姜秀敏

摘要：社區(qū)是各種利益的交織點(diǎn)、各種矛盾的匯聚點(diǎn)、各類人群的落腳點(diǎn)，做好社區(qū)治理工作是完善社會(huì)治理的基礎(chǔ)和攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和全面深化改革的不斷推進(jìn)，社區(qū)環(huán)境發(fā)生了深刻變化，社區(qū)承接了越來(lái)越多的社會(huì)管理職能。面對(duì)日益復(fù)雜化的社區(qū)環(huán)境，日趨多樣化的利益訴求，傳統(tǒng)粗獷的行政管理類社區(qū)治理模式已力不從心、難以為繼，新時(shí)代呼喚社區(qū)治理新模式。構(gòu)建以社區(qū)黨組織為治理核心，以社區(qū)自治為前提，政府、社區(qū)組織、企業(yè)、居民等多方交流、多元參與的“一核多元”社區(qū)治理模式。明確“一核多元”各自主體職責(zé)，政府部門明確自身職責(zé)不越位，居委會(huì)要認(rèn)清自身性質(zhì)不錯(cuò)位，社會(huì)組織發(fā)揮自身作用不缺位；建立議事平臺(tái)，拓展參與渠道；推進(jìn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，匯聚治理合力。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理模式；社會(huì)組織；“一核多元”；社區(qū)黨組織

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）01—0038—08

目前學(xué)術(shù)界比較一致地認(rèn)為社區(qū)是在一定地理范圍內(nèi)、具有共同意識(shí)和共同利益的社會(huì)生活共同體。我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)始于2000年，經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索，社區(qū)治理模式發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，由政府作為單一治理主體的行政化治理模式逐漸演變?yōu)槎嘣餐卫淼男履Ｊ健＝陙?lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加快調(diào)整、全面改革不斷深化、發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，社會(huì)結(jié)構(gòu)也隨之改變，急需社區(qū)承接更多的社會(huì)治理職能。2017年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院提出要健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中著重強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)組織在體系建設(shè)中的作用，達(dá)成政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自我治理間的良好協(xié)作。新時(shí)代的發(fā)展對(duì)社區(qū)治理提出了新要求、新考驗(yàn)，建立更加完善的社區(qū)治理模式，健全社區(qū)治理體系、提升治理能力，既是追求“社區(qū)善治”的內(nèi)在條件，也是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展步伐的現(xiàn)實(shí)需要。

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，既是黨的十八屆三中全會(huì)在社會(huì)體制改革問(wèn)題上提出的有力決策，又是黨的十九大提出改善民生問(wèn)題目標(biāo)的重要內(nèi)容。社區(qū)是構(gòu)成城市肌體最基礎(chǔ)的單元，社區(qū)治理是創(chuàng)新社會(huì)治理工作最關(guān)鍵的基石和內(nèi)容，是社會(huì)治理向基層下移的具體承接主體。本文著眼于我國(guó)社區(qū)治理過(guò)程中多元化主體發(fā)展問(wèn)題，聚焦社區(qū)治理主體之間的互動(dòng)作用，并借鑒國(guó)內(nèi)外社區(qū)治理的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新社區(qū)治理模式，完善社區(qū)治理體系，進(jìn)一步提升社區(qū)治理能力，使社區(qū)能夠更好地服務(wù)群眾，以更好地滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)美好生活的需要。

一、學(xué)術(shù)界關(guān)于社區(qū)治理的理論探討

（一）國(guó)外研究綜述

“社區(qū)”概念是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯于1887年首次提出的。隨著工業(yè)和城市發(fā)展進(jìn)程的快速推進(jìn)，社會(huì)生活中的諸多矛盾漸漸暴露出來(lái)，社區(qū)受到越來(lái)越多的關(guān)注，社區(qū)問(wèn)題成為研究的重點(diǎn)，這極大地豐富了有關(guān)社區(qū)治理的理論和內(nèi)涵。根據(jù)社會(huì)學(xué)家所主張和探究社區(qū)方向的不同，關(guān)于社區(qū)的定義及相關(guān)理論也各不相同。

1.關(guān)于社區(qū)概念的研究。滕尼斯最早對(duì)“社區(qū)”進(jìn)行定義，他主張社區(qū)是在親族血緣關(guān)系的基礎(chǔ)上結(jié)合成的一種社會(huì)聯(lián)結(jié)[1]（pp.2-6）；波普林從純粹的人文地理角度出發(fā)，將社區(qū)定義為社會(huì)或地理性單位，可依據(jù)大小進(jìn)行分類；戴維斯從地理與社會(huì)特性的角度定義，主張社區(qū)涵蓋居民日常生活的方方面面，是最小的地理團(tuán)體；普斯頓從共同性與團(tuán)體交流兩方面出發(fā)，主張社區(qū)是一種有共同關(guān)系與效用的鄰近區(qū)域；還有學(xué)者從心理與社會(huì)互動(dòng)角度把社區(qū)定義為具有共同目標(biāo)、共同利益和共同背景的一個(gè)區(qū)域，也稱為“精神社區(qū)”或利益社區(qū)。

