張 澤，崔甲子，辛 勃

(中國(guó)直升機(jī)設(shè)計(jì)研究所，江西 景德鎮(zhèn) 333001)

0 引言

隨著《民用航空工業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》的發(fā)布以及相關(guān)政策的施行，我國(guó)民航產(chǎn)業(yè)迎來(lái)了一次重大的發(fā)展機(jī)遇。近年來(lái)，ARJ21支線客機(jī)正式投入運(yùn)行，旅客運(yùn)送量突破一萬(wàn)人次；AC313大型直升機(jī)飛上珠峰、消防演練、漂浮演示、航空護(hù)林、大雨試飛，成為“全能王”；Z15中型直升機(jī)和C919大型客機(jī)相繼首飛成功?？梢?jiàn)我國(guó)民航產(chǎn)業(yè)正邁進(jìn)蓬勃發(fā)展的階段，同時(shí)也帶來(lái)日益增長(zhǎng)的航空產(chǎn)品適航取證需求，乃至為打開(kāi)國(guó)際市場(chǎng)而獲取美國(guó)聯(lián)邦航空局(FAA)和歐洲航空安全局(EASA)相關(guān)適航證件的需求。

我國(guó)民用航空當(dāng)局CAAC參考FAA適航法規(guī)體系建立了中國(guó)民航規(guī)章體系，與EASA適航法規(guī)體系差異較大。本文向讀者全面介紹EASA適航法規(guī)體系，并說(shuō)明與中國(guó)民航規(guī)章體系的對(duì)應(yīng)關(guān)系，旨在幫助國(guó)內(nèi)民航產(chǎn)業(yè)相關(guān)人員全面了解EASA適航法規(guī)體系，為國(guó)內(nèi)民航產(chǎn)品進(jìn)行EASA適航取證提供一定的參考。

1 EASA適航法規(guī)體系

1.1 EASA簡(jiǎn)介

EASA全名European Aviation Safety Agency，即歐洲航空安全局，是歐盟民用航空當(dāng)局，其前身為歐洲聯(lián)合航空局(JAA)。EASA成立于2002年，擁有技術(shù)、金融和法律自主權(quán)，其職能如下：

1)起草所有民航領(lǐng)域的實(shí)施法規(guī)，向歐盟立法提出建議；

2)在擁有專有權(quán)的領(lǐng)域(例如適航)，對(duì)產(chǎn)品和組織進(jìn)行審定和批準(zhǔn)；

3)在擁有共有權(quán)的領(lǐng)域(例如運(yùn)行、空管)，對(duì)成員國(guó)進(jìn)行監(jiān)督和支持；

4)推動(dòng)歐洲和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用；

5)與國(guó)際組織合作，為全球范圍內(nèi)的歐盟公民獲取最高安全水平。

EASA目前擁有32個(gè)成員國(guó)，其中28個(gè)為歐盟成員國(guó)，稱正式成員國(guó)，4個(gè)為非歐盟成員國(guó)，稱觀察成員國(guó)。成員國(guó)執(zhí)行歐盟的航空法規(guī)，并接受EASA監(jiān)督。EASA負(fù)責(zé)航空器的合格審定和非歐盟適航領(lǐng)域組織的批準(zhǔn)，成員國(guó)的國(guó)家民航局負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)內(nèi)民航相關(guān)組織，包括生產(chǎn)、維修、運(yùn)行、執(zhí)照、培訓(xùn)、空管和機(jī)場(chǎng)等。

非EASA成員國(guó)的航空器想要取得EASA適航證，其設(shè)計(jì)組織必須先取得EASA設(shè)計(jì)組織批準(zhǔn)(DOA)，或者其國(guó)家民航局與EASA簽署工作協(xié)議。

1.2 EASA適航法規(guī)體系

EASA適航法規(guī)體系分為三層，如圖1所示。

圖1 EASA適航法規(guī)體系

其中，基本規(guī)章和具體規(guī)章為“硬法律”(hard law)，是強(qiáng)制性規(guī)定，法規(guī)性文件；局方規(guī)則為“軟法律”(soft law)，是非強(qiáng)制性規(guī)定，非法規(guī)性文件。

1.2.1 基本規(guī)章

2002年7月15日，經(jīng)歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)正式表決通過(guò)Regulation(EC)No.1592/2002，成立了EASA。該項(xiàng)規(guī)章是EASA的一個(gè)基本立法文件，概述了EASA任務(wù)來(lái)源的必要性，是歐盟成員國(guó)必須采用的共同的民用航空規(guī)則，因此稱為“基本規(guī)章”。2008年2月20日，Regulation(EC)No.216/2008正式頒布，替代了Regulation(EC)No.1592/2002。

