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一、國際灣區(qū)經(jīng)濟的興起與作用

“灣區(qū)經(jīng)濟”這一名稱最早源于美國舊金山灣區(qū)。舊金山灣區(qū)是美國加利福尼亞州北部臨海的一個大都會區(qū)，交通便利且環(huán)境優(yōu)越，全球知名人才、技術(shù)、創(chuàng)業(yè)資本等優(yōu)質(zhì)要素集聚于此，歷經(jīng)數(shù)年形成以硅谷為中心的灣區(qū)模式。該模式為全球諸多臨海港口城市所效仿，相繼形成了紐約灣、悉尼雙水灣、香港淺水灣、日本東京灣、布里斯班魯沙灣等著名灣區(qū)。其中最具影響力的是紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)三大灣區(qū)。縱觀當(dāng)今世界，那些經(jīng)濟發(fā)展條件最好、最具競爭力的城市群，大多聚集在灣區(qū)一帶。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示，目前全球60%的經(jīng)濟總量、70%的工業(yè)資本和人口、75%的大城市都集中于入海口和海岸帶地區(qū)。作為一種重要的濱海經(jīng)濟形態(tài)，灣區(qū)往往在某一地區(qū)乃至國家發(fā)揮著重要的引領(lǐng)性作用。

縱觀世界著名灣區(qū)的發(fā)展軌跡，灣區(qū)經(jīng)濟的形成需具備以下條件和特點：

（一）優(yōu)越的地理位置

灣區(qū)往往具有海岸線長、腹地廣、三面環(huán)陸等“擁海抱灣”的特點。例如，日本東京灣區(qū)位于日本本州島中部太平洋海岸，是優(yōu)質(zhì)的深水港灣，其沿岸就有包括橫濱港、東京港、川崎港、千葉港、橫須賀港和木更津港等在內(nèi)的港口群，年吞吐量超過5億噸。紐約灣區(qū)利用其優(yōu)良的海灣優(yōu)勢，構(gòu)建起以紐約、紐瓦克、新澤西為主的港口群，貨運總量占美國北大西洋集裝箱貨運總量的55%。舊金山灣區(qū)地處沙加緬甸河下游出海口，包括東灣、北灣、南灣多個灣區(qū)，每個灣區(qū)中分布大小不同的港口。

（二）發(fā)達的城市群

憑借灣區(qū)優(yōu)越地理位置而出現(xiàn)的港口群，導(dǎo)致國際貿(mào)易迅速發(fā)展，并帶來大量外向型企業(yè)及上下游企業(yè)的集中，產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生的同時大量人口遷入，城市由此形成和發(fā)展。在灣區(qū)環(huán)水的狹長海岸線，港口群逐漸發(fā)展為城市群。灣區(qū)便利的交通，大大節(jié)約了城市間的運輸和出行成本，加速了灣區(qū)城市間的合群，最后出現(xiàn)由城市—城市群—都市圈—都市圈集群的城市化演變路徑。美國紐約灣區(qū)以紐約為中心城市，費城、波士頓、華盛頓、巴爾的摩為次中心城市，再有40多個周邊中小城市，構(gòu)成了“中心城市—次中心城市—中小城市”的城市群。舊金山灣區(qū)是美國西海岸第二大都會區(qū)，灣區(qū)一帶共有9個縣，101個城市，其中最主要的是舊金山、奧克蘭和圣何塞市。

（三）順暢、便捷、高效的航運交通設(shè)施

灣區(qū)作為連接海陸、聯(lián)系國內(nèi)外的交通樞紐，大多擁有順暢、便捷和高效的海陸空交通體系。紐約灣區(qū)的核心城市紐約是全球公交系統(tǒng)最為繁忙的城市，平均每年旅客接近3000萬。紐約港是美國最大的商業(yè)港口，也奠定了紐約港國際航運中心的地位。東京灣區(qū)是日本鐵路、公路、通信、管道和航道網(wǎng)絡(luò)最密集的地區(qū)，城市地下軌道交通線達14條，灣區(qū)外圍有“山手線”和“武藏野線”兩條環(huán)形鐵路，內(nèi)環(huán)有密集的高速公路網(wǎng)。東京羽田機場年定期國內(nèi)航線升降90000架次，國際航線升降44000架次。東京港年貨運量超過6000萬噸。

