王俊月

摘要：隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，線上下線電子商務(wù)（Online To Offline，簡稱“o2o”）模式的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)不僅具有市場價值潛力，也面臨嚴峻的發(fā)展形勢，尤其對于食品安全的監(jiān)管難題這一核心問題。當(dāng)下，監(jiān)管工作有待改進，法律法規(guī)也亟待完善。該文剖析當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)餐飲市場的發(fā)展現(xiàn)狀，汲取他國成功監(jiān)管經(jīng)驗，為建立健全我國網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全監(jiān)管體制提出合理化構(gòu)想及建議，以期通過法律層面上的規(guī)制促進我國網(wǎng)絡(luò)餐飲市場的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)餐飲新模式;食品監(jiān)管;法律規(guī)制

1 引言

在網(wǎng)絡(luò)訂餐前期較為粗放的發(fā)展?fàn)顟B(tài)下，網(wǎng)絡(luò)餐飲的食品安全問題是整個網(wǎng)絡(luò)餐飲行業(yè)發(fā)展的核心問題。因此我們當(dāng)下需從以下幾個方面進行分析，一是市場監(jiān)管主體如何運用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)實現(xiàn)對食品監(jiān)管模式的優(yōu)化升級，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的現(xiàn)代化新型管理。二是如何協(xié)調(diào)同一監(jiān)管鏈上的政府、市場和消費者各方利益，促使各方主動承擔(dān)其各自的社會責(zé)任，合力創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)督的新格局。三是建立多方位，立體化的社會監(jiān)管機制，積極吸納他國對于網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全問題的先進的法律監(jiān)管經(jīng)驗，取其精華，去其糟粕，來構(gòu)建我國新型的更加完善的網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全監(jiān)管體系。

我國網(wǎng)絡(luò)餐飲市場是一個可控的有機整體，它的規(guī)模、經(jīng)濟運作和供求都應(yīng)是在政府的科學(xué)調(diào)控范圍內(nèi)的。因此國家、府在整個網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全監(jiān)管體系中是主體地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用，也是網(wǎng)絡(luò)餐飲市場食品安全監(jiān)管研究工作的重點和突破點（1）。

2 網(wǎng)絡(luò)訂餐市場的概念界定

2.1 網(wǎng)絡(luò)訂餐的含義

網(wǎng)絡(luò)訂餐是指通過互聯(lián)網(wǎng)，消費者自主線上訂購各式餐飲的一種新型消費途徑。網(wǎng)絡(luò)餐飲借助互聯(lián)網(wǎng)這一媒介，突破了信息交流在時間空間上的限制，具備了便捷性、流通性和強互動等優(yōu)點。在此基礎(chǔ)上網(wǎng)絡(luò)訂餐又可根據(jù)客戶需求向其提供配套的配送服務(wù)，從而形成了線上下線電子商務(wù)（Online To Offline簡稱“o2o”）這條產(chǎn)業(yè)鏈。網(wǎng)絡(luò)訂餐的模式主要有網(wǎng)上定位、自營網(wǎng)上訂餐和第三方網(wǎng)上訂餐，其中，現(xiàn)階段通過第三方網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺進行的網(wǎng)絡(luò)訂餐交易的模式居于主流地位，本文也將主要針對此模式進行研究。

2.2 網(wǎng)絡(luò)訂餐的特性

網(wǎng)絡(luò)訂餐這條產(chǎn)業(yè)鏈，好似棵蒼天大樹，商戶是“樹根”，深埋土層之下，客戶是“果實”，他們之間會通過粗壯的“樹干”（第三方網(wǎng)絡(luò)餐飲交易平臺），繁多的樹枝（配送員）來進行交易，故生產(chǎn)經(jīng)營主體和客戶之間也就多了一扇可以遮蔽的屏風(fēng)。這種空間上的不確定性和模糊性被準(zhǔn)確定義為隱蔽性和跨地域性這兩個特點?；ヂ?lián)網(wǎng)在整個網(wǎng)絡(luò)訂餐的流通過程中是隱形的存在，這種虛擬的交易無形中增加了食品安全的隱患和風(fēng)險。其中由于商戶、第三方網(wǎng)絡(luò)訂餐交易平臺、配送團隊等主體多元，關(guān)系復(fù)雜所激化的利益矛盾亟待我們解決。政府、監(jiān)管部門，社會對此有待建立系統(tǒng)全面的監(jiān)督框架來管控我國網(wǎng)絡(luò)訂餐市場。

