局，且受到以前雙軌制的法律體系影響，舊法的更新替換增多，廣東與澳門的環(huán)境行政執(zhí)法合作具有立法上、執(zhí)法主體和程序上的差異和困難。

廣東省人民政府和環(huán)境保護相關(guān)部門在黨的十八大提出“綠水青山，就是金山銀山”的理念之后，加大了環(huán)境治理力度，在《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等環(huán)境治理法律修改之后，相繼修改實施辦法、相關(guān)地方規(guī)章和地方性法規(guī)，致力于建設以綠水青山為保障的可持續(xù)發(fā)展美好生活環(huán)境。大陸的環(huán)境治理模式是從上至下的、由中央到地方的治理模式，中央的政策和法律文件對廣東省地方環(huán)境保護事業(yè)具有根本性的影響，廣東省所做出的環(huán)境治理方案需要通過中央的審核同意。因此，廣東省環(huán)境行政執(zhí)法手段和能力是在中央的支持和推動下提升的，具有一定的滯后性。因此在與港澳兩地的環(huán)境執(zhí)法合作中，廣東省的治理手段與香港、澳門存在差異，需要三地達成統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法實施細則。

（四）環(huán)境標準不統(tǒng)一導致執(zhí)法沖突

廣東的環(huán)境標準相對于港澳比較滯后，港澳一般參照適用的是國際標準，且廣東進行環(huán)境保護的行政執(zhí)法落后于香港10年不止，在監(jiān)測方法和監(jiān)測技術(shù)上落后于香港。[10]其次，廣東等地方在改革開放之后以消耗自然資源帶來巨大經(jīng)濟效益的模式來增長經(jīng)濟效益，環(huán)境狀態(tài)已經(jīng)處于高污染階段，而且治理靠后，目前的環(huán)境標準仍然較于寬松，以2017年度的粵港澳大氣監(jiān)測結(jié)果為例，其監(jiān)測標準是國家二級標準，仍然未能使用一級標準，而歐盟等歐洲國家的大氣監(jiān)測標準已經(jīng)是國際水平。在二級標準下的監(jiān)測數(shù)據(jù)雖已基本達標，粵港澳三地的環(huán)境治理合作取得的成就似乎達到預計目的，但該成就只是相對的，這相對于建立紐約灣、東京灣同等水平的環(huán)境水平還有較大的差距。雖近年來強化生態(tài)文明建設，提高了很多環(huán)境標準，廣東省的環(huán)境監(jiān)測和治理標準逐漸靠近香港標準，但與國際先進水平還有差距。其次，粵港澳三地的環(huán)境監(jiān)測方法也因監(jiān)測標準的不一致也存在差異，三地環(huán)境治理成果不一，如香港和廣東省的環(huán)境合作中，廣東省無法一蹴而就的采用香港標準，即英國等歐洲標準。即使香港和廣東省在大氣污染監(jiān)測上合作統(tǒng)一監(jiān)測標準，實際香港地區(qū)的監(jiān)測數(shù)據(jù)會比兩地合作監(jiān)測的數(shù)據(jù)嚴格。廣東省不斷靠近香港防治水平，而香港地區(qū)的環(huán)境治理仍停滯，達不到促進香港大氣污染向高標準防御的作用，環(huán)境執(zhí)法出現(xiàn)地域偏差。同樣的排污行為，但因不同的環(huán)境標準，可能受到的處罰不同，甚至介于合法與違法之間，容易導致執(zhí)法沖突。香港從20世紀80年代開始注重環(huán)境治理，其環(huán)境保護理念和軟環(huán)境趨于成熟，廣東省從21世紀初才開始深入學習環(huán)境治理，目前仍處于為修復環(huán)境階段，澳門在環(huán)境治理雖起步晚，但澳門環(huán)境基礎比廣東具有優(yōu)勢，三地的環(huán)境治理水平發(fā)展不一，環(huán)境基礎存在差異，在環(huán)境保護合作執(zhí)法上容易存在執(zhí)法沖突。

三、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法合作的優(yōu)化措施

行政執(zhí)法是將法律從應然變成實然的過程，沒有良好的執(zhí)法體制，再好的法律制度也無法發(fā)揮其強大的生命力。[2]243在粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法困境中也是如此，三地簽訂再多的環(huán)境保護協(xié)議，若無法落于實處，不能嚴格開展環(huán)境監(jiān)測、調(diào)查、交流、執(zhí)法，則各環(huán)境合作協(xié)議將失去制定意義?；浉郯拇鬄硡^(qū)環(huán)境治理行政執(zhí)法合作應當解決困境，實現(xiàn)與各粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理合作協(xié)議的有效銜接和統(tǒng)一，共同建造粵港澳大灣區(qū)世界級城市群。