（四）經(jīng)濟輻射能力強

位居國際灣區(qū)之首的紐約灣區(qū)陸地面積2.15萬平方公里，聚集全美7%的人口，創(chuàng)造美國8.6%的GDP。同時，紐約灣區(qū)還是全球金融中心和商業(yè)樞紐，全球500強企業(yè)中有200多家落戶于此。這里還有世界最大的CBD、名聲顯赫的華爾街以及100多家國際著名金融公司總部。東京灣區(qū)是全球GDP最高和人口密度最大的灣區(qū)，陸地面積1.3萬公里，人口3800萬，占全國人口的26.3%。該灣區(qū)也是全日本最大的工業(yè)城市群，工業(yè)總產(chǎn)值和GDP分別占全日本的40%和26%，同時也是國際金融中心、商貿(mào)中心和交通中心。

（五）高層次專業(yè)人才高度聚集

灣區(qū)環(huán)繞大面積海域，溫差小，容易形成宜居的自然生態(tài)環(huán)境，吸引大量人才聚集，促使灣區(qū)成為科研與教育機構(gòu)高度密集的地區(qū)。美國舊金山灣區(qū)的發(fā)展與壯大主要就是憑借其豐富的科研機構(gòu)和高校資源。舊金山灣區(qū)勞動力中受教育程度本科以上的達到46%，其中擁有博士學(xué)位的占灣區(qū)常住人口的16%。南灣是高科技企業(yè)云集的硅谷，是世界創(chuàng)新與研發(fā)領(lǐng)導(dǎo)中心。同時還擁有包括斯坦福大學(xué)、加州伯克利大學(xué)等在內(nèi)的20多家著名大學(xué)，以及航天和能源研究中心。東京灣區(qū)集中了全國20%以上高校，包括橫濱國立大學(xué)、慶應(yīng)大學(xué)、武藏工業(yè)大學(xué)等著名高等學(xué)府，以及三菱重工、三菱電機、NEC、佳能、索尼、東芝、富士通等100多所民間研究機構(gòu)和300多家頂級技術(shù)型公司。

（六）創(chuàng)新驅(qū)動型經(jīng)濟

灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展大致會經(jīng)歷港口經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟、服務(wù)經(jīng)濟和創(chuàng)新經(jīng)濟四個階段。目前國際三大灣區(qū)都是以服務(wù)型經(jīng)濟和創(chuàng)新型經(jīng)濟為主導(dǎo)的非常成熟的灣區(qū)經(jīng)濟，隨著信息產(chǎn)業(yè)興起，其發(fā)展實現(xiàn)由要素推動向創(chuàng)新推動轉(zhuǎn)變。舊金山灣區(qū)集中了全球最有影響力的高新技術(shù)公司，既有如谷歌、英特爾、蘋果、思科、臉書等大公司，還包括眾多中小型高科技公司。這些公司幾乎壟斷了全球在信息技術(shù)、生物制藥、新材料和新能源領(lǐng)域的專利。硅谷的實力是建立在持續(xù)不斷的發(fā)明創(chuàng)新基礎(chǔ)之上的。自20世紀(jì)50年代開始，硅谷始終引導(dǎo)著半導(dǎo)體技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、個人電腦和綠色科技的技術(shù)革新和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，成為全球新技術(shù)、新工藝和新產(chǎn)品的發(fā)源地。另外，斯坦福大學(xué)首創(chuàng)的“大學(xué)—政府—產(chǎn)業(yè)”合作模式，為硅谷成為研發(fā)與創(chuàng)新中心發(fā)揮重要推動作用。

二、構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)的優(yōu)勢條件

（一）地理區(qū)位優(yōu)勢

表1 國際三大灣區(qū)基本情況

粵港澳大灣區(qū)以珠江口為依托，由珠三角廣州、深圳、珠海、惠州、佛山、東莞、江門、肇慶、中山等9個城市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)組成，覆蓋面積5.65萬平方公里，人口6799萬。灣區(qū)地處“廣佛肇”“深莞惠”和“珠中江”三大經(jīng)濟圈以及香港、澳門兩大對外窗口城市的深度融合區(qū)域，地理和生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢明顯。從灣區(qū)出發(fā)，往東是海峽西岸經(jīng)濟區(qū)，往西是北部灣經(jīng)濟區(qū)和東南亞，往北是江西、湖南等廣闊的內(nèi)陸城市群。通過南廣鐵路等陸路交通和海洋運輸快速連接中國內(nèi)陸與東盟各國，是國際物流運輸航線的重要節(jié)點和連接21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國家的重要紐帶。

