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隨著城市人口增長、城市規(guī)模擴張，在災害頻發(fā)的背景下，城市變得越來越脆弱，因此研究和提升防災基礎設施的承災能力勢在必行。防災基礎設施按照防御災害類型分為抗洪、消防、抗震、人防戰(zhàn)備、應急響應等設施子系統(tǒng)。防災基礎設施承災能力是指城市防災系統(tǒng)的災前防災能力、災時抵御能力、災后救災與恢復能力在災害條件下反映出的整體水平，以及城市防災系統(tǒng)對災害的敏感性與應急響應的綜合能力。當災害發(fā)生時，大量危害及損失都會集中到承災能力脆弱的城市中，這將會造成重大的人員傷亡和財產損失，而這也已經引起了各級政府和社會公眾的廣泛重視，同時也對城市防災基礎設施的承災能力提出了更高的要求。

近年來，發(fā)達國家理論界和實際部門對城市防災基礎設施防災減災方面的研究都在不斷深化，尤其是歐美等發(fā)達國家更加注重該領域的研究，其在防災基礎設施規(guī)劃建設、管理等方面均進行了深入探討，如美國重視提升防災工程的設防等級，日本則注重避難場所（如：防災公園、避難通道等）的建設。O’Reilly（2004）建立了通信網絡受災時的仿真模型，并模擬網絡性能對其他關鍵基礎設施的受災影響因素進行了分析評價[1]。Lambert J H, Sarda P（2014）等通過建立網絡疊加模型，分析了防災基礎設施和相關社會實體災害規(guī)劃問題[2]。Luis-Felipe Melgarejo（2014）等研究公共基礎設施是否適合作為防災減災場所，用集體中心適宜指數CCSI（Collective Centre Suitability Index）評估公共基礎設施被用作防災避難場所的適宜性[3]。

我國學者對該領域的研究深度與廣度也不斷擴展。張風華、謝禮立（2004）在建立城市防震減災評價指標體系的基礎上，結合綜合指數評價方法進行了研究[4]；王威、田杰、王志濤（2011）等運用分形理論建立了分形評價模型，在此基礎上對城市綜合承災能力進行了評價[5]。徐明君、鮑蘇新（2011）以全壽命周期理論為指導，將德爾菲法和層次分析法結合，從功能安全角度建立了城市防洪基礎設施的影響評價體系并進行評價研究，為接下來的研究打下了基礎[6]。張明媛（2012）等從基礎設施防災、抗災、救災和災后恢復能力四個方面建立評價指標體系，在此基礎上使用模糊評價法評價了城市的承災能力[7]。郭海湘（2014）通過以災害多級聯動模式構建計算城市綜合承災能力的災害多級聯動線性模型，選取北京、上海、廣州、深圳4個城市為對象建立了城市綜合承災能力評價指標體系，收集4所城市2008年與2009年的數據，分別計算不同災害聯動模式下4所城市兩年的綜合承災能力值[8]。吳健生（2017）構造了一種基于GIS空間直觀表征的城市防災避險功能評價方法，并對深圳市經濟特區(qū)內4類基礎設施的防災避險功能進行了綜合評價[9]。

國內外對城市防災系統(tǒng)的研究不斷深化，且多數研究都只對防災基礎設施進行整體的綜合評價，得出承災能力強、較強、中等、較差、差的結果，并沒有聚焦分析各個防災基礎設施子系統(tǒng)，哪個子系統(tǒng)承災能力相對脆弱，脆弱性表現在哪些方面，很難有針對性地提出有效的提升策略。因此，本文以公共管理的視角，選取北京市防災基礎設施為對象，聚焦研究北京市消防基礎設施、防洪基礎設施、防震基礎設施的災前、災時、災后的承災能力，運用改進的灰色關聯評價模型對其承災能力進行有效的評估，在分析評估結果的基礎上提出積極的對策建議。