2.關(guān)于社區(qū)理論的研究。一是區(qū)位理論（又稱人文區(qū)位理論）。這是由芝加哥學(xué)派開創(chuàng)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的豐富、完善和發(fā)展，具有以下四個(gè)基本特征：注重研究環(huán)境因素對(duì)社區(qū)的影響；將人口作為研究問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)；把社區(qū)視為一個(gè)完整的人口單元或自給自足的整體；社區(qū)區(qū)域位置的各個(gè)部分的相互關(guān)系經(jīng)常處于不平衡—平衡的變動(dòng)狀態(tài)中。二是社會(huì)體系理論。把社區(qū)作為一個(gè)龐大的社會(huì)體系進(jìn)行剖析，I.T.桑德斯是運(yùn)用帕森斯理論的代表者之一，他提出“社區(qū)作為一個(gè)龐大的系統(tǒng)，涵蓋的主要系統(tǒng)涉及生活中的方方面面，而每一個(gè)主要系統(tǒng)又囊括多個(gè)次級(jí)系統(tǒng)”[2]（pp.81-86）。該理論的基本主張是：強(qiáng)調(diào)社區(qū)的社會(huì)要素，把社區(qū)看作往來(lái)交流的場(chǎng)所；把社區(qū)當(dāng)作整個(gè)大社會(huì)系統(tǒng)的一個(gè)次級(jí)系統(tǒng)；分析社區(qū)的縱向布局與橫向布局，即社區(qū)內(nèi)部包含的各類社會(huì)組織和次級(jí)系統(tǒng)同社區(qū)外諸系統(tǒng)之間的關(guān)系，以及他們彼此之間的關(guān)系。三是社會(huì)互動(dòng)理論。注重剖析社區(qū)住戶的往來(lái)交流行為及社區(qū)住戶與家庭、宗教、政治、教育、經(jīng)濟(jì)等規(guī)制的關(guān)系。社會(huì)互動(dòng)理論伴隨著時(shí)代的變化而產(chǎn)生，隨著社區(qū)生活日益繁復(fù)冗雜以及社區(qū)縱向格局的不斷成長(zhǎng)，探究者將探究重點(diǎn)放在社區(qū)沖突和社區(qū)行動(dòng)兩個(gè)方面。社區(qū)沖突理論著眼于在社區(qū)范疇內(nèi)對(duì)社會(huì)沖突展開分析探究，產(chǎn)生沖突的原因包括經(jīng)濟(jì)、政治、價(jià)值觀等。社區(qū)行動(dòng)理論則注重研究具備參與性并與社區(qū)生活有直接聯(lián)系的社會(huì)活動(dòng)或行為，目標(biāo)在于解決社區(qū)生活中的共性問(wèn)題。

總之，國(guó)外關(guān)于社區(qū)的理論和實(shí)踐已經(jīng)從最初的社會(huì)學(xué)理論探究，發(fā)展成為融合政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)等為一體的多領(lǐng)域、多視角、多學(xué)科的交叉探究，相對(duì)趨于成熟，值得學(xué)習(xí)和比較。

（二）國(guó)內(nèi)研究綜述

1.關(guān)于社區(qū)概念的研究。我國(guó)最早關(guān)于“社區(qū)”的概念，是費(fèi)孝通于1933年翻譯滕尼斯著作時(shí)的首創(chuàng)，他結(jié)合我國(guó)實(shí)際，將社區(qū)理解為“多個(gè)社會(huì)群體（家庭、氏族）或社會(huì)組織（機(jī)關(guān)、團(tuán)體）匯集在某一區(qū)域里，形成的在生活上互相聯(lián)系的大團(tuán)體”[3]（pp.23-28）。徐永祥將社區(qū)界定為：“社區(qū)，是指由一定數(shù)量居民構(gòu)成的地域性的生活組織，同時(shí)它也具備內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系以及貫穿文化的功能；地域、人口、組織結(jié)構(gòu)和文化便成為了是組建社區(qū)的基本要素?！盵4]（pp.27-31）民政部于1987年首次引用“社區(qū)”這一概念，并于2000年將其界定為：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。城市社區(qū)的范圍，指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)?！雹?/p>