（一）制定統(tǒng)一的環(huán)境行政執(zhí)法標準和執(zhí)法細則

粵港澳環(huán)境執(zhí)法合作是實現(xiàn)粵港澳環(huán)境問題和諧治理的重要方式，沒有統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法細則，沒有統(tǒng)一的環(huán)境治理標準，就沒有粵港澳環(huán)境合作治理的正常運行?！毒V要》出臺后，對粵港澳大灣區(qū)建設和合作作了框架性指導，只有將《綱要》落實于環(huán)境治理行政執(zhí)法行為上，統(tǒng)一粵港澳三地環(huán)境執(zhí)法標準，才能真正給粵港澳大灣區(qū)宜居環(huán)境的建設起到實質(zhì)性推動作用。2019年2月27日，為貫徹實施和部署《綱要》，廣東省在廣州召開推進粵港澳大灣區(qū)建設工作會議，深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于粵港澳大灣區(qū)建設重要論述和對廣東重要講話、重要指示批示精神。然而，僅僅依靠廣東貫徹落實《綱要》規(guī)劃的內(nèi)容是遠遠不夠的，應當聯(lián)合香港和澳門兩地共同制定《綱要》實施細則，保障粵港澳大灣區(qū)各個領域行政執(zhí)法合作有效進行。統(tǒng)一的執(zhí)法標準是進行執(zhí)法合作的首要要件。因此，在《綱要》的統(tǒng)一下，粵港澳三地政府應當盡快推動三方會議，制定統(tǒng)一的《綱要》實施細則，確定環(huán)境保護合作執(zhí)法主體，將環(huán)境行政執(zhí)法合作標準統(tǒng)一起來，為粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境行政執(zhí)法提供有力的依據(jù)。

建立統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法標準，需首要協(xié)調(diào)粵港澳三地“一國、兩制、三法域”所帶來的制度差異?；浉郯娜卦凇耙粐?、兩制、三法域”的制度背景下，都建立了相對完善的環(huán)境保護和執(zhí)法法律體系，三地建立的環(huán)境保護法律體系是獨立的，相互之間缺乏聯(lián)系，環(huán)境保護和治理執(zhí)法標準存在較大差異。[11]138然而，不同制度、不同法律體系所造成的差異問題不應成為跨區(qū)域環(huán)境合作治理的絆腳石，歐盟組織在環(huán)境政策的制定與跨區(qū)域合作治理具有寶貴經(jīng)驗。[12]1-6在歐盟模式下，歐盟相關(guān)機構(gòu)了制定統(tǒng)一的環(huán)境保護法律和政策，各成員國在高度配合下，不同程度、不同形式的執(zhí)行歐盟環(huán)境保護立法和政策，打造了不同國家間的不同法域間就統(tǒng)一領域的融合治理模式，形成一種比較民主、科學、公開的多層次和多方參與的環(huán)境決策和實施體系。[13]69歐盟組織由不同國家、不同制度以及不同法系的成員國組成，而粵港澳大灣區(qū)是在同一國家領導下的跨區(qū)域合作組織，建立統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法標準更具有法治基礎，粵港澳大灣區(qū)可以在借鑒歐盟環(huán)境治理合作經(jīng)驗的基礎上建立統(tǒng)一的環(huán)境行政執(zhí)法標準。

其次，若要建設與紐約灣、東京灣等世界級灣區(qū)相當?shù)幕浉郯拇鬄硡^(qū)，環(huán)境治理標準應當不斷向世界標準邁進，廣東、香港和澳門應當采取最嚴格的環(huán)境治理標準，嚴格推動環(huán)境執(zhí)法合作邁向世界級標準?；浉郯拇鬄硡^(qū)環(huán)境合作以來開展多年，廣東省穩(wěn)抓環(huán)境治理已取得較好成效，以環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟的現(xiàn)象已基本遏制，環(huán)境治理能力和執(zhí)法手段也與香港、澳門相適應，在粵港澳大灣區(qū)建設中提高環(huán)境治理標準已具有基礎環(huán)境，應該不斷提升粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護執(zhí)法標準，向打造世界級灣區(qū)環(huán)境邁出新的步伐。

（二）成立大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)調(diào)委員會

由于粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法合作的領域廣泛、涉及水利、生態(tài)、大氣、海洋環(huán)境的保護和治理，在執(zhí)法上，參與主體即包括廣東、香港及澳門政府、也包括三地的環(huán)境水利部門、環(huán)保部門（局）、海洋管理部門等，多個執(zhí)法部門共同對粵港澳三地的環(huán)境保護進行監(jiān)督，執(zhí)法沖突發(fā)生的可能性大大加大，既有積極沖突，又有消極沖突。沒有具有約束力的組織機構(gòu)來協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌區(qū)域合作過程，就無法推動合作進入實質(zhì)性階段，也無法保證合作成員在追求自身利益最大化的同時對區(qū)域整體利益和共同利益產(chǎn)生影響。因此，建立具有常設性、權(quán)威性、指導性的協(xié)調(diào)機構(gòu)是亟待落實的現(xiàn)實問題。協(xié)調(diào)或合作機構(gòu)在合作規(guī)則構(gòu)建、合作方案擬定、合作行為開展等各個環(huán)節(jié)，都能夠以獨立的身份超脫任何合作主體的利益去進行協(xié)調(diào)和監(jiān)管，并以中立者的身份、以區(qū)域健康發(fā)展的整體目標保證局部利益為區(qū)域整體利益作出合理讓步。[14]