3 網(wǎng)路訂餐市場的監(jiān)管現(xiàn)狀及難點

3.1 法律規(guī)制的缺失

2013年，智能手機的出世和迅猛發(fā)展，微信等一系列APP軟件大潮般涌現(xiàn)，帶動網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)以驚人的勢頭在這個大數(shù)據(jù)化的時代穿梭前行。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)，2017年中國餐飲業(yè)收入37644億元，互聯(lián)網(wǎng)餐飲外賣交易規(guī)模在餐飲行業(yè)占比仍較低，伴隨著外賣服務(wù)場景的拓展和用戶需求量的進一步深化，預(yù)計互聯(lián)網(wǎng)餐飲外賣市場在未來三年內(nèi)仍將維持增長的態(tài)勢。預(yù)計2020年中國互聯(lián)網(wǎng)餐飲外賣交易規(guī)模將達到5980億元人民幣。可見，網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)的發(fā)展前景是廣闊的，但表象的繁華往往容易掩蓋住底層的問題。從宏觀上分析，由于第三方的網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)呈現(xiàn)一個相對前沿的狀態(tài)，發(fā)展前期急躁粗放，而至今國家層面與網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)有新《食品安全法》和《網(wǎng)絡(luò)食品安全行為查處辦法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》，其中《食品安全法》第八條規(guī)定縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任?！毒W(wǎng)絡(luò)食品安全行為查處辦法》中第二十一條則規(guī)定對網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者食品安全違法行為的查處，由網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者所在地縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門管轄?？梢?，這些法律規(guī)章中都有對于監(jiān)管部門的責(zé)任劃分的規(guī)定，但仍無明確的行政法規(guī)或部門規(guī)章的實施細則，對網(wǎng)絡(luò)訂餐中的違法行為也尚無行政處罰和強制措施，這給貪婪的市場提供了巨大的“商機”。從微觀角度上看，一些地方性政府和監(jiān)管部門的上級對其也尚無嚴格的管理和監(jiān)督規(guī)制，即中央對地方的垂直管理，部分與部門之間的協(xié)作配合皆不能充分發(fā)揮其應(yīng)有效能。這使得地方性政府和監(jiān)管部門無限度的將有限的法律法規(guī)“弱化”“簡化”，致使一些不法商家投機取巧，低質(zhì)生產(chǎn)，對消費者的消費權(quán)益和食品安全保障造成嚴重損害。因此，中央對地方政府的縱向整合力度要加強，合理平衡和管控地方自治權(quán)。中央決策的科學(xué)有效性和地方政府的行政高效性要雙向同步推進。

