文_田飛龍

2018 年修憲，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入憲法總綱第一條，成為中國特色社會主義“最本質(zhì)的特征”。這不僅有力回?fù)袅撕?nèi)外關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性的終極質(zhì)疑，而且為新時代“黨政融合”一系列制度改革夯實(shí)了直接憲制基礎(chǔ)?！包h是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，這樣一種全能型與無限責(zé)任制政黨教義的回歸，意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)在法理與操作層面都將尋求與國家治理體系的無縫對接。但是，如此全面而凌駕性的黨的領(lǐng)導(dǎo)也將意味著全面性權(quán)力的建構(gòu)如果不加以嚴(yán)厲的法治監(jiān)控，就可能成為新一輪腐敗的制度根源。與“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”相對應(yīng)的是“全面從嚴(yán)治黨”。2018 年修訂且已于10 月1日正式實(shí)施的《紀(jì)律處分條例》有“黨內(nèi)刑法”之稱，就是“全面從嚴(yán)治黨”最直接且最全面的制裁規(guī)范，標(biāo)志著黨內(nèi)制裁的理性化及與新《監(jiān)察法》體系的規(guī)范性對接。

治國路線的調(diào)整最終指向了“依法治國”，這一治理哲學(xué)的轉(zhuǎn)向也同樣反哺了黨內(nèi)治理。1990 年，黨中央制定了《黨內(nèi)法規(guī)制定程序條例》，開始清理和規(guī)范化黨內(nèi)法規(guī)體系，尋求與國家法治的對接。2013 年，號稱“黨內(nèi)立法法”的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件備案規(guī)定》頒布，黨內(nèi)立法采取與國家立法類似的“五年立法規(guī)劃”及相關(guān)的合法性審查程序機(jī)制，新的《紀(jì)律處分條例》就是在這一背景下出臺的。

黨內(nèi)法規(guī)之法理學(xué)與憲法學(xué)屬性及地位本來較為模糊，通常的法學(xué)研究未涉及，在學(xué)科建制上被劃歸“黨建學(xué)”范疇。但在全面依法治國的系統(tǒng)工程壓力下，將黨內(nèi)法規(guī)長期隔離于國家法治體系不利于反腐制度化及法治中國的全面建設(shè)。但理論界又缺乏必要的理論勇氣、智慧或空間將此命題直接提出，而需要中央首先破題和出題。2014 年十八屆四中全會明確提出黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色法治體系的有機(jī)組成部分，解決了黨規(guī)學(xué)研究的正當(dāng)性與合法性問題，并推動國內(nèi)一批研究機(jī)構(gòu)與研究力量的重新整合。在“黨規(guī)”與“國法”并存于國家治理體系之中時，中國法真正的法律體系構(gòu)成與特征才得以凸顯。中國法體系，不同于純粹的世俗國家體系，也不同于民主憲政下的法律體系，而是一種獨(dú)特的規(guī)范雙軌制，其根源在于中國政治憲法結(jié)構(gòu)上的“雙重代表制”，即黨對真理的代表與人大對人民的程序代表并存的一種代表制結(jié)構(gòu)。

此次新版紀(jì)律處分條例充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度化的主要特征：其一，義務(wù)本位，即以規(guī)定黨組織和黨員的義務(wù)為邏輯本位，兼顧權(quán)利保護(hù)，這與國家法上側(cè)重公民權(quán)利本位的法哲學(xué)與法價值取向不同，或者恰成對稱性結(jié)構(gòu)；其二，精英政治，即新條例致力于鞏固和維護(hù)黨員的“精英代表”屬性與品質(zhì)，防止其反腐退化，防止其淪落為普通公務(wù)員或群眾的道德層次而喪失“先進(jìn)性代表”之地位，這里的“精英”不是脫離群眾的特權(quán)階層或貴族，而是對黨與人民事業(yè)負(fù)有長期責(zé)任的公仆；其三，護(hù)衛(wèi)者倫理，即新條例致力于推動黨組織和黨員完整踐行“為人民服務(wù)”的政治倫理，節(jié)制小我，奉獻(xiàn)大我，這與柏拉圖《理想國》中對城邦護(hù)衛(wèi)者的美德設(shè)定有共同之處。黨員之于群眾，和古典語境下的護(hù)衛(wèi)者之于普通手藝人，有著美德政治與代表政治的相似性。

從紀(jì)律處分條例的體例特征來看，存在如下基本特點(diǎn)：其一，規(guī)范地位上屬于黨內(nèi)高階規(guī)范，其地位僅次于黨章，是調(diào)整黨內(nèi)紀(jì)律與監(jiān)督事項的基本法規(guī)。其二，功能上屬于黨內(nèi)制裁規(guī)范，具有結(jié)果和問責(zé)意義上的“黨內(nèi)刑法”屬性。其三，實(shí)體法與程序法的整合體系，以程序規(guī)范為主，但兼容整合了實(shí)體規(guī)范，這也與國家法體系中實(shí)體法與程序法基本分離的法體系特征不同。其四，新條例完成了與《監(jiān)察法》的制度性對接，使得《監(jiān)察法》的三個制度接口即紀(jì)律處分條例、公務(wù)員法、刑事訴訟法都已基本完成。由此，以新《監(jiān)察法》為制度中軸，以《紀(jì)律處分條例》作為黨內(nèi)支撐，以《公務(wù)員法》和《刑事訴訟法》為國家法支撐，一個聚焦于反腐法治化及全體系監(jiān)察的中國特色權(quán)力監(jiān)督法律體系基本形成。

紀(jì)律處分條例的“法制史”是改革開放四十年中國全面依法治國與全面從嚴(yán)治黨之制度規(guī)范史的重要組成部分。2018 年所頒布條例也是在前期條例的損益修訂基礎(chǔ)上完善而成的，但確實(shí)加入了十八大以來新時代反腐法治制度實(shí)驗(yàn)的諸多新理念與新成果。前期條例主要包括1997 年的《紀(jì)律處分條例（試行）》、2003 年的《紀(jì)律處分條例》及2015 年修訂的《紀(jì)律處分條例》。這些前后相續(xù)的條例，總體上反映了黨在領(lǐng)導(dǎo)反腐工作和紀(jì)律檢察工作上的思想進(jìn)步與法治進(jìn)步，尤其是對黨政融合體制下如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)察的嚴(yán)密性、公正性及制度預(yù)期性，逐步探索出了一條真正切合中國自身的道路。新版紀(jì)律處分條例從原則到規(guī)則都頗具新意及時代特征，不僅將“八項規(guī)定”整合進(jìn)來，而且規(guī)定了覆蓋黨組織與黨員生活“全體系”的紀(jì)律監(jiān)督規(guī)則及責(zé)任細(xì)則。

總體而言，紀(jì)律處分條例極大推進(jìn)了“全面從嚴(yán)治黨”的制度工程。當(dāng)然，在如此嚴(yán)厲之條例的調(diào)整下，黨內(nèi)民主生活的基本活力、黨員基本權(quán)利及黨內(nèi)法規(guī)與國家法權(quán)利邏輯的價值平衡，都還需要精細(xì)的觀念溝通與制度打磨。在新時代的系統(tǒng)工程下，中國整體性法治進(jìn)程呈現(xiàn)出復(fù)雜辯證的發(fā)展態(tài)勢，基本邏輯主線日益呈現(xiàn)為以國法保底線，以黨規(guī)促黨性，以黨性帶發(fā)展，以發(fā)展永葆先進(jìn)性，以先進(jìn)性驗(yàn)證真理性，以真理性鞏固合法性。