□ 劉亞娟

（1.西安交通大學，陜西 西安 710049；2.中共廣西區(qū)委黨校，廣西 南寧 530021）

一、城中村生存之辯

我國城中村從20世紀80年代開始出現(xiàn)，長期累積起來的問題一直受到詬病。事實上，城中村在其發(fā)展過程中，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮過積極作用，但其暴露出來的問題亦很明顯。因此，關(guān)于城中村到底是要消除還是保留的爭議一直存在。由此，本文擬在闡明幾個概念的基礎(chǔ)上，分別從理論和實踐兩個層面引出有關(guān)城中村存廢的不同觀點。

（一）概念闡釋

1.城中村。城中村是一個承載著歷史印記的概念。隨著經(jīng)濟社會制度的變遷，城中村的內(nèi)涵和外延有些細微的變化，但貫穿其中的三個核心要素一直存在：其一，地理位置居于城市之中或毗鄰城市，比較形象的提法是“城市里的村莊”[1]，實踐中和理論界對這一點高度認同。其二，生活福利保障延續(xù)以往的方式。具體表現(xiàn)：（1）宅基地屬于集體用地性質(zhì)且便于加層自建用于出租獲取經(jīng)濟收益；（2）社會保險執(zhí)行農(nóng)村標準；（3）村集體經(jīng)濟收益分紅是其生活來源。其三，管理體制上是村民自治，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上成為城市治理中“被遺忘的存在”。

2.欠發(fā)達地區(qū)。指經(jīng)濟發(fā)展水平低于全國平均水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以農(nóng)業(yè)為主，區(qū)域性公共服務(wù)能力不足的地區(qū)。在欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受自身市民化能力和素質(zhì)偏低諸因素的影響，致使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度低于全國平均水平。

3.城中村原住民。指在現(xiàn)城中村征地拆遷以前即與村莊存在戶籍隸屬關(guān)系，且長期依托這種戶籍身份享有集體土地使用權(quán)，并依之獲取生產(chǎn)勞動權(quán)和生活保障權(quán)，在村轉(zhuǎn)居后，依托其“村籍”從村集體獲取三產(chǎn)分紅的群體。

4.城中村原住民城市化的主觀認知。特指面臨綜合改造的城中村原住民，針對政府將要實施的城中村退出規(guī)劃，從個體利益和安全保障的角度出發(fā)，對個人和家庭未來發(fā)展的期望和訴求表達。

（二）城中村的存廢

1.理論界關(guān)于城中村存在價值的分歧

國內(nèi)學者對城中村的研究表現(xiàn)出兩種傾向：一類強調(diào)城中村的負面影響，一類強調(diào)城中村的正面價值。

強調(diào)城中村負面影響的學者（陳怡[2]等1999；李培林[1]2002；王子新[3]2004；高學武等[4]2014；伊曼璐[5]等2014）認為，城中村是城市化不徹底的產(chǎn)物，破壞了城市形象，其普遍存在社會治安不良、居住環(huán)境差的問題，是城市的“毒瘤”和“傷疤”。這些學者主張在物質(zhì)空間上消除城中村，通過徹底的城市化改造建立“一元化”“政社分離”“居民自治”的城市化社區(qū)。

強調(diào)城中村正面價值的學者（劉夢琴[6]2009；劉琳[7]2009；崔藝紅[8]2009；藍宇蘊[9]2011） 認為，城中村在活躍地方經(jīng)濟、提供公共產(chǎn)品、非正式經(jīng)濟、解放生產(chǎn)力等方面發(fā)揮著不可替代的作用，因而應(yīng)根據(jù)實際情況對城中村進行分類保留或者綜合改造。

綜合分析各家理論觀點可以發(fā)現(xiàn)，學者們對于以下兩點達成基本共識：一是城中村確實存在較多的城市治理問題；二是城中村綜合改造因牽扯到多元利益博弈呈現(xiàn)出復(fù)雜性。當然，學者們對城中村的社會價值在認識上還有分歧，對城中村綜合改造或保留的最終方向還不統(tǒng)一。

2.制度層面上與城中村生成發(fā)展相關(guān)聯(lián)的體制機制根源已轉(zhuǎn)化或不復(fù)存在

一般認為，土地和戶籍的二元化性質(zhì)是城中村形成的深層原因。如今，與土地和戶籍關(guān)聯(lián)的相關(guān)制度均已進行了調(diào)整。