基本規(guī)章是為了保證航空安全和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展而制定的通用規(guī)則和要求，它賦予了EASA強(qiáng)制實(shí)施法規(guī)的權(quán)力。

1.2.2 具體規(guī)章

基于基本規(guī)章賦予的職能，EASA針對(duì)各民航領(lǐng)域起草實(shí)施法規(guī)，經(jīng)歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)表決通過(guò)后，形成具體規(guī)章，其實(shí)質(zhì)是基本規(guī)章的實(shí)施法規(guī)。目前包括如下部分：初始適航、附加適航規(guī)范、持續(xù)適航、機(jī)組人員、航空運(yùn)行、第三國(guó)運(yùn)營(yíng)人、空中交通管制/空中導(dǎo)航服務(wù)、空中交通管制員、空域使用要求、標(biāo)準(zhǔn)化歐洲空中規(guī)則、機(jī)場(chǎng)、上訴委員會(huì)、收費(fèi)、處罰、標(biāo)準(zhǔn)化檢查、安全性關(guān)鍵性能指標(biāo)以及其它。

具體規(guī)章通常會(huì)有一個(gè)或多個(gè)附錄，例如我們熟知的Part-21，在EASA適航法規(guī)體系中，即是初始適航規(guī)章Commission Regulation(EU)No 748/2012的附錄。具體規(guī)章的正文部分用于闡述規(guī)章的合法性、修訂歷史以及某個(gè)民航領(lǐng)域的通用規(guī)則和要求，附錄部分則給出具體可用的實(shí)施細(xì)則。

1.2.3 局方規(guī)則

局方規(guī)則包括符合性方法(AMC，Acceptable Means of Compliance)、指導(dǎo)材料(GM，Guidance Material)、審定規(guī)范(CS，Certification Specifications)等。

符合性方法是局方采納的非強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，能用于表明對(duì)基本規(guī)章及其實(shí)施法規(guī)或?qū)彾ㄒ?guī)范的符合性；當(dāng)遵循符合性方法時(shí)，實(shí)施法規(guī)或?qū)彾ㄒ?guī)范的相關(guān)要求也就滿足了。

指導(dǎo)材料是局方編寫(xiě)的非強(qiáng)制材料，輔助說(shuō)明一項(xiàng)要求或規(guī)范的含義，用于支持對(duì)基本規(guī)章及其實(shí)施法規(guī)、審定規(guī)范和符合性方法的解釋。

審定規(guī)范是局方采納的非強(qiáng)制技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，指出對(duì)基本規(guī)章及其實(shí)施法規(guī)表明符合性的方法，并且能用于合格審定的目的。

一般來(lái)說(shuō)，EASA發(fā)布的符合性方法和指導(dǎo)材料，例如AMC and GM to Part-21，其對(duì)象是基本規(guī)章及其實(shí)施法規(guī)(簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是基本規(guī)章和具體規(guī)章)；EASA發(fā)布的審定規(guī)范，例如CS-29，通常分為兩個(gè)部分：一是審定規(guī)范，二是對(duì)該審定規(guī)范的符合性方法和指導(dǎo)材料。

1.3 EASA法規(guī)制定程序

EASA的法規(guī)制定程序分為6個(gè)階段，見(jiàn)表1。

表1 EASA法規(guī)制定程序

在EASA法規(guī)制定過(guò)程中，相關(guān)文件的發(fā)布順序如圖2所示。

圖2 EASA法規(guī)制定過(guò)程文件

法規(guī)制定計(jì)劃，Rulemaking Programme：每隔一段時(shí)間，EASA會(huì)發(fā)布一份法規(guī)制定計(jì)劃，列舉一段時(shí)間內(nèi)的法規(guī)制定工作(RMT，Rulemaking Task)，用于現(xiàn)有適航法規(guī)的完善和未來(lái)可能的發(fā)展。

參考要求，Terms of Reference(簡(jiǎn)稱ToR)：是EASA針對(duì)一項(xiàng)法規(guī)制定工作制定的規(guī)劃和指導(dǎo)，闡述項(xiàng)目的背景、目標(biāo)、具體行動(dòng)和最終成果等內(nèi)容，并標(biāo)明相關(guān)負(fù)責(zé)團(tuán)隊(duì)的分工。

建議更改通告，Notice of Proposed Amendment(簡(jiǎn)稱NPA)：EASA發(fā)布建議更改通報(bào)，主要內(nèi)容是建議的法規(guī)修訂，向公眾征詢意見(jiàn)，并規(guī)定反饋期限，超過(guò)該期限提交的評(píng)論意見(jiàn)，EASA將不予考慮。