2.關(guān)于社區(qū)理論的研究。國(guó)內(nèi)對(duì)于社區(qū)的研究十分熱烈，總體來(lái)看傾向于社區(qū)治理的內(nèi)容范疇和制度模式。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景下，城市社區(qū)隨之產(chǎn)生巨大變化，過(guò)去的單位體制由于和居民生活發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)而逐漸解體，街居制面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境、多元觀念和利益訴求也陷入了治理困境。因此，研究構(gòu)建一種全新的治理體系和組織形態(tài)來(lái)?yè)?dān)負(fù)整理合并社會(huì)的效用，就成為時(shí)代的要求和發(fā)展的需要。魏娜對(duì)我國(guó)城市基層治理體制進(jìn)行了深入研究。何海兵提出我國(guó)已經(jīng)歷單位制、街居制和社區(qū)制三次演變，并把這種發(fā)展和變遷總結(jié)歸納為以下三種：一是在單位制體系下政府當(dāng)“老大”的治理方式，即行政型社區(qū)；二是在單位體制逐漸解體以及社區(qū)體制不斷強(qiáng)化的背景下，政府和社區(qū)關(guān)系由上下隸屬轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)合作，從而形成的政府處于指導(dǎo)地位與社區(qū)擁有自我治理能力二者相聯(lián)合的模式，即合作型社區(qū)；三是由社區(qū)組織、社會(huì)團(tuán)體作為主體，政府提供支持與社區(qū)處于主導(dǎo)地位相結(jié)合的模式，即自治型社區(qū)[5]。劉君德在20世紀(jì)90年代首次提出構(gòu)建社區(qū)治理新體系的兩種有效方案：一種是適合在區(qū)域、人口規(guī)模比較龐大的城市實(shí)施的新型“行政區(qū)—社區(qū)”治理體系，主要特點(diǎn)是將街道作為一級(jí)政府機(jī)關(guān)，構(gòu)建以市（政府）、區(qū)（派出機(jī)關(guān)）、街區(qū)（政府）、社區(qū)（自治組織）為主體的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的治理體系；另一種是適合在規(guī)模較小的中等城市實(shí)施的新型“行政區(qū)—社區(qū)”治理體系，主要特點(diǎn)是將“街道社區(qū)化”，構(gòu)建以市（政府）、區(qū)（政府）、社區(qū)（自治組織）為主體的“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的治理體制。王邦佐等率先提出城市社區(qū)居委會(huì)組織這一課題，并對(duì)城市社區(qū)居委會(huì)組織以及城市社區(qū)管理進(jìn)行系統(tǒng)全面的研究，從政府角度深入分析城市社區(qū)居委會(huì)的組織體系、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等四個(gè)方面的體系革新。馮靈從經(jīng)濟(jì)體系的演變以及對(duì)城市社區(qū)治理產(chǎn)生效用這一角度著手，對(duì)我國(guó)社區(qū)治理模式進(jìn)行研究，提出社區(qū)治理主體亟須堅(jiān)持多元化的治理思路。李強(qiáng)等在繼承和發(fā)揚(yáng)楊開道、許仕廉等社會(huì)學(xué)家“清河實(shí)驗(yàn)”精神的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)當(dāng)前“從農(nóng)村社會(huì)走向城市社會(huì)”這一新時(shí)期的特征和使命要求，創(chuàng)造性開展“新清河實(shí)驗(yàn)”，通過(guò)“組織再造”和“社區(qū)提升”兩個(gè)實(shí)驗(yàn)，致力于構(gòu)建一種全新的社區(qū)治理體制機(jī)制和組織架構(gòu)，以期改進(jìn)和提升社區(qū)的人居環(huán)境和治理水平，同時(shí)也提出了專家型社區(qū)治理模式的概念、架構(gòu)和特點(diǎn)[6]。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于社區(qū)解析和定義各不相同，本文在研究過(guò)程中采用中辦、國(guó)辦關(guān)于社區(qū)的官方界定。

社區(qū)治理是治理理論在社區(qū)內(nèi)的實(shí)際應(yīng)用，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都對(duì)社區(qū)治理的內(nèi)涵做過(guò)界定：在社區(qū)的范疇內(nèi)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理。具體而言，社區(qū)內(nèi)的多個(gè)部門單位（政府或非政府），依據(jù)正式的法律、法則以及非正式的社區(qū)章程、條約、規(guī)定等，通過(guò)商榷洽談、和諧互動(dòng)、共同行動(dòng)等活動(dòng)對(duì)關(guān)聯(lián)到社區(qū)共同利益的公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，從而增進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)，提高社區(qū)成員社會(huì)福利水平，加快推進(jìn)社區(qū)成長(zhǎng)進(jìn)程。

通過(guò)對(duì)社區(qū)治理內(nèi)涵的理解，可以概括出它的三個(gè)典型特征。一是治理主體多元化。主體不再是單一的政府，還有企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、私人機(jī)構(gòu)甚至是個(gè)人的加入。二是治理結(jié)構(gòu)多維化。社區(qū)治理區(qū)別于行政管理，不是通過(guò)行政式的發(fā)號(hào)施令、制定政策等方式方法來(lái)達(dá)到最終目標(biāo)，而是強(qiáng)調(diào)通過(guò)協(xié)商、參與達(dá)成共識(shí)。三是治理內(nèi)容豐富化。社區(qū)治理內(nèi)容涵蓋社區(qū)內(nèi)的綜治平安、社會(huì)服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、福利保障等多個(gè)方面，關(guān)乎社區(qū)居民的實(shí)際利益。本文將社區(qū)治理模式理解為維系社區(qū)正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)的治理方式，是其組織結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制、方式方法等因素的有機(jī)統(tǒng)一。國(guó)內(nèi)一些學(xué)者圍繞政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大治理主體，抽象出四類社區(qū)治理模式，即政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、社會(huì)自治以及專家參與，但在實(shí)踐中，一個(gè)社區(qū)內(nèi)部通常會(huì)存在多種治理主體和治理機(jī)制。

二、國(guó)內(nèi)外社區(qū)治理的典型模式

（一）國(guó)外社區(qū)治理的主要模式

國(guó)外對(duì)社區(qū)治理的研究和實(shí)踐起步較早、發(fā)展迅速，受政治制度、發(fā)展水平、地理環(huán)境、人文習(xí)俗等因素的影響，各個(gè)國(guó)家的模式各具特點(diǎn)。本文根據(jù)治理主體所發(fā)揮作用的差異，著重分析三種具有代表性的模式。