3.2 監(jiān)管措施的低效落后

在網(wǎng)絡(luò)訂餐市場的迅猛沖擊下，政府根本“無力”保障網(wǎng)絡(luò)餐飲市場的良性循環(huán)，這里的“無力”主要體現(xiàn)在四個方面，上無法力（法律的支撐），下無權(quán)力，內(nèi)無能力，外無助力（社會的協(xié)助）。沒有法力后盾的保護下，政府當(dāng)面對網(wǎng)絡(luò)訂餐市場的多元化和跨區(qū)域性特征所造成的亂象時，往往難以追溯到食品安全的根源。地方政府和監(jiān)管部門權(quán)力不明，效率低下，只得采用人力物力財力的高能耗模式來適應(yīng)傳統(tǒng)的屬地式管理模式對網(wǎng)絡(luò)訂餐市場進行跨區(qū)域監(jiān)管和追責(zé)。政府及監(jiān)管部門尚未建立全面精準(zhǔn)的長效監(jiān)管和追責(zé)機制，因此只得采取突擊式監(jiān)察、動員式監(jiān)管的方式。餐飲市場已經(jīng)以“互聯(lián)網(wǎng)+”的現(xiàn)代化模式運轉(zhuǎn)，而很多地方政府及監(jiān)管部門尚未開啟“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的新模式，尚未調(diào)動起消費者和大眾的積極性和主動性。法律制度模棱兩可，監(jiān)管措施單一低效，技術(shù)水平滯后不前，資金不足資源有限，技術(shù)性人員嚴重缺失，社會協(xié)作度不高這重重障礙阻擋了政府監(jiān)管的腳步。

3.3 網(wǎng)絡(luò)訂餐中潛在的配送隱患

第三方交易平臺依托互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)進行高效動態(tài)的人力配置，創(chuàng)造出新的經(jīng)濟增長點，帶動我國網(wǎng)絡(luò)平臺勞動力市場繁榮發(fā)展（2）。地方性的法律法規(guī)尚未這種共享經(jīng)濟領(lǐng)域下的新型的勞動關(guān)系做出新的調(diào)整和轉(zhuǎn)向。這不僅造成配送員勞動權(quán)利保護的缺失，而且在一定程度上直接影響我國網(wǎng)絡(luò)餐飲市場的發(fā)展。

一方面是配送員權(quán)益的缺失，另一方面也增加了配送過程中的食品安全隱患。由于現(xiàn)有法律法規(guī)對配送員無明確規(guī)定和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，餐飲配送隊伍一直以來被地方政府和監(jiān)管部門忽視，配送員權(quán)益，配送過程中的食品安全保障一直是監(jiān)管的盲區(qū)，這將成為網(wǎng)絡(luò)餐飲市場未來發(fā)展的一個高危地帶。

4 構(gòu)建我國網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全的監(jiān)管體系

4.1剖析發(fā)達國家的網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全法律規(guī)制

放眼眾多發(fā)達國家的食品安全運作體系，監(jiān)管工作在其中都有舉足輕重的作用。美國，歐盟國家，加拿大等都已建立完備的網(wǎng)絡(luò)食品安全法律監(jiān)管體系，為其網(wǎng)絡(luò)餐飲的正常運作打下了牢固的地基。

2011年，美國頒布《食品安全現(xiàn)代化法》，建立了適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的新型食品安全預(yù)防體系，形成了聯(lián)邦、州、地方三級監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，從政府單一主體監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、民間組織、網(wǎng)絡(luò)訂餐企業(yè)、消費者等多元主體共同治理監(jiān)督（3）（4）。歐盟國家迄今有關(guān)食品安全的立法和相關(guān)條例達200多個，并且采用“從田地到餐桌”的全程食品安全監(jiān)管模式，針對食品追溯問題實行強制性的食品溯源制度。加拿大采用專一的監(jiān)管部門專職專責(zé)的監(jiān)管方案，即食品檢驗局（CFIA）集中統(tǒng)一進行全方位寬領(lǐng)域的食品監(jiān)管，并且其對食品加工廠員工和國民進行專業(yè)知識培訓(xùn)以強化全民的食品安全和維權(quán)意識。澳大利亞則配備有頂尖高端的衛(wèi)星定位技術(shù)來輔助消費者進行透明化監(jiān)督（5）?？梢哉f，我國與世界大多數(shù)發(fā)達國家在食品安全這一與民生問題密切相系的重要領(lǐng)域上有較大差距，因此我國也應(yīng)迅速扭轉(zhuǎn)方向找準(zhǔn)目標(biāo)，向現(xiàn)代化食品安全監(jiān)督體系全面進軍。

