□ 桐廬縣規(guī)劃和自然資源局 吳志忠

隨著政府機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整，自然資源主管部門的重要職責(zé)之一是統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。國土空間規(guī)劃作為謀劃空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、制度性工具，應(yīng)當(dāng)成為管用、適用、好用的規(guī)劃。本文結(jié)合桐廬的實際情況，就如何加快規(guī)劃融合、充分釋放改革紅利提出了一些思考。

一、理論認(rèn)識

國土是生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)載體，規(guī)劃是空間發(fā)展和治理的工具，要順應(yīng)新時代發(fā)展的需求而優(yōu)化。正如自然資源部總規(guī)劃師莊少勤所講：可以把規(guī)劃的核心功能對應(yīng)到“勢、道、術(shù)”3個層面，做到取勢、正道、優(yōu)術(shù)。一個好的規(guī)劃要做到前瞻性、規(guī)律性和操作性三者兼具。

（一）突出前瞻性，堅持順勢而為

要堅持以前瞻性來規(guī)劃城市發(fā)展。國土空間規(guī)劃是對領(lǐng)域范圍內(nèi)國土空間開發(fā)保護(hù)做出的總體安排和綜合部署，是制定空間發(fā)展政策、開展國土空間資源保護(hù)利用修復(fù)和實施空間規(guī)劃管理的藍(lán)圖，是地區(qū)發(fā)展的指向標(biāo)。要基于桐廬規(guī)劃現(xiàn)狀，保持歷史傳承特色，立足獨特資源稟賦，統(tǒng)籌保障地區(qū)近期、遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、資源保護(hù)目標(biāo)、國土整治目標(biāo)、人居品質(zhì)目標(biāo)，描繪出符合桐廬戰(zhàn)略發(fā)展定位的國土空間格局。

（二）利用規(guī)律性，保持循序漸進(jìn)

習(xí)總書記提出，山水林田湖是一個生命共同體。國土空間規(guī)劃編制要遵循自然規(guī)律，堅持生態(tài)安全底線，突出山水林田湖草生命共同體及人與自然和諧共處?？臻g用途管制要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會規(guī)律，在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級時期，要從資源承載力和空間利用適應(yīng)性考慮規(guī)劃總體承載能力，結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理訴求，統(tǒng)籌確定城市的發(fā)展規(guī)劃和管控策略。

（三）強(qiáng)調(diào)操作性，確保行之有效

新時期新規(guī)劃，要提高規(guī)劃的操作性和落地性，通過摸清地區(qū)底數(shù)底圖，落實區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)化空間、要素布局，提供有力的實施保障，確保規(guī)劃落地。在理論認(rèn)識和實踐過程中，首先在思維上要建立使用者思維和跨界思維，其次在運(yùn)行上要注重政策制度保障和考核考評監(jiān)督，再是方法上要注重道法自然天人合一與綜合施策。

二、戰(zhàn)略思考

（一）現(xiàn)狀困局

城市的發(fā)展是生態(tài)保護(hù)與空間利用互相平衡協(xié)調(diào)的過程。桐廬縣生態(tài)優(yōu)良城鄉(xiāng)美麗布局合理，但仍存在用地低效、空間局促等問題。在綜合平衡過程中，城市發(fā)展中既要滿足城市發(fā)展（產(chǎn)業(yè)強(qiáng)縣）又要滿足鄉(xiāng)村發(fā)展（鄉(xiāng)村振興）、既要解決生態(tài)空間及發(fā)展空間預(yù)留，又要解決民生福祉空間需求等問題。據(jù)統(tǒng)計，目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量是96.5平方公里，已經(jīng)無限接近98.9平方公里的“天花板”，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模沒有拓展的余地和空間，規(guī)劃要從增量逐漸過渡到存量規(guī)劃或減量規(guī)劃。