1.美國(guó)：社區(qū)自治模式。美國(guó)社區(qū)并不作為政府的一級(jí)管理單元存在，政府行為和社區(qū)自身行為相對(duì)獨(dú)立，并且各地的社區(qū)治理形式不盡相同且各有特點(diǎn)。但總體來(lái)看，基本采取“政府肩負(fù)策劃引導(dǎo)和資本支持，社區(qū)組織肩負(fù)具體實(shí)踐”的運(yùn)行方式。美國(guó)政府負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，通過(guò)制定政策、鼓勵(lì)支持社區(qū)組織和企業(yè)并建立合作伙伴關(guān)系、監(jiān)督評(píng)估社區(qū)運(yùn)行及服務(wù)情況并據(jù)此決定財(cái)政撥款等方式，引導(dǎo)、影響和推動(dòng)社區(qū)的發(fā)展。社區(qū)組織、第三部門、社區(qū)企業(yè)等相關(guān)機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)處理社區(qū)內(nèi)的具體事務(wù)。社區(qū)組織行使社區(qū)管理職能，主要是制定社區(qū)規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)，因其是由社區(qū)居民代表通過(guò)選舉來(lái)組建形成的，權(quán)力來(lái)自于社區(qū)居民，因此最大限度地保證了社區(qū)居民的相關(guān)利益，是一種自下而上的民主參與管理模式。第三部門是指非政府非企業(yè)的機(jī)構(gòu)，如慈善組織、社區(qū)志愿者等，是美國(guó)社區(qū)治理的支柱力量，承擔(dān)著大量具體的社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目。社區(qū)企業(yè)主要為居民帶來(lái)一些經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的私人化市場(chǎng)服務(wù)。美國(guó)的社區(qū)自治模式，各個(gè)主體根據(jù)職能的不同進(jìn)行清晰的分工，各盡其責(zé)且密切配合，治理主要不是依靠政府，而是依靠社區(qū)居民、公共服務(wù)性單位和機(jī)構(gòu)按照積極主動(dòng)、自由平等的原則參與其中，更加重視社區(qū)和社區(qū)居民的自我約束、自我進(jìn)步和自我提高能力。

2.新加坡：政府主導(dǎo)模式。新加坡采取的是由政府來(lái)發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局作用的方式，政府行為和社區(qū)行為緊密結(jié)合，社區(qū)的行政、活動(dòng)、專項(xiàng)等各類經(jīng)費(fèi)、生活配套設(shè)施、社會(huì)福利與保障等都由政府提供，社區(qū)居民很少參與社區(qū)的各項(xiàng)管理工作，政府采用在物資、行為方面對(duì)社區(qū)提供扶持和指引的方式來(lái)把控社區(qū)前進(jìn)和發(fā)展的大方向。新加坡建立了非常完善的組織保障體系，確保社區(qū)治理模式能夠正常運(yùn)作，政府設(shè)立了國(guó)家住宅發(fā)展局，承擔(dān)對(duì)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)引導(dǎo)和約束的職能，社區(qū)內(nèi)實(shí)行委員會(huì)制，建有多個(gè)委員會(huì)組織，承擔(dān)社區(qū)具體事務(wù)的組織實(shí)施職能。新加坡模式的最大特點(diǎn)是社區(qū)事務(wù)主要由政府統(tǒng)領(lǐng)全局，社區(qū)組織行政化，結(jié)構(gòu)清晰、權(quán)責(zé)明確，較為穩(wěn)定。

3.日本：混合治理模式?；旌夏Ｊ降淖畲筇厣钦芾砼c居民自治融合在一起，政府按照職能劃分設(shè)立相關(guān)部門，主要負(fù)責(zé)策劃、引導(dǎo)并進(jìn)行經(jīng)費(fèi)扶持，政府對(duì)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的干涉程度不高，社區(qū)能夠得到充分的自由發(fā)展。日本的社區(qū)治理主要實(shí)行地域中心管理模式，政府在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立地域中心作為行政管理機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是對(duì)本地區(qū)相關(guān)工作與事務(wù)進(jìn)行管理，同時(shí)也為本地區(qū)居民提供各項(xiàng)服務(wù)，隸屬于政府地域中心部。社區(qū)居民自發(fā)建立住區(qū)協(xié)議會(huì)，以幫助地域中心的工作順利展開，并及時(shí)將居民意愿反饋給政府，官方機(jī)構(gòu)和民間組織齊驅(qū)并進(jìn)，共同為人民服務(wù)。日本社區(qū)混合治理模式的主要特點(diǎn)是政府不直接參與社區(qū)的治理，而是通過(guò)間接方式進(jìn)行社區(qū)管理，居民積極主動(dòng)參與社區(qū)多項(xiàng)事物的管理，趨于民主化、自治化，但政府要對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)支持和監(jiān)督，政府和社區(qū)自管機(jī)構(gòu)相互配合和制衡，共同做好社區(qū)的管理和服務(wù)工作[7]。

（二）國(guó)內(nèi)典型的社區(qū)治理模式

20世紀(jì)90年代，我國(guó)著手實(shí)施社區(qū)治理改革，北京、上海、沈陽(yáng)等作為先行試點(diǎn)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，尤其是在社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目完善、社區(qū)服務(wù)組織優(yōu)化等方面都取得了一定的實(shí)踐成果，具有研究?jī)r(jià)值。