建議更改預(yù)告，Advanced Notice of Proposed Amendment(簡(jiǎn)稱A-NPA)：用于未來(lái)可能的建議更改預(yù)告，向利益相關(guān)者尋求早期的建議。

意見(jiàn)反饋文件，Comment Response Document(簡(jiǎn)稱CRD)：建議更改通告發(fā)布后的規(guī)定時(shí)間內(nèi)收到的所有評(píng)論意見(jiàn)，EASA都將進(jìn)行回復(fù)，并將其匯總成相應(yīng)的意見(jiàn)反饋文件。

規(guī)章，Commission Regulation / Commission Implementing Regulation：既是規(guī)章本身，也是對(duì)于規(guī)章的修正案。對(duì)于“硬法律”，即基本規(guī)章和具體規(guī)章的修訂，EASA在內(nèi)部研究和征求意見(jiàn)之后，起草修正案，遞交歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)，經(jīng)歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)表決通過(guò)，形成規(guī)章并具備法律效力，供各成員國(guó)執(zhí)行。

指令，Executive Director Decision：對(duì)于“軟法律”的修訂，EASA在內(nèi)部評(píng)審和征求意見(jiàn)之后確定內(nèi)容，由EASA執(zhí)行主管發(fā)布指令，“軟法律”的修訂內(nèi)容通常作為其附件一起發(fā)布。此外，指令還用于啟動(dòng)或終止法規(guī)制定工作。

2 EASA適航法規(guī)體系與中國(guó)民航規(guī)章體系對(duì)比

2.1 中國(guó)民航規(guī)章體系簡(jiǎn)介

目前，我國(guó)已初步形成了由1部《中華人民共和國(guó)民用航空法》、26部行政法規(guī)和行政法規(guī)性文件、百余部民航規(guī)章以及相應(yīng)規(guī)范性文件所組成的中國(guó)民航規(guī)章體系，如圖3所示。

其中，前三層是法規(guī)性文件，具有法律效力，第四層規(guī)范性文件，沒(méi)有法律效力，用于落實(shí)民航法律、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)相關(guān)人員開(kāi)展適航工作?！吨袊?guó)民用航空總局職能部門規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》(CCAR-12LR)對(duì)規(guī)范性文件做出了詳細(xì)規(guī)定。

圖3 中國(guó)民航規(guī)章體系

2.2 EASA適航法規(guī)體系與中國(guó)民航規(guī)章體系對(duì)比

2.2.1 基本規(guī)章與民用航空法

基本規(guī)章與民用航空法皆由最高立法機(jī)構(gòu)審議通過(guò)(基本規(guī)章—?dú)W洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)，民用航空法—全國(guó)人大常委會(huì))，是民航領(lǐng)域的最高法律文件，是為了保證航空安全和促進(jìn)民航發(fā)展而制定的通用規(guī)則和要求，規(guī)定了民航當(dāng)局的職能，賦予其強(qiáng)制實(shí)施法規(guī)的權(quán)力。

2.2.2 具體規(guī)章與行政法規(guī)

具體規(guī)章仍需歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)審議通過(guò)，而行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院通過(guò)，由總理以國(guó)務(wù)院令發(fā)布或授權(quán)CAAC發(fā)布，兩者皆為法規(guī)性文件，具有法律效力。

具體規(guī)章的正文部分與行政法規(guī)類似，是基本規(guī)章與民航航空法的具體延伸，規(guī)定了某個(gè)民航領(lǐng)域的通用規(guī)則和要求。

具體規(guī)章的附錄部分，給出與正文部分對(duì)應(yīng)的某個(gè)民航領(lǐng)域的具體可用的實(shí)施細(xì)則，通常對(duì)應(yīng)于中國(guó)民航規(guī)章體系的第三層民航規(guī)章(CCAR)，例如初始適航規(guī)章Commission Regulation(EU)No 748/2012的附錄Part-21(航空器及相關(guān)產(chǎn)品、零部件和設(shè)備以及設(shè)計(jì)和生產(chǎn)組織的合格審定)對(duì)應(yīng)于《民用航空產(chǎn)品和零部件合格審定規(guī)定》(CCAR-21)。

2.2.3 審定規(guī)范與民航規(guī)章

審定規(guī)范與民航規(guī)章皆由民航當(dāng)局制定和發(fā)布，是特殊的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，是為保證實(shí)現(xiàn)民用航空器的適航性而制定的最低安全標(biāo)準(zhǔn)，用于航空產(chǎn)品的合格審定，通常是我們最為關(guān)注的適航文件。審定規(guī)范是非法規(guī)性文件，沒(méi)有法律效力，只有在合格審定時(shí)被列為審定基礎(chǔ)，才以協(xié)議的形式生效執(zhí)行，而民航規(guī)章是法規(guī)性文件，是國(guó)家法規(guī)的一部分，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