此外，由于環(huán)境保護一般具有的跨區(qū)域性，許多環(huán)境污染都橫跨不同區(qū)域，尤其是水污染、大氣污染以及生態(tài)環(huán)境治理問題，在環(huán)境保護的跨區(qū)域執(zhí)法合作上建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)組織機構(gòu)具有必要性，也具有實際意義。加拿大溫哥華城市圈共管自治協(xié)調(diào)制度，建立城市圈董事會和執(zhí)行委員會作為區(qū)域合作的專門組織，協(xié)調(diào)區(qū)域整體利益。[15]

有學者提出，在我國的區(qū)域合作治理中，以建立隸屬于中央的區(qū)域合作組織和建立自治的區(qū)域合作組織兩種模式合作協(xié)調(diào)組織為主。[16]在“一國兩制”的背景下，香港和澳門具有較高的自治權(quán)，在中央設立粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，協(xié)調(diào)粵港澳三地的環(huán)境合作治理存在制度障礙，因此建議在粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法合作中，基于廣東、香港和澳門三地的意愿，自治建立環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)調(diào)組織，落實完成三地執(zhí)法合作協(xié)調(diào)工作，提升粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法深度。隨著粵港澳大灣區(qū)建設的推進，灣區(qū)合作力度加強，建立粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)調(diào)組織的制度和政策支持越成熟，建立粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法合作協(xié)調(diào)組織的需求更為顯著。

（三）建立環(huán)境行政執(zhí)法信息共享平臺

當前利用互聯(lián)網(wǎng)的智慧執(zhí)法系統(tǒng)已經(jīng)相對成熟，粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境治理執(zhí)法合作也應當建立高效的智慧執(zhí)法系統(tǒng)，建立執(zhí)法信息共享平臺，便于跨區(qū)域性執(zhí)法信息溝通交流、執(zhí)法工作的交接和轉(zhuǎn)移，同時便于大眾了解粵港澳大灣區(qū)環(huán)境執(zhí)法標準、查詢執(zhí)法信息、了解執(zhí)法全過程，建立粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法信息共享機制，構(gòu)建環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)。建立環(huán)境行政執(zhí)法信息共享平臺，有利于跨區(qū)域總結(jié)環(huán)保經(jīng)驗，推動美好灣區(qū)環(huán)境建設。在20世紀末，歐盟就通過建立環(huán)境保護治理信息平臺，在信息數(shù)據(jù)的推動下不斷完善歐盟環(huán)境治理。歐盟在環(huán)境保護執(zhí)法中設立歐洲環(huán)境局，開展有關(guān)環(huán)境狀況和污染資源的監(jiān)測和建立數(shù)據(jù)庫，負責獲取環(huán)境信息，及時編制關(guān)于歐洲環(huán)境問題的信息數(shù)據(jù)，為歐洲環(huán)境狀況進行系統(tǒng)的評價并向公眾報告工作，改善歐盟環(huán)境總體質(zhì)量。[13]38粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理合作中的行政執(zhí)法合作，離不開粵港澳三地的執(zhí)法信息溝通和交流，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享、環(huán)境執(zhí)法數(shù)據(jù)的同步是加強粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法合作手段、提升環(huán)境行政執(zhí)法合作能力的重要工具手段。

然而，未解決電子政務建設中的跨區(qū)域部門缺乏溝通和協(xié)調(diào)，無法形成統(tǒng)一的技術(shù)標準，無法擺脫“信息孤島”效應，使得信息無法共享的問題，解決信息資源浪費、阻礙粵港澳三地的環(huán)境合作治理進程。必須在粵港澳政府間加強溝通協(xié)調(diào)，進行信息標準化建設，分門別類，按不同領域建立和完善粵港澳數(shù)據(jù)信息庫。[2]228粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)測網(wǎng)絡和海上垃圾通報警示系統(tǒng)的建立，是具有指導意義的信息共享平臺建設，對粵港澳大灣區(qū)環(huán)境執(zhí)法合作具有推動作用。但是粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法合作不僅限于這兩個系統(tǒng)的建設，在粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)測網(wǎng)絡和海上垃圾通報警示系統(tǒng)的經(jīng)驗基礎上，還應根據(jù)不同需要建設更完善的信息共享平臺。