1.上海：行政主導(dǎo)治理模式。上海社區(qū)治理的典型特點(diǎn)是在推進(jìn)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制改革時(shí)，在街道設(shè)立了社區(qū)，并組建社區(qū)管理委員會(huì)，由社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)管理，以街道辦事處為中心，把社區(qū)相關(guān)單位和部門組合在一起，共同處理和協(xié)調(diào)日常事務(wù)。參與社區(qū)治理的主體主要有社區(qū)黨組織、街道辦、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)以及專業(yè)的服務(wù)公司。上海社區(qū)治理模式是體制改革背景下的產(chǎn)物，政府掌握了雄厚的財(cái)力、物力和豐富的社會(huì)資源，非政府組織也和政府保持著密切聯(lián)系，在政府的支持幫助下成長(zhǎng)和發(fā)展，因此在社區(qū)治理中政府表現(xiàn)出統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。上海模式的優(yōu)點(diǎn)是可以集中力量，短時(shí)間內(nèi)快速推動(dòng)一些社會(huì)問(wèn)題的解決和社區(qū)的發(fā)展，如上海建立的社區(qū)服務(wù)中心體系基本覆蓋全部街道，不僅提供了大量社區(qū)工作崗位，更為社區(qū)培養(yǎng)了大批實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的服務(wù)管理者和社工團(tuán)隊(duì)，有利于提高社區(qū)治理的工作效率和服務(wù)水平。

2.沈陽(yáng)：居民自治模式。沈陽(yáng)市從1997年開始加強(qiáng)居委會(huì)建設(shè)，明確提出居委會(huì)工作要以社區(qū)建設(shè)為中心，經(jīng)過(guò)“探索—實(shí)踐—總結(jié)—再實(shí)踐”的不斷發(fā)展完善，逐漸建立了更加注重居民自治、更加注重居民和社會(huì)組織參與互動(dòng)的治理模式。沈陽(yáng)市政府將社區(qū)界定在街道辦事處與居委會(huì)之間的位置，并建立了社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)管理委員會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)和新的社區(qū)黨組織等新型社區(qū)組織體系。成員代表大會(huì)每年定期召開會(huì)議，選舉產(chǎn)生管理委員會(huì)，推薦產(chǎn)生議事協(xié)商委員會(huì)，商討評(píng)價(jià)社區(qū)建設(shè)等事宜；管理委員會(huì)承擔(dān)提供社區(qū)服務(wù)、處理社區(qū)事務(wù)的職能和責(zé)任，維持社區(qū)的正常運(yùn)作；協(xié)商議事委員會(huì)通過(guò)監(jiān)察督促管理委員會(huì)的工作來(lái)提出相關(guān)建議；社區(qū)黨組織在社區(qū)內(nèi)處于主導(dǎo)地位，負(fù)責(zé)社區(qū)范圍內(nèi)黨的政策引導(dǎo)和貫徹。沈陽(yáng)模式通過(guò)對(duì)社區(qū)體制改革，使社區(qū)自治組織真正承擔(dān)起社區(qū)治理的職責(zé)和使命，充分發(fā)揮了社區(qū)居民和社區(qū)組織的自治權(quán)利。

3.清河：專家參與模式?！扒搴訉?shí)驗(yàn)”是清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院2014年6月在海淀區(qū)清河街道開展的社區(qū)治理創(chuàng)新改革試點(diǎn)工作，專家組選擇了清河街道的毛紡南社區(qū)、橡樹灣社區(qū)、陽(yáng)光社區(qū)三個(gè)試點(diǎn)。第一階段是在專家組主導(dǎo)、地方政府支持以及廣泛宣傳動(dòng)員下，通過(guò)社會(huì)再組織實(shí)驗(yàn)變更社區(qū)居委會(huì)成員，選舉產(chǎn)生社區(qū)議事委員，并確定議事規(guī)則，明確改組后的社區(qū)居委會(huì)既是“議”的機(jī)構(gòu)，又是“行”的機(jī)構(gòu)，議事委員定期開會(huì)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行討論，議題范圍必須在事前經(jīng)過(guò)居民需求調(diào)查確定，議事會(huì)在居委會(huì)主任的帶領(lǐng)下展開，議事委員參與集體決策[8]。第二階段開展社區(qū)提升實(shí)驗(yàn)，主要開展議事委員培訓(xùn)、民主協(xié)商討論以及社區(qū)環(huán)境整治三方面工作，通過(guò)議事委員帶領(lǐng)居民進(jìn)行民主議事和決策，產(chǎn)生以居民需求為主要發(fā)展方向的社區(qū)發(fā)展議案，由專家組組織關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的專家進(jìn)行技術(shù)與資源等方面的整合，居民參加且監(jiān)督整個(gè)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)社區(qū)改造和提升。專家參與模式的最大特點(diǎn)是專家學(xué)者與政府合作，由專家組主導(dǎo)構(gòu)建以居民自治為主的社區(qū)治理模式[9]。

（三）幾點(diǎn)啟示

國(guó)外三種代表性治理模式強(qiáng)調(diào)，政府對(duì)社區(qū)治理采取不直接干預(yù)或者較少干預(yù)的方式，以社區(qū)自治為主。新加坡對(duì)社區(qū)全面掌控的治理模式是由特殊的歷史條件、經(jīng)濟(jì)情況、地理面積、人口規(guī)模等因素決定的，在管理方式上可以學(xué)習(xí)借鑒，整體模式不可生搬硬套。國(guó)內(nèi)兩個(gè)地區(qū)的治理模式符合我國(guó)“以基層黨組織為中心”的治理要求，雖然也存在著政府干預(yù)過(guò)多的通病，但其創(chuàng)新做法和成功經(jīng)驗(yàn)仍可吸收借鑒。