（二）上位約束

桐廬處于長三角城鎮(zhèn)群范圍內(nèi)，是浙江省大灣區(qū)、大花園、大通道建設(shè)的有機(jī)組成單元。目前長三角世界級城鎮(zhèn)群正在邁向高收入、高消費(fèi)時代，桐廬立足區(qū)域及核心城市的需求與方向，勢必成為協(xié)作大都市的專業(yè)化節(jié)點城市，成為國際化大都市的戰(zhàn)略支點。浙江省大灣區(qū)、大花園、大通道建設(shè)是一個有機(jī)整體，是對全省空間格局的總體考慮，把“詩畫浙江”形成全域大美格局，建設(shè)成現(xiàn)代版的富春山居圖。因此，上位的空間布局規(guī)劃趨向于“大統(tǒng)籌”，對桐廬來說是約束大于新增的趨勢。

（三）優(yōu)化任重

1.拓展已受限制，要利用規(guī)劃先行先試爭取拓展空間。桐廬縣是國家級鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃試點縣，也是全省土地利用規(guī)劃調(diào)整試點，要以規(guī)劃調(diào)整、編制試點為契機(jī)，先行先試，拓展拓優(yōu)空間布局。

2.挖潛已是必然，下大決心提升低效空間。桐廬縣現(xiàn)有批而未供土地1353宗、10549.3畝，供而未用土地38宗、775.47畝，新一輪低效用地再開發(fā)專項中低效用地面積4495.15畝。在新增用地極其有限的形勢下，存量用地是巨大的發(fā)展空間，開展存量挖潛，促進(jìn)低效用地消化利用，將成為全縣產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、突破空間制約的重要途徑。

3.轉(zhuǎn)型才是出路，鳳凰涅槃促進(jìn)最優(yōu)用地。當(dāng)前，桐廬傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)處在提質(zhì)換擋的關(guān)鍵時期，新興產(chǎn)業(yè)蓄勢待發(fā)。面對工業(yè)用地布局不合理、畝均收益低下的產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀，亟需轉(zhuǎn)變土地利用方式，以土地供給側(cè)改革、高質(zhì)量供應(yīng)為突破口，破除低端、無效供給，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

4.整合亟待破難，騰挪空間立志河山重塑。隨著桐廬“融杭融圈”步伐加快，城市化價值正值裂變期。杭黃高鐵的開通，臨金高速、杭義溫高鐵、杭州高鐵的謀劃建設(shè)，區(qū)位改善和空間重構(gòu)已成現(xiàn)實，要進(jìn)行空間重組，推進(jìn)縣域空間拓展、形態(tài)重塑、功能更新。

5.統(tǒng)籌必須科學(xué)，空間布局追求多元完美。一方面要堅持多規(guī)合一，全域覆蓋，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃管理全域覆蓋，全要素管控；另一方要堅持城鄉(xiāng)融合，品質(zhì)生活，不斷改善人居環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活。同時，要統(tǒng)籌規(guī)劃存量運(yùn)用，推動增量規(guī)劃向存量規(guī)劃、流量規(guī)劃、減量規(guī)劃轉(zhuǎn)型，不斷提高自然資源利用效率和水平。

▲水墨蘆茨

三、工作設(shè)想

（一）開展國土空間規(guī)劃試點

嶄新的國土空間規(guī)劃要立足2035年，力爭“規(guī)劃管百年”。一是積極開展國土空間規(guī)劃編制試點，從源頭上梳理好規(guī)劃編制體系，整合現(xiàn)有資源、梳理現(xiàn)有問題，充分吸收原來土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等工作經(jīng)驗，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的有機(jī)融合。二是積極開展重點區(qū)塊詳細(xì)規(guī)劃，倡導(dǎo)城市美學(xué)，謀求城鄉(xiāng)建設(shè)新突破，落實空間用地，優(yōu)化配套設(shè)施，實現(xiàn)產(chǎn)城人文景的融合發(fā)展。三是落實重大空間布局，確定全域重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、綜合防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施布局，深化民生規(guī)劃與項目建設(shè)。