一、研究區(qū)域與數據來源

（一）研究區(qū)域

北京市作為國家的首都，是政治、科技、文化和社會發(fā)展的重要基地，是人口、資源、財富的匯合地，經濟易損性、災害連發(fā)性大大高于小城市和農村地區(qū)。由于北京市人口密集，發(fā)生災害時會影響到交通、管線、通信等公共基礎設施系統(tǒng)，往往會使整個城市陷入癱瘓。

另外，結合北京市的區(qū)位特征和自身實際情況：北京市地處燕山地震帶與華北平原中部地震帶的交匯處，是個地震易發(fā)生地區(qū)；北京市又位于溫帶季風區(qū)，夏季多雨，地勢低平不易排水，加上排水設施系統(tǒng)老舊、地面硬化，在近幾年連續(xù)出現暴雨洪澇現象；冬天則是北京市發(fā)生火災的高峰期，由于北京市人口建筑密集，火災對北京市居民的生命和財產安全造成了很大的威脅。因此，本研究聚焦研究北京市的防災基礎設施的承災能力，并只遴選地震、暴雨洪澇和火災這三大類型進行分析。

（二）數據來源

本文在總結相關文獻和頻率統(tǒng)計法的基礎上進行指標初選，通過對10位專家發(fā)放問卷進行指標二次篩選，去除關聯性不大、與其他指標信息重復或數據不易收集的指標，最終確定如表1所示的指標體系。該指標體系不僅能夠客觀準確的反映北京市防災基礎設施承災能力的現狀，且各指標數據易于量化和收集整理，具有分析的可行性。

評價指標相關數據來自國家統(tǒng)計局、中國城市統(tǒng)計年鑒、北京市統(tǒng)計年鑒，各指標的原始數據如表2。

在匯總的各類指標數據中，含有部分無具體量化數據的指標，通過專家整體評分對這些指標進行賦值。具體賦值情況為：弱、較弱、中等、較強、強，依次對應1～5分；差、較差、中等、較好、好，依次對應1～5分；片面、較片面、中等、較全面、全面，依次對應1～5分。

表1 北京市防災基礎設施承災能力評價指標體系

表2 指標原始數據及最優(yōu)值

二、研究方法

由于組合評價所得出的評價結果相比單一方法更加科學合理，因此本文在總結前人研究成果的基礎上，采用AHP（主觀分析）與PCA（客觀分析）相結合進行組合賦權，并將其帶入灰色關聯評價模型，即根據組合賦權Wj與灰色關聯系數xij構建改進后的灰色關聯模型，計算比較數列與參考數列的加權灰色關聯度，公式如下：

改進后的加權灰色關聯度E1表示比較數列對參考數列的影響程度，數值越大，表示比較數列對參考數列的影響越大，反之越小。將各因素的得分代入最終確定的評價函數，得到評價結果。

三、結果與分析

（一）評價結果

1.確定綜合權重

首先，采用Yaaph軟件建立系統(tǒng)的第階層次結構圖，結合前人研究成果及10位專家問卷咨詢結果，構造兩兩比較判斷矩陣，得到最大特征值為3.0092，判斷矩陣一致性比例為0.0088 ，一致性檢驗通過，一鍵可得各個指標的主觀權重，得到指標體系主觀權重：

其次，依據主成分分析法的構權原理，利用SPSS16.0分析軟件，進行主成分分析，得到總方差解釋（見表3）。

從表3可知，前4個主成分基本上涵蓋了數據集92.984%的信息，反映了原始變量的大部分信息，從中提取4個主成分,并得到成分矩陣中4個主成分分別對應原指標的載荷數，通過EXCEL計算，得到四個主成分線性組合及綜合得分模型中的指標系數。得到的綜合得分模型為：

在此基礎上，得到客觀指標權重：

W客觀=（0.0285, 0.0791, 0.0849, 0.0060,0.0821, 0.0610, -0.0108, 0.0764, 0.0856, 0.0700,0.0622, 0.0646, 0.0818, 0.0754, -0.0719, 0.0758,-0.0660, 0.0737, 0.0080, 0.0682, 0.0654）