審定規(guī)范依據(jù)具體規(guī)章而進(jìn)行了分類，見(jiàn)本文“1.2.2 具體規(guī)章”。正如前文所述，具體規(guī)章的附錄部分通常對(duì)應(yīng)于民航規(guī)章，具有類似的功能，因此并不是所有具體規(guī)章下都有相應(yīng)的審定規(guī)范，絕大部分的審定規(guī)范歸屬于初始適航。

民航規(guī)章則參考FAA適航法規(guī)體系，按部號(hào)進(jìn)行如下分類：行政程序規(guī)則(1-20部)，航空器(21-59部)，航空人員(60-70部)，空域、導(dǎo)航設(shè)施、空中交通規(guī)則和一般運(yùn)行規(guī)則(71-120部)，民用航空企業(yè)合格審定及運(yùn)輸(121-139部)，學(xué)校、非航空人員及其他單位的合格審定及運(yùn)行(140-149部)，民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)和管理(150-179部)，委任代表規(guī)則(180-189部)，航空保險(xiǎn)(190-199部)，綜合調(diào)控規(guī)則(201-250部)，航空基金(251-270部)，航空運(yùn)輸規(guī)則(271-325部)，航空保安(326-355部)，科技和計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)(356-390部)，航空器搜尋援救和事故調(diào)查(391-400部)。

2.2.4 符合性方法和指導(dǎo)材料與咨詢通告

符合性方法和指導(dǎo)材料由EASA制定和發(fā)布，咨詢通告由CAAC下屬的適航司制定和發(fā)布，兩者皆為非法規(guī)性文件，沒(méi)有法律效力。

符合性方法和指導(dǎo)材料的定義見(jiàn)本文“1.2.3 局方規(guī)則”。正如前文所述，EASA單獨(dú)發(fā)布的符合性方法和指導(dǎo)材料，其對(duì)象是基本規(guī)章和具體規(guī)章；對(duì)象為審定規(guī)范的符合性方法和指導(dǎo)材料，并不會(huì)單獨(dú)發(fā)布，而是作為審定規(guī)范的一部分。

《中國(guó)民用航空總局職能部門規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》(CCAR-12LR)中規(guī)定，咨詢通告是各職能部門下發(fā)的對(duì)民用航空規(guī)章條文所作的具體闡述。咨詢通告的對(duì)象是民航規(guī)章，用于條款的解釋說(shuō)明，并給出符合性建議。

由此可知，符合性方法和指導(dǎo)材料與咨詢通告在體系層次和功能作用上來(lái)說(shuō)，是基本相同的。但值得注意的是，中國(guó)民航規(guī)章體系是參考FAA適航法規(guī)體系建立的，咨詢通告的內(nèi)容與FAA的基本一致，而EASA在借鑒FAA的同時(shí)，從歐洲航空工業(yè)界引用了大量可接受的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成了一套有別于FAA咨詢通告的指導(dǎo)文件，即符合性方法和指導(dǎo)材料。

在用于航空產(chǎn)品合格審定的審定規(guī)范中可以看到，例如CS-29，其附屬的符合性方法和指導(dǎo)材料僅給出了部分條款的解釋說(shuō)明和符合性建議，這一部分的內(nèi)容正是有別于FAA咨詢通告(AC 29-2C)的，其余條款的解釋說(shuō)明和符合性建議仍舊參考FAA咨詢通告(AC 29-2C)。因此在實(shí)際使用過(guò)程中，需要將審定規(guī)范的符合性方法和指導(dǎo)材料與相關(guān)的FAA咨詢通告結(jié)合起來(lái)。

3 總結(jié)和展望

本文全面介紹EASA適航法規(guī)體系，并說(shuō)明與中國(guó)民航規(guī)章體系的對(duì)應(yīng)關(guān)系，希望能夠幫助國(guó)內(nèi)民航產(chǎn)業(yè)相關(guān)人員全面了解EASA適航法規(guī)體系，為國(guó)內(nèi)民航產(chǎn)品進(jìn)行EASA適航取證提供一定的參考。

隨著我國(guó)民航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及航空產(chǎn)品合格審定經(jīng)驗(yàn)的豐富，我國(guó)的民航規(guī)章體系也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，在規(guī)范民航市場(chǎng)的同時(shí)，持續(xù)發(fā)揮促進(jìn)民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。CAAC應(yīng)該學(xué)習(xí)EASA的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在跟隨FAA腳步的同時(shí)，加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)航空工業(yè)界的溝通和交流，逐漸走出一條既適合國(guó)情又接軌國(guó)際的道路，最終取得與FAA、EASA并列的國(guó)際地位。