1.堅(jiān)持多元治理，理順主體權(quán)責(zé)。實(shí)踐證明，在政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大機(jī)制日趨完備的背景下，單個(gè)主體的單一治理模式已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展的步伐，多元共治既是提高社區(qū)治理效率、化解利益矛盾的必然選擇，也是時(shí)代發(fā)展的內(nèi)在要求。堅(jiān)持多元治理的重點(diǎn)是要理順各治理主體間的權(quán)力與責(zé)任，黨的組織與政府要突出宏觀管理和服務(wù)，社區(qū)內(nèi)的具體事務(wù)交由社區(qū)自治組織負(fù)責(zé)，企業(yè)提供幫助，居民積極參與，不爭(zhēng)權(quán)奪利、不推諉扯皮，治理主體各負(fù)其責(zé)、密切配合、共建共享[10]。

2.建立保障機(jī)制，切實(shí)減負(fù)提效。成功的社區(qū)治理模式一定有成熟的運(yùn)行機(jī)制作為保障。一方面要強(qiáng)調(diào)自治。政府要尊重社區(qū)組織的自治權(quán)，堅(jiān)持兩者間的“引導(dǎo)與扶助，服務(wù)與監(jiān)督”，通過(guò)自我改革、自我約束，退出對(duì)社區(qū)微觀事務(wù)的管理，減少行政攤派，真正做到減少社區(qū)的行政壓力。另一方面要強(qiáng)調(diào)公平。各治理主體都要受到相關(guān)規(guī)定的限制和庇護(hù)，社區(qū)內(nèi)部的各項(xiàng)事務(wù)要謹(jǐn)遵規(guī)定開展治理。

3.優(yōu)化管理體制，激發(fā)主體活力。社區(qū)治理的效果，與社區(qū)的管理機(jī)制有著直接聯(lián)系，如上海的社區(qū)服務(wù)中心制度、沈陽(yáng)的自治制度等，都對(duì)社區(qū)的治理和發(fā)展起到了積極作用。一套行之有效的管理制度，能夠激發(fā)各方參與治理的積極性，提高管理方的工作效率，提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)社區(qū)公民參與社區(qū)治理工作的熱情等。由社區(qū)自治的性質(zhì)決定，其管理機(jī)制必然突出對(duì)話、協(xié)商、共同行動(dòng)，強(qiáng)制性、命令式的官僚型管理機(jī)制難以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要，行止有度、獎(jiǎng)懲分明合作協(xié)同治理型機(jī)制能夠有效激發(fā)主體活力。

4.培育社區(qū)新風(fēng)，促進(jìn)居民自治。國(guó)外社區(qū)治理模式的一個(gè)顯著特點(diǎn)是社區(qū)居民參與治理的熱情高漲，對(duì)于社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感十分強(qiáng)烈，不僅自發(fā)地組成一些非營(yíng)利性組織和志愿者服務(wù)隊(duì)伍開展活動(dòng)，而且對(duì)社區(qū)政治性的事務(wù)也主動(dòng)參與，給整個(gè)社區(qū)治理帶來(lái)自身獨(dú)有的作用和影響。但我國(guó)居民參與社區(qū)治理的意識(shí)略顯薄弱，大多停留在自上而下的“運(yùn)動(dòng)式”治理，個(gè)別想要主動(dòng)參與的居民也沒有合適的途徑，居民自治能力亟待加強(qiáng)。

三、構(gòu)建“一核多元”社區(qū)治理新模式

通過(guò)研究國(guó)內(nèi)外典型社區(qū)治理模式，結(jié)合我國(guó)社區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，本文提出在上級(jí)政府組織的指導(dǎo)支持下，構(gòu)建以社區(qū)黨組織為治理核心，各社區(qū)自治組織為治理主體，駐區(qū)單位參與服務(wù)，社區(qū)企業(yè)提供幫助的“一核多元”社區(qū)治理模式。

（一）厘清“一核多元”各種主體的地位

上級(jí)政府組織主要指街道黨委、政府，負(fù)責(zé)制定宏觀規(guī)劃，提供指導(dǎo)幫助、財(cái)政支持，組織協(xié)調(diào)以及培育社會(huì)組織等。社區(qū)黨組織是社區(qū)治理的中樞，擔(dān)負(fù)宣揚(yáng)落實(shí)黨的方針政策，落實(shí)上級(jí)機(jī)構(gòu)決議決定的職責(zé)，同時(shí)引導(dǎo)、支持和監(jiān)督社區(qū)自治組織開展工作，協(xié)調(diào)各方利益矛盾，與群眾保持密切聯(lián)系，反饋居民的看法和需求，保護(hù)居民正當(dāng)權(quán)益，提供社區(qū)服務(wù)等[11]。社區(qū)自治組織包括居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等協(xié)商議事機(jī)構(gòu)，參與社區(qū)治理的社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)志愿者團(tuán)隊(duì)等服務(wù)性團(tuán)體，是社區(qū)自治的主要力量，負(fù)責(zé)召集業(yè)主或業(yè)主代表參加社區(qū)大會(huì)，聽取居民意見和建議，協(xié)助街道、社區(qū)黨組織開展各項(xiàng)社區(qū)日常事務(wù)。駐社區(qū)單位與社區(qū)自治組織互相幫助、互相監(jiān)察督促，共同處理社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)。二者相得益彰、相輔相成。一方面，社區(qū)自治組織為駐社區(qū)單位創(chuàng)造優(yōu)越的工作和經(jīng)營(yíng)環(huán)境；另一方面，駐社區(qū)單位為社區(qū)提供人力、物力、財(cái)力、智力資源援助。社區(qū)企業(yè)則幫助社區(qū)發(fā)展，為社區(qū)或居民提供相關(guān)法規(guī)政策咨詢、場(chǎng)地共享、金融服務(wù)等。