4.2健全我國食品安全法律法規(guī)，完善地方配套體系

我國龐大的網(wǎng)絡(luò)餐飲市場亟需規(guī)范細致的法律法規(guī)?，F(xiàn)階段，我們要立足本國網(wǎng)絡(luò)餐飲行業(yè)發(fā)展的實際情況，積極汲取發(fā)達國家先進完備的監(jiān)管法律法規(guī)，有針對性地提出適宜我國網(wǎng)絡(luò)餐飲市場發(fā)展方向的法律監(jiān)管條例，建立從上至下、由內(nèi)及外的監(jiān)管體制來倒逼各個監(jiān)管責(zé)任者進行高質(zhì)量的監(jiān)管工作;建立由點到面、棱角分明得立體環(huán)繞式的法律體系來平衡和協(xié)調(diào)我國網(wǎng)絡(luò)訂餐市場的利益關(guān)系;細化地方性監(jiān)管規(guī)范，采用契合時代技術(shù)的監(jiān)管理念和策略，輔以高匹配度的監(jiān)管和追責(zé)措施。將市場的活躍性控制在制度的籠子里。因此，我對我國網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全法律規(guī)制的建議如下。

（1）法律監(jiān)管體系的透明化、技術(shù)化、特色化

第一，針對網(wǎng)絡(luò)訂餐市場的特性，需提出全新的監(jiān)管理念與之相契合。首先要實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)訂餐市場的透明化生產(chǎn)，經(jīng)營和監(jiān)管一體進程，將監(jiān)管工作精準(zhǔn)地融入到網(wǎng)絡(luò)訂餐市場的運行當(dāng)中，將市場的每一缺口對應(yīng)到相應(yīng)的法律條例中，讓網(wǎng)絡(luò)訂餐市場的食品安全問題和每一項監(jiān)管工作及監(jiān)管信息都變得透明可見。市場一方，要把生產(chǎn)經(jīng)營和后續(xù)環(huán)節(jié)中的每一步都納入監(jiān)管的范疇，針對第三方網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺和商戶的矛盾，要用地方性的法律法規(guī)來捕捉商販的“機遇”，平衡地方網(wǎng)絡(luò)訂餐市場的利益杠桿。監(jiān)管一方，不同地域各個部門之間要實現(xiàn)監(jiān)管工作的高度匹配和對接，每一項監(jiān)管工作都不應(yīng)是獨立存在和發(fā)展的，不同區(qū)域的監(jiān)管工作應(yīng)是交融互進的、信息共享的、配合協(xié)作的。再者，國家和地方應(yīng)將監(jiān)管力量全面整合，重新調(diào)配，讓嶄新的監(jiān)管隊伍、透明的監(jiān)管工作滲入到網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全的市場中去。監(jiān)管工作要呈現(xiàn)出一個透明化的大網(wǎng)，一方面監(jiān)管工作要面向消費者，要主動去關(guān)注和關(guān)照消費者的權(quán)益，讓網(wǎng)絡(luò)訂餐市場的發(fā)展現(xiàn)狀、有關(guān)法規(guī)政策和監(jiān)管工作全方位無死角的呈現(xiàn)給國家和人民，讓消費者相信我國網(wǎng)絡(luò)訂餐市場的安全品質(zhì)保證，清楚如何監(jiān)督市場和政府工作，如何運用法律手段來維權(quán)。另一方面要充分吸納社會力量，進行政務(wù)數(shù)據(jù)資源的公開流動。