（二）經(jīng)濟基礎(chǔ)優(yōu)勢

龐大的經(jīng)濟體量是灣區(qū)經(jīng)濟的決定因素和特征體現(xiàn)。自改革開放以來，廣東省國內(nèi)生產(chǎn)總值和進出口總額一直位居全國之首，累積起雄厚的經(jīng)濟實力。珠江三角洲地區(qū)是廣東省經(jīng)濟發(fā)展的核心，全球最大的制造業(yè)基地之一，擁有廣州、深圳、東莞等最具活力的城市。香港和澳門是全球著名的自由貿(mào)易港，現(xiàn)代經(jīng)濟高度發(fā)達。2016年粵港澳大灣區(qū)生產(chǎn)總值達到1.38萬億美元，是美國舊金山灣區(qū)GDP的2倍，與世界灣區(qū)之首的紐約灣區(qū)相距不遠。2016年大灣區(qū)進出口總額為1.8萬億美元，是東京灣區(qū)的3倍?；浉郯拇鬄硡^(qū)以占全國不足1%的土地面積，不足5%的人口總數(shù)，創(chuàng)造了全國13%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，不愧是全國經(jīng)濟的重要增長極。

（三）交通物流優(yōu)勢

表2 2016年粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況

粵港澳地區(qū)天然的港口資源為灣區(qū)建設(shè)提供優(yōu)良的港灣資源。由于沿海、沿河口岸和港灣眾多，大灣區(qū)從地理上分為三個港口群：珠江三角洲港口群是沿海港口主體，與自由港香港、澳門毗鄰，擁有廣州、深圳、珠海、中山、南沙等優(yōu)良港群；粵東港口群以汕頭港為主體，臨近海峽西岸經(jīng)濟區(qū)；粵西港口群以湛江港為主體，臨近廣西北部灣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。廣州港、香港港、深圳港為國際性港口群，珠海港和東莞港為國內(nèi)大型港口群。2016年集裝箱吞吐量超過6500萬標(biāo)箱。

表3 2016年粵港澳大灣區(qū)主要港口及機場運輸情況

大灣區(qū)內(nèi)還擁有白云國際機場、深圳寶安國際機場、香港國際機場、澳門國際機場等4座干線機場，2016年客流量近2億人次?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)密布，城際交通發(fā)達，實現(xiàn)珠三角一小時生活圈。港珠澳大橋的通車使珠江口東西兩岸形成完整的交通閉環(huán)，直接連接香港、珠海和澳門，虎門大橋、虎門二橋則連通東莞、南沙、番禺，這些大通道的建成極大促進了珠江兩岸的經(jīng)濟交流合作，提升了粵港澳三地的互補功能。

（四）產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢

在國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的浪潮中，廣東省憑借區(qū)位優(yōu)勢承接港澳制造業(yè)的轉(zhuǎn)移，形成了“前店后廠”的生產(chǎn)模式。經(jīng)過多年發(fā)展，廣東形成以紡織、電子、家電等輕工業(yè)為主，電子信息、生物科技等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和裝備制造等重工業(yè)共同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。在CEPA機制推動下，廣東服務(wù)業(yè)也有了一定發(fā)展。珠三角其他城市是全球制造業(yè)基地、世界工廠、全國經(jīng)濟增長的重要引擎，具有發(fā)展先進制造業(yè)的堅實基礎(chǔ)?；葜?、佛山等城市發(fā)展為專業(yè)化程度很高的制造業(yè)城市。香港是全球性的國際金融中心、貿(mào)易中心和航運中心，也是世界最自由的經(jīng)濟體，是大灣區(qū)對外開放的重要門戶。澳門是知名的全球旅游目的地，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)高度發(fā)達，是大灣區(qū)與葡語系國家經(jīng)貿(mào)合作的重要平臺。

（五）人才和科教優(yōu)勢

據(jù)統(tǒng)計，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)有超過200所普通高校，包括香港大學(xué)、香港中文大學(xué)、香港科技大學(xué)、澳門大學(xué)、中山大學(xué)、華南理工大學(xué)等眾多名校。2015年大灣區(qū)在校大學(xué)生人數(shù)將近180萬人。根據(jù)廣東省統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)，2016年廣東省擁有研究機構(gòu)14311個，其中工業(yè)企業(yè)研究機構(gòu)11834個，占所有研究機構(gòu)總數(shù)的83%；全省從事研究與實驗活動的人員達73.5萬，80%的研發(fā)研究來自工業(yè)企業(yè)。截至2016年全省人才總量達到1357萬人，累計引進海外人才3.7萬人次，其中諾貝爾獲得者、發(fā)達國家院士、終身教授將近130人。

2015年珠三角地區(qū)研發(fā)支出占GDP比重為2.7%，與德國、美國持平。大灣區(qū)專利申請量超過30萬件，專利授權(quán)量超過20萬件。廣東省有效發(fā)明專利量138878件，位居全國之首。全省擁有高新技術(shù)企業(yè)11105家，國家工程實驗室9家，省級工程實驗室59家，國家工程（技術(shù)）研究中心23家，國家地方聯(lián)合創(chuàng)新平臺51家。