（1）二元化土地制度成為歷史。由于土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換能產(chǎn)生巨大的利益，全國多地曾經(jīng)出現(xiàn)多起暴力拆遷甚至血拆的案件以及村民以極端方式抵抗暴力拆遷的惡性事件。針對這種因為二元化土地制度引發(fā)的突出矛盾，黨的十八屆三中全會提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”[10]。隨后全國在33個地市開展了集體土地上市交易的試點工作。從此，破除了二元化土地制度。

（2）戶籍制度實現(xiàn)實質(zhì)性突破。我國自上世紀50年代逐步建立起二元制戶籍制度，人為阻斷城鄉(xiāng)人口之間的正常流動。2014年7月30日，國務(wù)院公布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，這標志著我國實行了半個多世紀的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式退出歷史舞臺。

從制度層面來看，城中村生成的深層原因日漸松動，但是制度的落實和實質(zhì)的轉(zhuǎn)變尚需時日。

二、欠發(fā)達地區(qū)城中村發(fā)展的現(xiàn)實困境

截至2017年末，我國城鎮(zhèn)化率為58.52%，但是仍有8個欠發(fā)達省份（四川、新疆、廣西、云南、甘肅、貴州、西藏、河南）的城鎮(zhèn)化率低于50%[11]。這一數(shù)據(jù)表明我國目前尚處于“納瑟姆曲線”所表述的第一拐點和第二拐點之間，屬于城市化的加速發(fā)展階段，且城市化發(fā)展水平不平衡。在此背景下聚焦欠發(fā)達地區(qū)的城市化發(fā)展進程，可以發(fā)現(xiàn)因為經(jīng)濟社會發(fā)展水平落后使得區(qū)域性公共服務(wù)能力不足，加之農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身市民化能力和素質(zhì)偏低諸因素的影響，導致欠發(fā)達地區(qū)城中村在硬件設(shè)施建設(shè)和軟件能力提升上均存在出明顯不足。實地調(diào)研表明，欠發(fā)達地區(qū)城中村暴露的問題既有一般城中村發(fā)展中普遍存在的共性問題，更有欠發(fā)達地區(qū)特有的突出問題。

（一）城中村普遍存在的共性問題

主要表現(xiàn)為顯在的環(huán)境問題和潛在的社會風險并存，非主流多元化沖突性的生存生活方式加劇城市治理的復(fù)雜程度。具體表現(xiàn)在以下幾點：

1.居住環(huán)境差。城中村密集的建筑擠占公共空間，出現(xiàn)大量間距小、通風采光差的“一線天”“握手樓”“貼面樓”。垃圾清理不及時，道路通行能力差，排水、消防等基礎(chǔ)設(shè)施老化或破損嚴重，缺乏公共活動空間等等諸多問題大量存在。

2.潛在風險多。城中村因其優(yōu)越的地理位置和低廉的租金價格而吸引了大批的外來流動人口。相關(guān)統(tǒng)計顯示，全國1.2億進城民工半數(shù)居住在5萬個城中村中[12]。“外來人”因為知識、技術(shù)、資金等方面處于劣勢，與擁有“村籍”并依靠租金安閑度日的村民相比內(nèi)心失衡，加之“外來人”成分復(fù)雜，職業(yè)各異，遠離親友家人，難以獲得穩(wěn)定的心理慰藉，極易產(chǎn)生人為的社會風險。此外，拆遷安置的巨額補償款吸引著各種詐騙、黃賭毒、投資陷阱涌向這些在城中村拆遷安置中獲得了巨額補償而又毫無市場風險抵御意識和能力的拆遷戶。2012年，西安警方就在城中村查處各種非法集資案17起，涉案金額超過10億元人民幣[13]。在廣西南寧的城區(qū)周邊，一些村莊被征地后逐漸刮起一陣“賭風”，出現(xiàn)了“補償款今天到手，明天就送上賭桌”的現(xiàn)象[14]。