（二）大力實施全域土地綜合整治

聚焦規(guī)劃編制空間，合理劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等功能區(qū)，對各類用地的規(guī)模數(shù)量、空間布局作出合理安排；聚焦土地整治，統(tǒng)籌推進(jìn)高標(biāo)農(nóng)建設(shè)、旱地改水田、耕地質(zhì)量提升、宜耕后備資源開發(fā)以及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力推進(jìn)農(nóng)村宅基地以及閑置、低效存量建設(shè)用地復(fù)墾，引導(dǎo)推動低小散、高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)整治；聚焦生態(tài)修復(fù)，科學(xué)調(diào)整耕地、林地、水域等各類生態(tài)用地布局；聚焦村莊整治，對村莊道路、環(huán)境衛(wèi)生、違法建筑、河道水系以及群眾休憩和鄉(xiāng)村旅游等進(jìn)行綜合整治，鄉(xiāng)村環(huán)境得到明顯提升。

（三）理順規(guī)劃能級體系

圍繞建設(shè)“中國最美縣”目標(biāo)，整合城鄉(xiāng)、國土等各類空間規(guī)劃，重點協(xié)調(diào)“發(fā)展目標(biāo)、用地指標(biāo)、空間坐標(biāo)”三標(biāo)差異，實現(xiàn)“一套指標(biāo)體系、一張空間藍(lán)圖、一個信息平臺、一套審批流程和一套考核機(jī)制”的規(guī)劃體系。科學(xué)劃定“三區(qū)三線”（三區(qū)：城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，三線：生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界），強(qiáng)化空間用途管制，發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)和管控的作用，以生態(tài)保護(hù)紅線為底線，以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為重點，落實對各類開發(fā)建設(shè)活動的空間管控。

（四）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)把關(guān)和項目準(zhǔn)入

落實產(chǎn)業(yè)強(qiáng)縣的戰(zhàn)略理念，深化產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向研究，樹立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展理念，落實空間用地，優(yōu)化配套設(shè)施，實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。加強(qiáng)資源統(tǒng)籌調(diào)配，優(yōu)先保障重點區(qū)域、重大項目，建立50畝（無論存量還是新增土地）以上用地項目“績效預(yù)期論證制”和“履約退出機(jī)制”，保障空間高效利用。嚴(yán)格甄別項目，健全項目聯(lián)審把關(guān)機(jī)制、項目“地耗”控制與用地效益評價機(jī)制，對占地面積大的項目要進(jìn)行研判分析，堅持把好的土地提供給好的項目。

（五）大力促進(jìn)低效盤活

通過“增存獎勵掛鉤”倒逼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、平臺在存量用地沒有用完的基礎(chǔ)上，一般性產(chǎn)業(yè)供地將以存量為主，不予安排新增建設(shè)用地指標(biāo)。通過“轉(zhuǎn)型升級政策”扶持，鼓勵企業(yè)“退二優(yōu)二”“退二進(jìn)三”“騰籠換鳥”，支持企業(yè)“零地”改造，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高土地利用效率。通過“二級市場管理”干預(yù)，完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場，規(guī)范、引導(dǎo)土地要素流動。

（六）大力優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)布局

用活“城鄉(xiāng)用地增減掛鉤機(jī)制”，以第三次國土調(diào)查為契機(jī)，摸清農(nóng)村可整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地區(qū)塊和擬建設(shè)的城鎮(zhèn)建設(shè)地塊，科學(xué)規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動；探索“飛地反哺機(jī)制”，跨村跨鄉(xiāng)整合飛地資源，促進(jìn)資源共享、抱團(tuán)發(fā)展；推進(jìn)“坡地村鎮(zhèn)”，桐廬地貌“八山半水分半田”，擁有豐富的低丘緩坡資源，因地制宜開展建設(shè)，有效拓展用地空間，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。