由線性組合賦權公式W綜合=aW主觀+（1-a）W客觀（a=0.5）得到綜合權重：

2.計算結果

通過分析原始數據得出最優(yōu)值，再對數據進行無量綱處理后得到參考序列與比較序列，計算出各比較序列與最優(yōu)參考序列之間的絕對差值后利用灰色關聯公式得到關聯系數，災前預防、災時抵御、災后應急救援能力三個子系統(tǒng)分別的評價結果以及整體承災能力的綜合評價結果如表4至表7。

為了直觀表現結果分布，相應繪制出折線圖，見圖1至圖3。

表3 總方差解釋表

首先，由圖1可知，2007—2016年北京市防災基礎設施承災能力三個方面的綜合評價系數與最優(yōu)值相比，依然有很大的提升空間，在這10年內，災前預防能力及災時抵御能力雖然沒有大幅度提升，但是總體上表現為上升趨勢，其中，災前預防能力遠遠高于災時抵御能力和災后應急救援能力；災后應急及救援能力始終在小范圍上下波動，亟須重點關注和提升，且擁有很大的提升空間。

其次，北京市防災基礎設施承災能力沒有得到平衡、充分的提升。圖2反映出北京市防災基礎設施承災能力三方面的綜合評價系數平均值與最優(yōu)值的對比，排序順序為：災前預防能力＞災時抵御能力＞災后應急救援能力，由AHP-PCA組合賦權的最終結果可知，災前預防能力的綜合權重最大，因此三個子系統(tǒng)中災前預防能力權重系數排序為：災前預防能力＞災時抵御能力＞災后應急救援能力，在承災能力提升方面應當重點提升災前預防能力，因此，北京市這10年內重點提升災前預防能力符合防災基礎設施承災能力的發(fā)展規(guī)律，但是10年內北京市的災時抵御能力及災后應急救援能力依然沒有得以提升，災時抵御能力的綜合評價系數只有0.2，災后應急救援能力的綜合評價系數始終在0.1上下浮動，與最優(yōu)值1的差距過大，說明北京市在重點提升災前預防能力的同時，也一定程度上忽略了災時抵御能力和災后應急救援能力，導致整體承災能力發(fā)展不平衡。

表4 災前預防能力關聯度及排序

表5 災時抵御能力關聯度及排序

表6 災后應急救援能力關聯度及排序

表7 北京市防災基礎設施承災能力關聯度及排序

綜合來看，由圖3可知，北京市防災基礎設施的承災能力雖然整體上表現為上升的趨勢，但依舊處于中等偏上水平，仍然存在上升空間。

（二）原因分析

首先，管理部門早期對防災基礎設施的重視不夠。近10年來北京市防災基礎設施的承災能力不斷提升，得益于政府的重視以及廣大市民的防災意識逐漸提升，但設施規(guī)劃及建設初期，政府更注重能源、交通等基礎設施的建設與發(fā)展，對防災基礎設施在資金、人力、物力方面的投入比重較小，加上防災基礎設施的構建和管理模式完善需要很長的時間及巨額投資，歷史欠債雖然在近10年不斷得以彌補，但與其他公共基礎設施的投資占比相較仍有很大差距。近幾年，國際上出現了防災基礎設施規(guī)劃、投資建設、管理的各階段通過明確政府、商業(yè)機構和風險主體之間分工實現防災減災的投資主體多元化現象。雖然在我國部分城市防災減災活動中已經出現多元化主體的參與，但政府、商業(yè)機構及風險主體間的合理分工體系尚未形成且我國防災減災過程更大程度上依賴于行政指令，導致防災基礎設施的投資資金基本上來源于財政的公共支出，資金的使用和流向缺乏審慎監(jiān)管。