第二，植入數(shù)據(jù)大思維，預(yù)見性的建立網(wǎng)絡(luò)訂餐市場及食品安全監(jiān)管的云信息平臺。用大數(shù)據(jù)手段形成線上線下同步治理的監(jiān)管模式，保證市場動態(tài)和監(jiān)管信息的透明化。在云信息平臺上將監(jiān)管工作從訂餐食品安全的預(yù)防、管制，到后續(xù)工作整個過程串聯(lián)成一體，對生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營信息、交易信息和消費者投訴信息等要全面放大公開。督促政府、商戶、第三方網(wǎng)絡(luò)訂餐交易平臺等各方依法簽訂合同協(xié)議，實現(xiàn)各方信息的透明和對稱。國家應(yīng)適時改善政府及監(jiān)管部門的監(jiān)管環(huán)境，增加對其政策、技術(shù)、資金、人員的支持，全面提高監(jiān)管效率和效能。建立“聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的監(jiān)管體系，及時更新監(jiān)管技術(shù)設(shè)備，優(yōu)化資源配置，增加監(jiān)管工作的技術(shù)人才，加強對監(jiān)管人員的信息網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管的技能培訓(xùn)。要用現(xiàn)代化、技術(shù)化、法律化的監(jiān)管模式和工作要迎戰(zhàn)當(dāng)今的網(wǎng)絡(luò)訂餐市場。

第三，地方要根據(jù)地方網(wǎng)絡(luò)餐飲市場發(fā)展的實際制定頒布特色化針對性的法律法規(guī)，監(jiān)管工作的程序化和具體化要相互交替、互相體現(xiàn)、融合遞推。運用整體性協(xié)調(diào)性的治理原則構(gòu)建地方監(jiān)管工作的網(wǎng)絡(luò)式框架，全面控局，層層深入，逐一縮小細化，如對商家和平臺的市場準(zhǔn)入要多重審核，加大對生產(chǎn)者所提供產(chǎn)品的安全檢測和審查，對包裝餐具的衛(wèi)生檢查和環(huán)保責(zé)任追究提供相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和配套執(zhí)行方式等。而對于商戶和第三方網(wǎng)絡(luò)訂餐交易主體在生產(chǎn)經(jīng)營中所享有的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，所履行的社會和法律義務(wù)都應(yīng)在地方性的法規(guī)中詳細界定。再者，地方性法規(guī)中應(yīng)建立一套體系化的追責(zé)體制，整體加大對生產(chǎn)經(jīng)營方違規(guī)違法的懲戒力度，增加對其刑事責(zé)任的追究，通過等級區(qū)分的方式規(guī)定不同程度的違法處分措施，向社會公示違法違規(guī)企業(yè)的相關(guān)違法違規(guī)信息，以提高生產(chǎn)經(jīng)營主體的風(fēng)險責(zé)任意識。

（2）法律法規(guī)的高匹配度和遞推性

高匹配度主要指法律法規(guī)和網(wǎng)絡(luò)訂餐市場食品安全現(xiàn)狀的匹配，政府及監(jiān)管部門的監(jiān)管措施與網(wǎng)絡(luò)訂餐市場信息的匹配，各監(jiān)管部門和各市場主體之間權(quán)責(zé)的匹配。國家需盡快匹配網(wǎng)絡(luò)餐飲市場現(xiàn)存問題，出臺專門專項的網(wǎng)絡(luò)訂餐市場交易監(jiān)督管理的行政法規(guī)，并出臺配套的相關(guān)部門規(guī)章和規(guī)范性文件。無論是國家上級部門出臺的法律法規(guī)還是地方性政府制定的地方條例都務(wù)必實現(xiàn)高度的匹配，要用先進性的創(chuàng)新性來保證它的權(quán)威性。中國當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)訂餐市場的食品安全的監(jiān)管部門多而雜、散而亂，改進的關(guān)鍵點就是統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，整合監(jiān)管力量，專一監(jiān)管責(zé)任，形成一條節(jié)點分明的監(jiān)管鏈，每一個節(jié)點都有配套的監(jiān)管和責(zé)任主體來監(jiān)管，而社會充當(dāng)總的監(jiān)管者。法律法規(guī)的制定可先細化生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者幾大單個主體權(quán)益然后幾大主體相對接，即先獨立每一市場主體的責(zé)任，再將幾個主體的權(quán)益有序整合。政府既要充分掌握市場信息，使其監(jiān)管措施能夠與市場信息和需求貼合配對，同時監(jiān)管工作要兼顧市場的統(tǒng)一性和整體性。