3.融入城市難。城中村原住民的土地被征收后，其生活場域發(fā)生了改變，一時難以適應(yīng)新的生存生活環(huán)境。年長者多數(shù)醉心于自家出租屋的日常管理，年輕一代多數(shù)從事技術(shù)含量較低的“勞累”工作，另一部分則認為自己未來完全可以成為靠房租生活的“租二代”食利階層，于是整天在牌局、網(wǎng)吧、酒吧、歌廳里打發(fā)時光。凡此種種情形都表明，城中村“人的城市化”嚴重滯后于“空間城市化”。

（二）欠發(fā)達地區(qū)城中村特有的突出問題

主要是因為經(jīng)濟社會發(fā)展落后導致的城市吸納能力差以及資金不足導致的城中村綜合改造難以啟動等問題。具體表現(xiàn)在以下幾點：

1.城市吸納能力差，可提供給流動人口養(yǎng)家糊口的就業(yè)崗位少。對比西部欠發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟社會發(fā)達程度排在前列的廣東省的區(qū)域生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)人口（城鎮(zhèn)化率）以及城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口等數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，西部欠發(fā)達地區(qū)生產(chǎn)總值總體偏低，除四川外其余省份的生產(chǎn)總值的總和（88399.71億元）才勉強與廣東?。?9879億元）持平。廣西、云南、貴州、陜西、四川的城鎮(zhèn)化率低于全國城鎮(zhèn)化率水平。城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口中貴州省和重慶市達到廣東省新增就業(yè)人口的一半左右，其余的廣西、云南、陜西僅占到廣東的1/3強。

2.資金短缺難以保障城中村的公共產(chǎn)品供給，更無力支撐城中村的綜合改造。城中村提供的公共產(chǎn)品主要集中在排外的“村福利”和不排外的“公共管理”兩個方面。一方面，城中村以其所掌握的集體實體經(jīng)濟和資源管理權(quán)力，向具有“村籍”的村民提供著排外的“村福利”，比如子女上學補貼或獎勵、就業(yè)安置、村集體的文化娛樂設(shè)施、死亡喪葬補助等福利措施。經(jīng)濟實力強的城中村還會為村民購買商業(yè)保險、提供老年補貼甚至發(fā)放退休工資等福利。另一方面，城中村的村域公共管理職能所需的財力資源難以籌措。比如村集體內(nèi)部的社會治安、公共衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)配套設(shè)施的維護和更新都需要村委會牽頭籌集資金加以解決。但是對于欠發(fā)達地區(qū)而言，因為其所在區(qū)域財力薄弱，不管是政府部門還是村組織，都無力承擔起城中村綜合改造的重擔，天生趨利的開發(fā)商也不愿意冒險參與改造。巨大的經(jīng)濟成本和昂貴的社會成本，使得地方政府在這一問題上趨向于“保留現(xiàn)狀”，采取“一城兩制”的辦法進行城市治理。

3.歷史遺留問題多。如就選擇性執(zhí)法而言，目前廣西南寧市城市治理的突出問題就是消除前期因為歷史原因在城中村形成的存量違法建筑。南寧市青秀區(qū)整治違法用地違法建筑協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組辦公室提供的數(shù)據(jù)顯示，其轄區(qū)8個“城中村”（埌東村、埌西村、南湖村、麻村、葛麻村、津頭村、新興村、長堽村）違法建筑問題呈現(xiàn)全覆蓋態(tài)勢。2017年初南寧市青秀區(qū)未處置的存量違法建筑有5360處，面積144.93萬平方米，其中城中村及居民自建房類型違法建設(shè)有4617處，面積112.88萬平方米（其中7層及以上需降層拆除的違法建設(shè)有3106處，面積82.90萬平方米），占青秀區(qū)剩余存量違法建筑面積的77.89%。

4.依附于民族風俗的生活方式與宗教信仰致使城中村問題更趨復(fù)雜。由于種種復(fù)雜的社會原因，我國眾多的少數(shù)民族大多數(shù)世居于中、西部欠發(fā)達地區(qū)。不同的民族，其在房屋建造、生活方式、飲食禁忌、人情往來上和漢族存在諸多差異。而對于處在欠發(fā)達地區(qū)繁華都市中的少數(shù)民族聚居村社來說，要解決房屋改造、規(guī)范商業(yè)經(jīng)營等等問題，需要花費的財力、精力和時間要遠遠高于一般的城中村。