表4 2015年粵港澳大灣區(qū)人才儲備與專利申請情況

（六）“一國兩制”下的制度、政策優(yōu)勢

粵港澳大灣區(qū)地處中國深化改革和對外開放的最前沿，先后設(shè)立有深圳特區(qū)、珠海特區(qū)、南沙新區(qū)、前海深港合作區(qū)、橫琴粵港澳緊密合作示范區(qū)、廣東自貿(mào)區(qū)等一系列改革開放試驗區(qū)，擁有實行“一國兩制”的港澳兩個國際自由貿(mào)易港，擁有國家級自貿(mào)試驗區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家級新區(qū)、粵港澳合作示范區(qū)等一個國家、兩種制度，三種法律架構(gòu)、三個關(guān)稅區(qū)和三種貨幣體系這樣多種制度、法律和關(guān)稅區(qū)的集成優(yōu)勢。

三、粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)需要突破的瓶頸和障礙

在當(dāng)前條件下，粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)面臨的瓶頸性因素主要有如下方面：

（一）“一國兩制”下大灣區(qū)各方的制度、法律、貨幣和關(guān)稅區(qū)差異較大

從大灣區(qū)區(qū)域融合角度看，與國外著名大灣區(qū)和國內(nèi)京津冀、長三角灣區(qū)發(fā)展不一樣的是，粵港澳大灣區(qū)是同一個主權(quán)國家內(nèi)三個獨立關(guān)稅區(qū)間的區(qū)域合作，實行兩種不同政治制度和社會制度。即內(nèi)地廣東省、香港、澳門互為獨立的三個關(guān)區(qū)、三種法律架構(gòu)、三種貨幣體系的運作。而不同政治、經(jīng)濟和法律制度導(dǎo)致經(jīng)濟模式、法律體系等領(lǐng)域的重大差異，不同關(guān)稅區(qū)下關(guān)稅水平、稅制管理辦法不同，這些差異必然造成行政模式、管理政策手段難以銜接，帶來人員、物資和信息等要素三地自由流動受限等問題。

（二）粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和發(fā)展中實際存在的“無核心”“多中心”狀況

從灣區(qū)城市協(xié)調(diào)發(fā)展來看，目前無論是國際上的著名灣區(qū)，還是國內(nèi)的長三角城市群、京津冀城市群、長株潭城市群等，都有一個占主導(dǎo)地位的核心城市，并以一個核心城市來命名，這樣才便于統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和管理。但與之不同的是，粵港澳大灣區(qū)在名稱上不是以某一個城市單獨命名，實際上也沒有一個如京津冀的北京和長三角的上海那樣可以“號令各方”的核心城市，但卻擁有規(guī)模和作用相近的城市，如廣州、香港、深圳和澳門。這意味著，粵港澳大灣區(qū)的核心城市并不明確。因此，粵港澳大灣區(qū)實際呈現(xiàn)的可能是“無核心、多中心”的發(fā)展局面，這使粵港澳三地在錯位競爭中實現(xiàn)優(yōu)勢互補與協(xié)調(diào)發(fā)展，打造具有中國特色的灣區(qū)經(jīng)濟模式面臨困局。客觀而言，香港是知名度很高的國際金融中心，但對內(nèi)地的影響力逐漸下降；廣州是廣東省政治中心，極具文化影響力，但科研創(chuàng)新和金融等領(lǐng)域發(fā)展不足；深圳是廣東乃至全國科技創(chuàng)新城市，但欠缺政治、文化和歷史影響力。這種“無核心”“多中心”的狀況，給區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)帶來困難。

（三）歷史與現(xiàn)實形成的灣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重構(gòu)和重復(fù)建設(shè)狀況，造成資源浪費和效率低下

從灣區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展來看，盡管粵港澳大灣區(qū)各城市形成了一定的分工，但從總體上看，珠三角地區(qū)各城市產(chǎn)業(yè)較為雷同，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相似度較高，金融、航運、制造等領(lǐng)域還存在不良競爭和重復(fù)建設(shè)。以2016年為例，紡織服裝、服飾業(yè)，化學(xué)原料和化學(xué)品制造業(yè)，橡膠和塑料制品業(yè)，非金屬礦物制品業(yè)，金屬制品業(yè)，通用設(shè)備制造業(yè)，汽車制造業(yè)，電氣機械和器材制造業(yè)，計算機、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)，電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等是廣東省制造業(yè)產(chǎn)值最大的十個行業(yè)。從整體上看，這十個行業(yè)在珠三角九市制造業(yè)生產(chǎn)總值中都占有60%以上的比重，僅肇慶除外。