圖1 2007-2016年北京市防災基礎設施承災能力三個方面的綜合評價系數與最優(yōu)值對比圖

圖2 北京市防災基礎設施承災能力三方面的綜合評價系數平均值與最優(yōu)值對比圖

圖3 北京市防災基礎設施承災能力綜合評價系數與最優(yōu)值對比圖

其次，缺乏科學完善的綜合協調機制與管理模式。盡管我國目前已經設立了國家層面的防災減災委員會，但由于缺乏行政職能，協調機制依舊比較松散。與防災減災相關的法律條例欠缺綜合性與可操作性，沒有建立完善的減災協調機制和科學、合理的管理模式。北京市防災基礎設施在減災協調機制的建立上，對信息管理與輔助決策支持系統(tǒng)應用于災害問題的研究尚處于初期階段；重救輕防觀念依舊，還未形成災前安全性—災時可靠性—災后應急救援三方面統(tǒng)一的指揮管理機制，各個管理部門分散、各自為政，在災害發(fā)生時，領導應急決策主要取決于初期掌握的信息量及個人經驗，人為因素比重過高極易導致錯誤決策，不僅不能及時防止災情繼續(xù)擴大，還會貽誤組織群眾自救和應急疏散的時機，最終造成重大的人員傷亡和經濟損失。在管理模式方面，仍舊為早期的“應急管理”模式，由于在防、救、建三階段沒有統(tǒng)一的管理部門，導致規(guī)劃、建設、管理過程中依舊存在問題，表現為：部分設施在地理位置、建設規(guī)模、設施布局密度等方面存在規(guī)劃不合理的現象，由于規(guī)劃管理不善，防災基礎設施并沒有得到高標準規(guī)劃建設，在自然災害與人為災害日益嚴峻的情形下，災前預防能力依舊脆弱，這一現象在北京市城中村、部分老舊城區(qū)以及城鄉(xiāng)結合部尤為明顯。設施構建過程中，部分設施由于工程質量問題，導致設施設防等級不足，為災時埋下隱患，且北京市大部分防災基礎設施都是早期建成，很難大規(guī)模拆除重建，災時抵御能力脆弱；設施建成后管理方面，缺乏統(tǒng)一有效的科學管理，部分預測預警設施由于位置偏遠、管理人手不足，沒有得到適時更新與維護管理，不但無法防御災害，其自身也存在安全隱患，加劇災害造成的損失，部分臨時避難場所和應急救援疏散通道平時被用于停車、存貨，無形中為抵御災害埋下隱患。

再次，北京市轉變重救輕防觀念，卻沒有保證承災能力三方面得以合理、充分地提升。災后應急救援能力與災前預防能力及災時抵御能力相比，近十年都處在同一水平上下浮動，原因在于雖然北京市轉變重救輕防觀念，對災前預防能力和災時抵御能力更加重視，但沒有兼顧好災后應急救援能力的提升。近年來，北京市防災基礎設施措施重于防災，對應急救援設施投入力量小，導致應急避難設施相對缺乏，且許多已經建成的用于避難的設施如避難場所、防救災通道都被占為他用，沒有機構進行專門管理，當災害發(fā)生時，人群無法進行集中避災；此外，應急部門針對市民的應急教育及演練覆蓋不完全，許多應急隔離系統(tǒng)和避難場所的指示標識由于宣傳力度不夠，未能讓居民關注和熟知，群眾在災時缺乏利用防災基礎設施進行避災、自救、協助救援的意識和能力，與發(fā)達國家差距很大。以上幾方面都是導致北京市防災基礎設施災后應急救援能力脆弱的原因。

四、結論與建議

（一）結論

本文以公共管理的視角對北京市防災基礎設施承災能力的現狀進行了客觀分析，結合北京市的實際情況，從其現存的問題入手，找出導致北京市防災基礎設施承災能力脆弱的問題所在，挖掘其進一步提升的空間，并提出北京市防災基礎設施承災能力提升需要采取的策略，嘗試摸索一套適合北京市防災基礎設施運營管理的理論框架和方法，使北京市防災基礎設施承災系統(tǒng)更系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學化、實用化，使之充分發(fā)揮提高城市治理水平、服務市民生產生活的作用，為北京市的長遠發(fā)展奠定基礎，也為其他城市進一步提升防災基礎設施承災能力提供借鑒參考。