三、欠發(fā)達地區(qū)城中村原住民城市化主觀認知調(diào)研樣本及數(shù)據(jù)提煉

（一）樣本情況

1.樣本選擇。本研究選擇在廣西壯族自治區(qū)南寧市青秀區(qū)埌東村、埌西村、南湖村、麻村、葛麻村、津頭村、新興村、長堽村八個城中村進行調(diào)研。

2.研究方法：質(zhì)性訪談。選取村干部9人，原住村民27人，共計訪談36人次。

3.訪談主題：城中村原住民對城中村退出后的個人期望。

（二）樣本數(shù)據(jù)提煉

研究者隨機選取30份訪談資料進行編碼錄入，經(jīng)過開放式編碼、主軸式編碼和選擇性編碼，形成研究結(jié)論。隨后再運用余下的6份訪談資料進行理論飽和度檢驗。

1.開放式編碼

開放式編碼（一級編碼）是在對原始訪談資料整理的基礎(chǔ)上通過逐項分析進行分辨、提煉和歸類，將性質(zhì)相似或意義關(guān)聯(lián)的概念命名合并為同一類別，以從原始文本資料中產(chǎn)生初始意義單元，發(fā)現(xiàn)概念范疇。該過程旨在以開放的心態(tài)減少研究者個人主觀偏見或理論定式影響，強調(diào)將數(shù)據(jù)資源按其原始自然狀態(tài)加以命名和類屬化，在不斷比較中提煉出更高一級概念范疇?；诖?，訪談中研究人員以“城中村退出后個人期望”為核心主題，使用受訪者的原話作為數(shù)據(jù)逐一標簽化，歸納分類過程中合并組合意義交叉概念，剔除語句中重復(fù)頻次極少的初始概念（頻次少于2次），以及個別前后矛盾的初始概念，最終總結(jié)出12個概念范疇。表2即為得到的概念范疇。

2.主軸式編碼

主軸編碼的任務(wù)是發(fā)現(xiàn)范疇之間的潛在邏輯聯(lián)系，發(fā)展主范疇及其副范疇。根據(jù)不同范疇在概念層次上的相互關(guān)系和邏輯次序?qū)ζ溥M行歸類，共歸納出3個主范疇。各主范疇及其對應(yīng)的開放式編碼范疇如表3所示。

3.選擇性編碼

選擇性編碼（核心式登錄）是從主范疇中挖掘核心范疇，分析核心范疇與主范疇及其他范疇的聯(lián)結(jié)關(guān)系，并對其進行驗證，從而將大部分研究成果囊括在一個比較寬泛的理論框架之內(nèi)，本研究確定“基本生活權(quán)益保障”為核心范疇。

4.理論飽和度檢驗

本研究選取另外1/6訪談資料進行理論飽和度檢驗，結(jié)果顯示，模型中的范疇已經(jīng)飽和，除了目前發(fā)現(xiàn)的影響城中村原住民主觀認知的3個主范疇（利益保障、生活保障、社會歸屬）外，并沒有發(fā)現(xiàn)形成新的重要范疇和關(guān)系，3個主范疇內(nèi)部也沒有發(fā)現(xiàn)新的構(gòu)成因子。由此可以認為，上述關(guān)于城中村原住民城市化主觀認知的核心范疇是“基本生活權(quán)益保障”在理論上是飽和的。

四、研究結(jié)論與啟示

（一）研究結(jié)論

本次質(zhì)性訪談旨在為進一步推進城中村治理進行民意摸底。從調(diào)研結(jié)果來看，城中村原住民具有強烈的維護自身既得利益不受侵害的防范意識，從其言談中時時流露出抵觸政府的情緒，同時也對“城中村退出”這一可能性措施有較為理性的個人訴求。就研究樣本而言，城中村原住民對可能面臨的城中村退出，自身被動城市化的未來境遇的主觀期望是：在其基本生活權(quán)益必須得到保障的前提下，才會配合政府及企業(yè)的各項工作舉措。分解來說有以下三點期望：