根據(jù)以上資料可知，珠三角制造業(yè)產(chǎn)業(yè)趨同較為嚴重。趨同最為嚴重的是計算機、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)，在深圳、珠海、惠州、東莞、中山、廣州六市制造業(yè)總產(chǎn)值中都有超過12%的比重。其次是電氣機械和器材制造業(yè)，珠海、佛山、中山三地該行業(yè)比重都在20%上下，江門也有超過10%的比重。另外還有化學(xué)原料和化學(xué)制造業(yè)，在廣州、江門、肇慶三市占比均為10%左右。

（四）大灣區(qū)東、西兩岸“東強西弱”，發(fā)展不平衡突顯

當(dāng)今世界著名灣區(qū)，都是以整體高水平發(fā)展的形態(tài)出現(xiàn)，如日本東京灣區(qū)，是以東京都為基點，沿灣區(qū)形成了京濱、京葉兩條實力雄厚的產(chǎn)業(yè)帶和一個港口群落。正是這一環(huán)灣區(qū)產(chǎn)業(yè)帶和東京都的金融、文化等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)實力，使東京灣區(qū)產(chǎn)生了相當(dāng)于全日本1/3的經(jīng)濟總量。美國紐約灣區(qū)的東北部，是制造業(yè)、軍工業(yè)和金融業(yè)都很發(fā)達的康涅狄格州。位于紐約灣西南部的新澤西州，是美國最為著名的高科技制造中心，也是美國第一大醫(yī)藥制造基地 。正是康涅狄格州和新澤西州的產(chǎn)業(yè)實力和紐約的金融文化實力，共同形成了紐約灣這一世界經(jīng)濟之都。而反觀粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，一個最基本事實是灣區(qū)兩岸發(fā)展極不平衡，“東強西弱”即西岸發(fā)展嚴重滯后。據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在能夠代表全灣區(qū)經(jīng)濟實力的主要指標(biāo)中，77%的地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）、81%的地方財政收入、91%的進出口總值、87%的金融機構(gòu)本外幣存款余額和67%的工業(yè)增加值，都集中在灣區(qū)東岸五市，即廣州、深圳、東莞、惠州和香港。而珠海、佛山、肇慶、江門等西岸4市，除了工業(yè)增加值占全灣區(qū)的1/3外，其他指標(biāo)的占比都很低。特別是進出口總額和金融機構(gòu)本、外幣存款余額兩個指標(biāo)，只占全灣區(qū)的10%左右。此外，大灣區(qū)的絕大部分航空客流量、鐵路客運量和港口輸送量，也都主要集中于灣區(qū)東岸。這種發(fā)展極不平衡的格局，將極大影響灣區(qū)整體實力和對周邊輻射力的提升。

表5 2016年珠三角九市制造業(yè)十大產(chǎn)業(yè)占比情況

（五）灣區(qū)的創(chuàng)新要素分散，集聚程度不高，國際競爭力不強

從灣區(qū)科研創(chuàng)新與人才培養(yǎng)情況看，盡管粵港澳各地不乏高水平大學(xué)、科研機構(gòu)和科技創(chuàng)新人才，并且國際和國內(nèi)的高水平大學(xué)眾多，高層次人才豐富，創(chuàng)新體系完整，但創(chuàng)新要素較為分散，聚集度較低，特別處在“一國兩制”下的粵港澳高校與科研機構(gòu)大多是“各自為政”，缺乏合作攻堅的統(tǒng)籌規(guī)劃和制度激勵。不但缺少強有力的科技企業(yè)，也不具備完整的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)生態(tài)，灣區(qū)的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)遠未形成。粵港澳大灣區(qū)擁有眾多高等學(xué)府，在校大學(xué)生人數(shù)近200萬。廣州和香港是教育資源最集中的兩座城市，但高校培養(yǎng)人才的能力較低，科研成果轉(zhuǎn)化能力不強。澳門資金充足，但休閑旅游業(yè)是發(fā)展重點，缺乏科研氣氛。深圳創(chuàng)新能力較強，但專利投入使用率并不高；科研與教育集群未形成，還缺乏高?；A(chǔ)研究優(yōu)勢。