從我國(guó)的基本國(guó)情、推動(dòng)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)帶來(lái)的新變化以及我國(guó)社區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，需要明晰“一核多元”主體在治理框架中的地位，梳理社區(qū)黨組織、政府部門、社區(qū)自治組織、駐社區(qū)單位和社區(qū)企業(yè)多元主體之間的關(guān)系，使主體之間協(xié)調(diào)一致。

1.政府部門明確自身職責(zé)不越位。政府在社區(qū)治理中扮演的是指導(dǎo)者的角色，而不是領(lǐng)導(dǎo)者的角色，主要負(fù)責(zé)確定治理方向、起草公共政策、融合治理資源，協(xié)調(diào)好多元主體利益和矛盾，將多元的治理力量整合成統(tǒng)一有效的治理結(jié)構(gòu)。要進(jìn)一步深化行政體制改革，不僅在思想觀念上實(shí)現(xiàn)從“無(wú)限政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變，最大程度推行社區(qū)自主治理，降低政府對(duì)社區(qū)具體事宜的干涉程度，同時(shí)降低社區(qū)對(duì)政府的依賴程度；還要整合政府部門在社區(qū)的辦事機(jī)構(gòu)、人員和辦公設(shè)施，明確社區(qū)日常工作流程，建立科學(xué)合理的社區(qū)工作考核體系，減少不必要的考核項(xiàng)目，確保社區(qū)工作推進(jìn)有力、獎(jiǎng)罰有序。要著重突出黨的建設(shè)引領(lǐng)，讓社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的中樞地位得到充分施展，將服務(wù)放在工作中的更高位置，讓社區(qū)黨員干部的表率楷模作用得到充分施展，在職黨員更要結(jié)合自身特長(zhǎng)、資源優(yōu)勢(shì)，根據(jù)服務(wù)清單認(rèn)領(lǐng)崗位、認(rèn)領(lǐng)服務(wù)，讓服務(wù)更有針對(duì)性，更有效，真正做到緊密聯(lián)系群眾，切實(shí)排民憂、解民難，出實(shí)招、求實(shí)效，維護(hù)好群眾的利益。

2.居委會(huì)要認(rèn)清自身性質(zhì)不錯(cuò)位。要加大宣傳普及力度，使社區(qū)組織和社區(qū)居民都清楚地認(rèn)識(shí)到，居委會(huì)既不是政府組織，也不是事業(yè)單位或營(yíng)利企業(yè)，而僅僅是一個(gè)自治組織，徹底糾正“居委會(huì)是一級(jí)政府”的錯(cuò)誤觀念。要尊重居委會(huì)的自治權(quán)力，上級(jí)政府對(duì)居委會(huì)只有指導(dǎo)的自治權(quán)力，上級(jí)政府對(duì)居委會(huì)只有指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，不得侵害居委會(huì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)、自治權(quán)、內(nèi)部事務(wù)決策權(quán)、人事任免權(quán)等。要出臺(tái)相關(guān)文件，明確社區(qū)權(quán)力清單，在制度上為社區(qū)拒絕不合理工作提供支持和保障，進(jìn)一步推動(dòng)街道和社區(qū)“雙向評(píng)估”制度的落實(shí)和完善，提升社區(qū)自治能力，增強(qiáng)自治權(quán)威。

3.社會(huì)組織發(fā)揮自身作用不缺位。要加大對(duì)社會(huì)組織成立和發(fā)展的支持力度，對(duì)于慈善類、福利類、服務(wù)類社會(huì)組織給予相關(guān)政策支持，降低準(zhǔn)入門檻。要引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體主動(dòng)加入社區(qū)治理，對(duì)于進(jìn)社區(qū)提供服務(wù)的社會(huì)團(tuán)體要提供經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地等支持。要進(jìn)一步優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，放開服務(wù)市場(chǎng)，激勵(lì)各種組織機(jī)構(gòu)為社區(qū)群眾提供有償服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)市場(chǎng)化。建立相對(duì)完善的多層級(jí)社區(qū)服務(wù)體制，同時(shí)要注重規(guī)范市場(chǎng)秩序，構(gòu)建服務(wù)項(xiàng)目的準(zhǔn)入、評(píng)價(jià)、退出機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)化服務(wù)主體的監(jiān)督，服務(wù)質(zhì)量達(dá)不到要求時(shí)要及時(shí)清退。