1.個人利益要有保障。其一，是對目前住宅的拆遷補償。這點對于經(jīng)歷過一次征地拆遷的城中村原住民來說，基本就是經(jīng)驗型利益訴求。其二，是對未來居住的期望，實質(zhì)上是對未來住宅土地性質(zhì)的強調(diào)。這些原住民親身經(jīng)歷了集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地后，由于土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換導致的土地價值的巨大變化。在原住民的思維里，只要堅守住宅的集體土地性質(zhì)，才能證明自己是這片區(qū)域的主人。其三，未來的公共支出由村集體買單的類別只能比現(xiàn)在多，至少也要和現(xiàn)在一樣多。其四，曾經(jīng)失去的休閑場所必須爭取回來。目前城中村比起周邊新建的商業(yè)住宅小區(qū)，主要就是缺少公共活動場所。其五，生活開支必須維持目前繳納水電費的標準，不能提高。

表2 開放式編碼范疇化

表3 主軸編碼形成的主范疇

2.基本生活要有保障。其一，貼身利益要得到保障，比如未來可能面臨的再次失業(yè)危險，就需要政府扶持每戶家庭至少有一人就業(yè)。對于家家戶戶都牽涉到的子女教育、老人醫(yī)療保健也要有具體的解決方案。其二，涉及養(yǎng)老、生育、失業(yè)、工傷，甚至住房公積金等等目前城市居民享有的民生保障，政府也要提供配套解決方案。其三，生活便利。包括道路交通、停車場之類的基礎(chǔ)設(shè)施，也包括關(guān)系民生教育、醫(yī)療以及日常購物、修鞋、理發(fā)等等生活瑣事。其四，是對未來有能力從事的工種提出訴求。包括田野耕作、餐飲烹調(diào)、種植水果、環(huán)衛(wèi)保潔、照顧孩子、服侍老人等等工種。

3.社會歸屬是農(nóng)村而非城市。其一，強烈表示不愿意市民化，要求保持農(nóng)民身份，而且要保留與農(nóng)民身份匹配的三產(chǎn)用地。對于一些目前擁有少量山地的原住民，也提出山地不能再被政府征購的意愿。其二，在行政管理上，對于政府機關(guān)基本持抵觸情緒，甚至有對抗心態(tài)。認為周邊的商品房小區(qū)都可以建30多層，城區(qū)政府、街道和拆遷辦將城中村六層以上的自建房定性為違章建筑沒有道理。其三，村民自治不容侵犯。城中村原住民認為目前能依靠的組織也就只有村委會了，雖然目前村委會也有行政化的傾向，但因為有自身利益在，很多時候還是為村民說話辦事的。

分析城中村原住民的主觀期望，可以預(yù)見到在欠發(fā)達地區(qū)的廣西南寧市核心城區(qū)未來的城市治理工作潛伏著巨大阻力。這種阻力一方面可能和欠發(fā)達地區(qū)在當初征地拆遷時采取的選擇性執(zhí)法，繞開村莊拆遷，只征生產(chǎn)用地的工作思路有關(guān)；另一方面和地方政府當時欠缺前瞻性思維有關(guān)，也許當時沒有想到十多年后，在當時看來偏遠的荒野、水塘、山溝野地今天已經(jīng)成為城市的中心區(qū)域，或者說，當時根本就沒有考慮到這一問題。

（二）欠發(fā)達地區(qū)城市治理啟示

通過城中村原住民對于城市化的主觀認知，可以得到欠發(fā)達地區(qū)城市治理的兩點啟示：其一，借助近郊鄉(xiāng)村發(fā)展田園綜合體的契機，幫扶安置城中村原住民就業(yè)。就工作領(lǐng)域來說，城中村原住民熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且從主觀期望來說，他們也愿意從事和農(nóng)業(yè)相關(guān)的工種，調(diào)研資料顯示的諸多期望工種在田園綜合區(qū)大有用武之地。比如喜歡田野耕作和種植水果的群體可以在田園綜合體從事具體的農(nóng)作物和水果種植，喜歡餐飲烹調(diào)的可以在田園綜合體旅游區(qū)從事特色餐飲，其他人員可以安排從事旅游服務(wù)等等。其二，健全政策配套優(yōu)惠措施，引導城中村原住民自愿開啟新的生存生活模式。比如可以建立城中村原住民遷居田園綜合體的優(yōu)惠政策，吸引城中村原住民對田園綜合體產(chǎn)生興趣，在自愿的基礎(chǔ)上，主動提出遷居訴求。如此一來，也許能夠呈現(xiàn)政府、企業(yè)、城中村原住民的多贏局面。