（六）大灣區(qū)的整體開放程度和開放水平有待提高

粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟主要是依靠其得天獨厚的地理位置和與港澳臺、東南亞國家的天然聯(lián)系，及國家改革開放的政策，通過港口經(jīng)濟、對外貿(mào)易、出口加工等得以發(fā)展起來的開放型經(jīng)濟。因此，對外開放成為灣區(qū)經(jīng)濟得以形成的前提條件，否則再好的灣區(qū)地理優(yōu)勢也無法發(fā)展為灣區(qū)經(jīng)濟。通過粵港澳大灣區(qū)各城市開放度計算結(jié)果可見，從單個城市看，香港對外開放程度最大，2012至2016年間平均開放度達到3.38；其次是深圳1.872，東莞1.713，珠海1.686。開放度最低的是澳門0.233和肇慶0.255。廣州市平均開放度僅為0.480。從區(qū)域來看，珠三角地區(qū)對外開放程度為1.09，港澳地區(qū)為2.93。從時間上看，2012年以來，大灣區(qū)各城市對外開放程度呈現(xiàn)持續(xù)、緩慢下降的趨勢。這說明粵港澳大灣區(qū)各城市開放程度差異性較大，香港在灣區(qū)的開放中發(fā)揮著引領(lǐng)者的作用。這也意味著，跟香港以及與香港國際自由港程度相近的紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)整體對外開放水平還較低，還有很大的改善和提升空間。

（七）區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次不高，先進制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)水平有待提升，高端、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重過低

表6 粵港澳大灣區(qū)城市開放度

如前所述，灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展一般會經(jīng)歷港口經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟、服務(wù)經(jīng)濟和創(chuàng)新經(jīng)濟四個階段。以裝卸和運輸為主導(dǎo)的港口經(jīng)濟是灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的起點，隨著城市不斷發(fā)展，經(jīng)濟活動范圍很快突破港區(qū)限制，擴大至灣區(qū)城市，制造業(yè)成為灣區(qū)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的動力。當(dāng)制造業(yè)、航運、對外貿(mào)易規(guī)模不斷壯大，需要大批為之提供服務(wù)的行業(yè)，比如通信、金融、保險、法律、會計、廣告設(shè)計等，服務(wù)業(yè)特別是高端、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)由此得到迅速發(fā)展，灣區(qū)經(jīng)濟進入服務(wù)經(jīng)濟階段，由制造業(yè)中心轉(zhuǎn)變?yōu)橘Q(mào)易中心、金融中心、信息中心和科技產(chǎn)業(yè)中心，在全球產(chǎn)業(yè)鏈和世界經(jīng)濟中的地位進一步得到強化與提升。同時，由制造業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題得到一定程度緩解。

從2016年粵港澳大灣區(qū)各城市三大產(chǎn)業(yè)比例來看，第一產(chǎn)業(yè)在各城市比重都很低，珠海、東莞、惠州、江門、佛山、中山、肇慶7個城市第二產(chǎn)業(yè)比重還很高，基本保持在50%～60%的比重，而且這7個城市的第二產(chǎn)業(yè)又主要是傳統(tǒng)的勞動密集型或加工裝配型產(chǎn)業(yè)。即使是廣州和深圳第二產(chǎn)業(yè)略低，其第三產(chǎn)業(yè)比重略高于50%，但高質(zhì)、高端的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)也不占主導(dǎo)地位。第三產(chǎn)業(yè)只有香港、澳門2個城市的比重超過85%。大灣區(qū)整體上三大產(chǎn)業(yè)比重為3.2∶40.0∶56.8，服務(wù)業(yè)比重未超過60%，與世界三大灣區(qū)超過80%的服務(wù)業(yè)所占比例相距甚遠。可見，粵港澳大灣區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展還處在較低水平，灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要動力還不是服務(wù)業(yè)，對制造業(yè)依賴程度較大，處于由工業(yè)經(jīng)濟向服務(wù)經(jīng)濟過渡階段。

（八）資源與環(huán)境掣肘，高質(zhì)量、高效益發(fā)展面臨瓶頸

早在20世紀(jì)80年代，香港、澳門就面臨土地緊缺和勞動力成本上升的問題，加上資源匱乏，大批制造業(yè)轉(zhuǎn)移至珠三角地區(qū)。隨著產(chǎn)業(yè)集聚程度提高、競爭加劇，以及國內(nèi)外經(jīng)濟形勢變化，珠三角勞動力、土地、原材料等制造業(yè)成本逐漸上升。以勞動力成本為例，根據(jù)廣東省統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，2012年珠三角九市就業(yè)人員平均工資為47115.22元，2016年為69400.11元，增長了近50%，年均增長率達到10.2%。其中，珠三角制造重心東莞市的年均增長率最高，達到13.8%。珠三角制造業(yè)本來就以中小企業(yè)為主，企業(yè)利潤微薄，逐年上漲的勞動力成本，導(dǎo)致珠三角出現(xiàn)嚴重的“用工荒”。根據(jù)2012年廣東省用工企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，平均技工短缺率為7.21%，平均普工短缺率為7.95%。經(jīng)過多年發(fā)展，珠三角發(fā)展為世界級制造業(yè)基地，集中大批制造企業(yè)，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟總量。而制造業(yè)高度發(fā)展的同時，也帶來工業(yè)化與城市化對環(huán)境的污染和破壞。長期偏重于重工業(yè)發(fā)展，珠三角的土壤、空氣和水質(zhì)遭受嚴重污染，治理成本相當(dāng)高昂。澳門、珠海等城市正在或準(zhǔn)備實施填海造地，給灣區(qū)自然環(huán)境也帶來一定破壞?；浉郯拇鬄硡^(qū)是一個半封閉的海灣，潮差不大，海水凈化能力和循環(huán)能力較弱。灣區(qū)內(nèi)一批石油冶煉、鋼鐵、造紙等重化工項目，以及核能、火電等能源項目，給灣區(qū)環(huán)境帶來威脅。