（四）建立環(huán)境執(zhí)法合作的利益分享和補償機制

為了實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)環(huán)境合作治理，大灣區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法機關(guān)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的前提下進行行政執(zhí)法合作，這樣的執(zhí)法合作需要三地環(huán)境行政執(zhí)法主體的積極參與、履行合作協(xié)議，三地的環(huán)境保護計劃需要在各方主體的相互配合、相互協(xié)調(diào)下完成。并且，粵港澳三地不存在隸屬關(guān)系，不屬于領導與被領導機制下的單向執(zhí)法，而是基于粵港澳三地共同推進灣區(qū)生態(tài)文明建設的共同目標，基于三地簽訂的相關(guān)的環(huán)境保護合作協(xié)議，各環(huán)境保護主體都各自承擔職責、履行各自的職權(quán)，所形成的一種行政協(xié)作。這樣基于合作主體自主、自愿，并完成資源共享和利益共贏的合作平臺，各方都會以各自區(qū)域內(nèi)的利益為合作考慮前提。

由于粵港澳三地環(huán)境保護的經(jīng)驗發(fā)展不平衡，香港地區(qū)的環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展早于廣東10到20年，廣東地域遼闊，香港和澳門地理位置和土地面積狹小，人口眾多，三地環(huán)境保護難度各有差別，要實現(xiàn)三地優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境共同建設，勢必要放下各地的自我中心保護主義，構(gòu)建一套利益共享機制，促進三地環(huán)境保護執(zhí)法合作交流。因此，應當以利益協(xié)調(diào)為主要手段，充分發(fā)揮地方政府的宏觀調(diào)控功能，通過政策協(xié)調(diào)，兼顧各方利益，化解問題，解決爭端。[17]

利益沖突是區(qū)域合作治理必然存在的問題，補償機制的構(gòu)建是協(xié)調(diào)利益沖突的重要手段。[18]粵港澳大灣區(qū)是集經(jīng)濟、科技、文化、旅游、環(huán)境保護等各個領域的合作共同體，在打造世界級灣區(qū)的目標時，廣東、香港和澳門三地在不同領域形成互補，利益也需在不同領域得到補償，香港的金融平臺優(yōu)勢給廣東提供發(fā)展平臺、廣東的地域優(yōu)勢給香港和澳門提供經(jīng)濟向內(nèi)地發(fā)展的通道，同時三地也互相在旅游業(yè)和服務消費產(chǎn)業(yè)形成經(jīng)濟圈，形成開闊創(chuàng)新的交流模式。在環(huán)境保護行政執(zhí)法方面也應當遵循互惠共贏的理念，通過補償機制，進行三地利益再分配。[19]各方行政主體互通便利執(zhí)法，形成粵港澳環(huán)境治理合作額促進機制和保障機制，實現(xiàn)各方共贏推動粵港澳優(yōu)越生態(tài)環(huán)境建設。

四、結(jié)語

粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理與保護合作是建設灣區(qū)經(jīng)濟合作共同體的重要一環(huán)，是打造世界級宜居城市群、森林城市群的戰(zhàn)略性合作措施。早在粵港澳大灣區(qū)概念之前，粵港澳三地區(qū)域環(huán)境治理與保護合作已經(jīng)開展了許多年。2019年2月發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》第五章第三節(jié)、第四節(jié)提出建設能源安全保障體系、強化水資源安全保障；第七章提出要推進生態(tài)文明建設、包括打造生態(tài)防護屏障、加強環(huán)境保護和治理、創(chuàng)新綠色低碳發(fā)展模式；第十章對規(guī)劃實施的方式和策略進行規(guī)定，包括加強組織領導、推動重點工作、防范化解風險、擴大社會參與等手段，保障發(fā)展規(guī)劃綱要的有效實施?！毒V要》的發(fā)布，對粵港澳三地進行環(huán)境保護合作提供了重要的綱領性指導意見。毫無疑問，粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理問題是灣區(qū)建設的重要內(nèi)容，如何加強環(huán)境治理合作是粵港澳三地的關(guān)鍵議題。其中，粵港澳大灣區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法合作對推動灣區(qū)環(huán)境治理起到?jīng)Q定性作用，在粵港澳環(huán)境行政執(zhí)行力薄弱、行政執(zhí)行合作局部性、間斷性、環(huán)境問題不一致以及合作手段和方式差異等執(zhí)行沖突的存在下，粵港澳大灣區(qū)進一步協(xié)調(diào)統(tǒng)一環(huán)境行政執(zhí)法主體、標準、依據(jù)，建立更加完善的信息共享平臺，構(gòu)建利益分享和補償機制，促進和保障環(huán)境行政執(zhí)法合作的有效實施。