（二）建議

首先，持續(xù)加大投入力度完善防災基礎設施。一是持續(xù)加大對北京市防災基礎設施規(guī)劃建設的投資力度。北京市對新規(guī)劃及建設的防災基礎設施，要在科學發(fā)展觀的指導下完善北京市防災基礎設施的總體規(guī)劃，加大資金的投入力度，引入先進科學技術提高防災減災的設防標準；同時，將地下空間的建設整合到防災體系中，推進地上—地下的防災基礎設施與其他公共基礎設施的高度整合，將防災基礎設施與給排水、電、熱、通信等公共基礎設施進行統(tǒng)籌管理，進一步提升北京市防災基礎設施的承災能力。對已建成的防災基礎設施，要定期進行承災能力普查工作，對設施的承災能力進行鑒定和評價，逐一排查出承災能力脆弱的防災基礎設施，進行加固改造或拆除重建，對于部分設施存在空間布局不平衡、凌亂且分散的現象，管理部門需要在科學研究的基礎上，重新合理規(guī)劃調整，逐步提升北京市防災基礎設施的承災能力。二是從物力和人力方面不斷提升防災基礎設施的承災能力。在當前已經建立的防災減災科技研究體系基礎上，除了基礎和綜合性的防災減災研究，應當投入更大的人力、物力，識別和衡量自然災害風險，加強災害預測預警技術基礎研究、加強救災減災支援設備的配備和管理人員的專業(yè)培訓。三是逐漸實現投資主體多元化。防災基礎設施作為公共基礎設施，其規(guī)劃、建設、管理的各個階段基本都由政府投資，需要建立以經濟、社會手段為主的激勵機制，更多地吸引個體和商業(yè)機構，實現投資主體多元化和防災減災體系的整體性推進。

其次，制定健全的綜合協調機制和科學的管理模式。一是制定健全、完善的綜合協調機制。建立健全防災減災機構，理順防災減災協調機制，北京市應明確參與統(tǒng)一協調防災減災的部門，建立專家數據庫，實現防災減災相關各部門間信息共享、災情會商、信息發(fā)布、災情評估、救災應急響應、災后重建和受災群眾生活保障等機制。二是強化信息發(fā)布能力。北京市災害應急的相關部門間應當充分利用公共媒體發(fā)布預警信息來建立北京市防災基礎設施災害預警信息快速發(fā)布的“綠色通道”，保證預警信息的覆蓋率和準確性。三是建立科學、合理的防災基礎設施管理模式。北京市可以借鑒發(fā)達國家“業(yè)務持續(xù)管理”理論，將北京市防災基礎設施目前的應急管理模式向全過程管理模式進行轉變，從防災基礎設施的規(guī)劃、建設、運營管理、更新等各個環(huán)節(jié)都有專門的部門進行管理，建立“防”—“救”—“建”的科學管理模式，使北京市防災基礎設施承災能力得以全面均衡地提升。

最后，要提高全社會的應急避災救援意識。一是北京市應當建立覆蓋全市的防災減災宣傳、演練機制。北京市應通過媒體進行突發(fā)災害及事件的預防與應急、自救與互救知識的宣傳，并定期組織避災演練，讓企業(yè)和居民熟知工作、生活周邊的防災基礎設施的位置、功能等信息，在災害來臨時可以井然有序地疏散避難。同時，要重點關注針對學生的災后應急知識教育，針對北京市最易出現的幾種災害編制出教材，將災后應急知識教育納入幼兒園、中小學、大學的教學內容，教育主管部門加強對學校進行災后應急知識教育和定期組織學生進行避災演練的指導和監(jiān)督，培養(yǎng)學生的安全意識和自救與互救能力。二是要形成以北京市政府為主導、全民參與的災后搶險救災的聯合機制。充分發(fā)揮民間組織力量參與災后應急救援，鼓勵居民、企業(yè)和其他社會組織為應對突發(fā)事件提供資金、物資捐贈和技術支持，充分帶動市民參與災后搶險救災，形成全社會共同參與防災減災的合力，推動防災基礎設施的災后應急救援能力也能得到全面有效地提升。