四、粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的政策建議

（一）建立由中央政府主導(dǎo)的高效協(xié)調(diào)機制

粵港澳大灣區(qū)城市間一個主權(quán)國家內(nèi)部兩種社會制度、三個不同獨立關(guān)稅區(qū)的深度合作，必然存在市場劃分、信息溝通、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、能源交通、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)等復(fù)雜問題。建立高效協(xié)調(diào)機制是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的客觀要求與當(dāng)務(wù)之急。目前的“體制機制安排”是由國家發(fā)展和改革委員會與粵港澳四方共同簽署并推進的。建議四方每年定期召開磋商會議，協(xié)調(diào)解決大灣區(qū)發(fā)展中的重大問題和合作事項，并就推進大灣區(qū)建設(shè)制定年度重點工作，由四方及國家有關(guān)部門達成一致意見后共同推動落實?；浉郯娜卣餐⑼七M大灣區(qū)發(fā)展日常工作機制，可分別在廣東省發(fā)展和改革委員會、香港特別行政區(qū)政府政制及內(nèi)地事務(wù)局、澳門特別行政區(qū)政府行政長官辦公室的日常運作中更好發(fā)揮工作機制在合作中的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)作用，推動規(guī)劃深入實施。這種模式較之以往的粵港澳三方協(xié)調(diào)機制有很大的提升和改進，但粵港澳跨境合作的跨境治理具有復(fù)雜性、艱巨性和重要性，應(yīng)提高相關(guān)部門的層級和權(quán)威性。建立進一步由中央政府主導(dǎo)、港澳特區(qū)政府和主要區(qū)域城市等形成跨境、跨地域（深港、珠澳）和跨產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的變層級協(xié)調(diào)機制和治理模式。

（二）將廣東自貿(mào)試驗區(qū)升級轉(zhuǎn)型為自由貿(mào)易港區(qū)，以點帶面推進粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)和泛珠合作區(qū)域的發(fā)展

從根本上講，廣東自貿(mào)試驗區(qū)和粵港澳大灣區(qū)是CEPA衍生進化而來的，是在CEPA基礎(chǔ)之上進行的一次又一次改進式實驗，最終目的是通過創(chuàng)新來促進粵港澳三地的投資、貿(mào)易、金融多領(lǐng)域更加開放、更加便利、更與國際化法治化營商環(huán)境對標(biāo)。在廣東自貿(mào)試驗區(qū)和大灣區(qū)的建設(shè)聯(lián)動基礎(chǔ)上，自貿(mào)區(qū)是引爆點和核心，大灣區(qū)是承載區(qū)域，泛珠三角是輻射范圍。廣東自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)是粵港澳大灣區(qū)要素便捷流動的試驗田?；浉郯拇鬄硡^(qū)作為全面的區(qū)域改革，可以從廣東自貿(mào)區(qū)進行突破，通過三大片區(qū)的示范作用，帶動和輻射其他周邊地區(qū)進行更加積極的改革。因此，應(yīng)該將廣東自貿(mào)試驗區(qū)升級轉(zhuǎn)型為自由貿(mào)易港區(qū)，賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革主動權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港，重構(gòu)和塑造自貿(mào)區(qū)與大灣區(qū)的聯(lián)動發(fā)展關(guān)系，推動前海、橫琴在深化與香港、澳門合作中探索出一套促進兩地要素更加便捷流動的改革措施。