（二）建立議事平臺(tái)，拓展參與渠道

參與社區(qū)治理的主體，要堅(jiān)持民主協(xié)商的原則，建立議事機(jī)制，搭建協(xié)商平臺(tái)，確保社區(qū)組織和居民等參與社區(qū)治理的渠道暢通。要制定出臺(tái)民主議事相關(guān)規(guī)定：建立黨建聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，社區(qū)黨組織與社區(qū)自治組織、共建單位、駐區(qū)單位等就共駐共建、聯(lián)動(dòng)互動(dòng)進(jìn)行協(xié)商，社區(qū)黨組織要充分體現(xiàn)引導(dǎo)調(diào)解作用，并根據(jù)參與社區(qū)共建的各組織各機(jī)構(gòu)職能的不同，充分施展其特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，同時(shí)結(jié)合社區(qū)及群眾的切身要求，明確工作職責(zé)和服務(wù)內(nèi)容，簽訂共建協(xié)議；建立矛盾調(diào)和解決機(jī)制，調(diào)整解決各種沖突紛爭(zhēng)；建立自治協(xié)商機(jī)制，以社區(qū)、業(yè)主、物管三方代表為主體就社區(qū)物業(yè)管理、環(huán)境衛(wèi)生等事項(xiàng)進(jìn)行商議，通過(guò)分類界定議事范圍，保證各項(xiàng)民主議事有條不紊地進(jìn)行。

（三）推進(jìn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，匯聚治理合力

要依靠并深化社區(qū)黨組織的帶領(lǐng)作用，提高社區(qū)自治組織對(duì)社區(qū)內(nèi)重大事宜的籌劃、協(xié)調(diào)和指引能力，有效實(shí)現(xiàn)信息平臺(tái)互聯(lián)、信息資源共享、組織意圖與群眾利益有機(jī)統(tǒng)一。社區(qū)民主議事由黨組織進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各類會(huì)議也由黨組織書記或指定相關(guān)人員召開和主持，討論成果及執(zhí)行情況由黨組織考核把關(guān)，社區(qū)居委會(huì)等各相關(guān)機(jī)構(gòu)、責(zé)任主體依據(jù)職能進(jìn)行分工協(xié)作。同時(shí)，建立議事團(tuán)隊(duì)和志愿者團(tuán)隊(duì)，使社區(qū)治理的機(jī)構(gòu)體系得以健全[12]。

結(jié) 論

改革開放以來(lái)，我國(guó)基層治理體制歷經(jīng)一系列的變革和發(fā)展，逐步形成了政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治相結(jié)合的治理框架。從社區(qū)治理發(fā)展的趨勢(shì)看，政府正在加快推進(jìn)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)型，未來(lái)社區(qū)治理體系將更加注重社區(qū)組織和居民的自我治理水平和能力。因此，合理弱化社區(qū)治理中的“行政色彩”，提高社區(qū)組織在政治、經(jīng)濟(jì)等方面的獨(dú)立性，加快社區(qū)自我治理建設(shè)，是現(xiàn)階段研究社區(qū)治理模式的方向和關(guān)鍵。

聯(lián)系當(dāng)前社區(qū)發(fā)展的實(shí)際，在社區(qū)治理中突出黨建引領(lǐng)，并把基層黨組織放在領(lǐng)導(dǎo)中樞的位置，注重發(fā)揮引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)作用，削減政府在某些社區(qū)事務(wù)上的直接干涉，并采取網(wǎng)格化的方式推進(jìn)社區(qū)治理，這既符合我國(guó)基本國(guó)情，又順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，是對(duì)社區(qū)治理模式革新的有效嘗試。但這種社區(qū)治理模式仍未徹底解決政府領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)以及社區(qū)對(duì)政府高度依賴等問(wèn)題，本文嘗試構(gòu)建“一核多元”社區(qū)治理模式，并探討健全社區(qū)治理體系、增強(qiáng)社區(qū)獨(dú)立發(fā)展能力、推動(dòng)多元參與、增加居民參與度的可行路徑。

社區(qū)治理牽涉到基層治理的體制和結(jié)構(gòu)，是一項(xiàng)龐大且復(fù)雜的工程，完善社區(qū)治理對(duì)于國(guó)家建設(shè)具有重大意義，社區(qū)治理研究任重而道遠(yuǎn)。如何真正協(xié)調(diào)好社區(qū)治理“一核”與多元主體之間的關(guān)系，在參與、自治與共治中實(shí)現(xiàn)社區(qū)“善治”，需要持續(xù)深入研究和思考。

注 釋：

①參見民政部：《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（中辦發(fā)〔2000〕23號(hào)）， 2000年11月19日。

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[12]陳俊，胡才進(jìn)，劉小平.突出一核作用，推動(dòng)多元治理[J].長(zhǎng)江論壇，2014，（3）.

[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]

Abstract： The community is the intersection of all kinds of interests， all kinds of contradictory convergence points， and the foothold of all kinds of people.Good community governance is the key to perfecting social governance and solving key problems.With the rapid development of economic society and continuous deepening the reform in an all-round way， the community environment has also undergone profound changes.The community has been assuming more and more social management functions.In the face of increasingly complicated community environment and increasingly diversified interest demands，the traditional rough management model of community-based administration has been unable to sustain and continue to perform its duty.The new era calls for a new model of community governance.It is necessary to build a community governance model in which the community party organization is the core；community self-government is the prerequisite； governments，community organizations， enterprises and residents play their role of respective subject responsibilities through systematic theoretical research concerning Chinas national condition and development reality， establishing a platform and participation channels for discussion and promoting coordination linkage and joint efforts in governance.

Key words： Community Governance Pattern， Social Organization，One Core with Diversity， CPO