（三）繼續(xù)完善CEPA機制，提升粵港澳三地市場融合水平

截至2017年，CEPA正式實施已有13年時間。CEPA在促進三地經(jīng)貿(mào)合作往來上發(fā)揮了重要的推動作用。但也存在內(nèi)地市場準(zhǔn)入門檻過高、人員流動困難、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則不統(tǒng)一、內(nèi)地營商環(huán)境復(fù)雜、地方保護主義色彩濃重等諸多問題，制約了CEPA在促進三地要素自由流動的效應(yīng)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的建設(shè)，需要對CEPA機制繼續(xù)升級，打破粵港澳市場間障礙。因此，應(yīng)在繼續(xù)落實CEPA及其補充協(xié)議的同時，不斷增強CEPA協(xié)議內(nèi)容的針對性。CEPA機制的設(shè)置既要考慮內(nèi)地市場經(jīng)濟體制培育欠成熟、市場競爭力較弱的現(xiàn)狀，也要符合內(nèi)地在經(jīng)濟新常態(tài)下繼續(xù)擴大對外開放的需要，更要契合香港、澳門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點和未來發(fā)展規(guī)劃。同時，繼續(xù)發(fā)揮廣東省的CEPA先行先試作用，以廣東省作為試驗區(qū)，給予其更大的自主權(quán)與開放權(quán)，待經(jīng)驗成功后再由廣東向內(nèi)地擴展。貨物貿(mào)易領(lǐng)域已基本實現(xiàn)自由化，應(yīng)加強通關(guān)便利方面的機制建設(shè)；服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域需要通過負面清單完善，進一步擴大內(nèi)地服務(wù)業(yè)開放；貿(mào)易與投資便利化方面需要三地加強在電子商務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、資格認定等領(lǐng)域的合作，以促進貿(mào)易、投資進一步自由化。

（四）繼續(xù)完善和推行“準(zhǔn)入前國民待遇原則+負面清單”的服務(wù)業(yè)外商投資管理模式

擴大服務(wù)業(yè)開放，加速粵港澳大灣區(qū)服務(wù)貿(mào)易自由化，提升灣區(qū)產(chǎn)業(yè)競爭力水平，對接國際最新貿(mào)易與投資規(guī)則，打造國際化營商環(huán)境。服務(wù)貿(mào)易自由化已成為當(dāng)今全球經(jīng)濟發(fā)展趨勢和我國經(jīng)濟新常態(tài)下全面深化改革的重要內(nèi)容，也是深化和拓展粵港澳合作空間的需要與必然。內(nèi)地服務(wù)業(yè)發(fā)展最大的問題就是開放度不夠和機制落后。因此，為提升粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)競爭力水平，應(yīng)繼續(xù)完善和推行“準(zhǔn)入前國民待遇原則+負面清單”的服務(wù)貿(mào)易外商投資管理模式，加速粵港澳大灣區(qū)服務(wù)貿(mào)易自由化。

（五）增強科技投入，制定“灣區(qū)人才計劃”，打造粵港澳“創(chuàng)新之灣”

從全球著名灣區(qū)來看，無一例外是“創(chuàng)新之灣”，各類科創(chuàng)資源高度集中?；浉郯拇鬄硡^(qū)的建設(shè)，也需要依靠創(chuàng)新發(fā)展的支撐。目前，粵港澳大灣區(qū)已具備一大批有相當(dāng)科研能力的高校和科研機構(gòu)，應(yīng)增加對灣區(qū)內(nèi)各高校和科研機構(gòu)的資金投入，著力提高科學(xué)研究的能力和水平。各高校與科研機構(gòu)應(yīng)加強合作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同進行核心、關(guān)鍵技術(shù)的攻堅，發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)內(nèi)大學(xué)和科研機構(gòu)知識創(chuàng)新源頭作用。對灣區(qū)內(nèi)的各類高校、職業(yè)院校、科研機構(gòu)開展教育規(guī)劃和科研規(guī)劃，鼓勵和引導(dǎo)高等教育、科研機構(gòu)和行業(yè)企業(yè)的融合，共同建設(shè)產(chǎn)學(xué)研基地或技術(shù)創(chuàng)新平臺，加快科研技術(shù)的轉(zhuǎn)換能力和速度。高校與科研機構(gòu)作為知識創(chuàng)新源頭，創(chuàng)新的主體還是在于企業(yè)，培養(yǎng)人才的核心是建設(shè)新型大學(xué)，應(yīng)利用現(xiàn)有香港和廣東在大學(xué)教育和人才培養(yǎng)方面的學(xué)科優(yōu)勢，加快構(gòu)建一大批國際一流或國際知名的高水平大學(xué)，使之成為注重培養(yǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化和人才的創(chuàng)新大學(xué)。

（六）繼續(xù)擴大對外開放，形成以灣區(qū)為引領(lǐng)的對外開放新格局

對內(nèi)推動粵港澳深度融合發(fā)展，對外抓住“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重大機遇，加強同東盟國家的分工與合作。充分利用粵港澳各自優(yōu)勢，加強與華僑、英語和葡語系國家的聯(lián)系，深化與絲綢之路沿線國家和地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作、文化交流以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過營造國際化營商環(huán)境和優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境，吸引跨國公司總部、高端企業(yè)落戶與集聚。同時，加強與腹地聯(lián)系，通過“引進來、走出去”形成全方位的開放體系。