摘??? 要：習近平新時代中國特色社會主義思想是黨必須長期堅持的指導思想，也是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的實踐要求。權力監(jiān)督體系是新時代深化改革的重要領域，也是堅持以人民為中心的重要體現(xiàn)。我國權力監(jiān)督體系呈現(xiàn)出一種復合結構的形態(tài)，既體現(xiàn)著整體性的特征，也包含著個體化的內容。但是，由于市場發(fā)展、參與路徑、體制機制等方面的制約原因，這一結構形態(tài)在實際運行中存在著一定問題。為此，有必要在認清事實和原因的基礎上，從鞏固基礎、多元建構、頂層設計三個維度尋求破解之道，將權力監(jiān)督復合結構發(fā)展完善，為打造現(xiàn)代化的監(jiān)督體系奠定基礎。

關鍵詞：權力;權力監(jiān)督;復合結構;系統(tǒng)

中圖分類號：D035???????????? 文獻標識碼：A???????????? 文章編號：2095-7394（2019）05-0001-06

“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗?！盵1]因此，對權力的監(jiān)督勢在必行。所謂權力監(jiān)督是指“政府主體或社會主體對行政權力的來源和運行過程進行控制和約束而制定規(guī)范性系統(tǒng)，并對公權力的設定和運行實施監(jiān)察和督導，以保證公權力沿著制度化、法制化、公共化軌道運行”。[2]經(jīng)過改革開放40年的努力，我國權力監(jiān)督的建設已然取得了顯著的成效，多種監(jiān)督形式、機制和手段逐步建立起來并且持續(xù)完善。黨的十九大報告明確指出：“構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?！背掷m(xù)推動我國權力監(jiān)督體制機制完善發(fā)展，需要進一步剖析當下權力監(jiān)督過程中的現(xiàn)實困境，尤其是要發(fā)現(xiàn)結構性的問題，從而為更好地履行權力奠定基礎。

一、關于權力監(jiān)督復合結構的解析

權力監(jiān)督過程實際上是一個多元主體參與、多種手段疊加、多種行動互動的復雜過程，這一過程構成了一種權力監(jiān)督體系，即“權力監(jiān)督制約的主體、內容、對象、程序等要素構成的相互聯(lián)系和相互制約的有機整體”。[3]在理論上，對權力監(jiān)督體系的解析形成了幾種較為典型的觀點。一是特色論。持這一觀點的何增科認為，改革開放以來，我國已經(jīng)形成了“分散權力以制約權力;專門監(jiān)督以約束權力;倡導法治以制約權力;道德內約以約束權力;政務公開以制約權力;輿論監(jiān)督以制約權力;以信息技術制約權力;保障權利以制約權力;以民間力量制約權力”[4];田恒國認為，中國特色社會主義權力監(jiān)督體系建設應該遵循科學社會主義基本原則，探尋在“議行合一”的權力結構下，如何形成有效制約和監(jiān)督權力的權力運行模式。[5]二是協(xié)同論。這一理論強調“協(xié)同監(jiān)督過程中形成的層次序列及各監(jiān)督主體在其中的角色扮演”[6]。金太軍指出，權力監(jiān)督體系必須理順縱向權力關系，實現(xiàn)高效縱向權力監(jiān)督，同時也建立地方利益表達與平衡機制，實現(xiàn)中央與地方權責對稱與雙向監(jiān)督的政策構想。[7]三是制度論。周義程認為，權力監(jiān)督體系是“由若干個對權力主體分配和行使權力的過程進行約束、限制、觀察和糾正的機制相互聯(lián)系而形成的一個統(tǒng)一體”[8];桑玉成提出“以機制建設為抓手，構建起由科學配置、程序控制、信息公開、綜合監(jiān)督、責任追究五大機制組成的有機體系”[9]的觀點。

這些觀點均試圖整合權力監(jiān)督過程中的復雜行為，以此回應長期以來黨和國家關于“健全權力運行制約和監(jiān)督體系”的要求。但是，這些設計僅僅是基于結構或系統(tǒng)的視角從整體上進行的研究，不免將個體的監(jiān)督角色和行為特征掩蓋于整體之下，從而帶有模糊性、籠統(tǒng)性的色彩。為此，本文引入復合結構的概念和理論，以求從整體和個體兩個層面上對權力監(jiān)督體系進行更全面的構建。

對權力監(jiān)督復合結構的認識可以從兩個維度進行。從靜態(tài)的構成來看，復合結構依舊是一種結構，或者說是一種系統(tǒng)。它由若干個要素組成，并且各要素間相互聯(lián)系，呈現(xiàn)復雜關系模型的特征。在這種復雜聯(lián)結中，結構或系統(tǒng)塑造和決定了各要素的功能和行為方式，從而使得各要素能夠分工有序、各司其職，發(fā)揮出單個要素所沒有的結構功能和作用;從動態(tài)的過程來看，復合結構實際上包含了“剛性結構與柔性結構”兩大部分，對這兩種結構的劃分，主要是依據(jù)權力的來源性質和使用方式。如黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督掌握剛性權力，屬于剛性結構部分;而民眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督掌握柔性權力，屬于柔性結構部分。從理論上看，剛性結構與柔性結構的劃分具有十分重要的意義。一方面，能夠將參與權力監(jiān)督過程中的多元主體進行分類，從而突出監(jiān)督主體間的差異，為更好地搭建主體間關系和提出具有針對性的改進措施奠定基礎;另一方面，也能夠更生動地描繪權力監(jiān)督體系的特征和形態(tài)，從而克服純粹的整體性設計中帶有模糊性和籠統(tǒng)性的研究弊端。

具體到當下的權力監(jiān)督體系中進行分析，可以發(fā)現(xiàn)，這一體系事實上是由包含著中國共產黨、政府、司法機關（包括法院和檢察院）、人大和政協(xié)、新聞媒體、社會團體和公眾等七個監(jiān)督主體構成的監(jiān)督框架。各監(jiān)督主體所擁有的權力、權利和職責分別賦予每個主體相應的監(jiān)督空間、監(jiān)督地位及影響力。中國共產黨，作為社會主義事業(yè)的開創(chuàng)者和引領者無可爭議地擁有領導地位，享有絕對的領導權。在權力監(jiān)督上通過制定正確的路線、方針和政策規(guī)定行政活動的方向，引導權力的行使，通過黨章、黨紀以及黨的各種制度從政治、思想、組織等方面實現(xiàn)對黨員的監(jiān)督，要求黨員自覺履行義務和責任，發(fā)揮黨員先鋒模范作用。國家監(jiān)察體制改革的深化，建立自上而下的國家監(jiān)察體系。2017年底，為了強化黨對反腐敗監(jiān)督工作的集中統(tǒng)一領導，中央決定在北京市、山西省、浙江省改革試點基礎上，在全國推進監(jiān)察體制改革，開展省、市、縣三級監(jiān)察委員會的組建工作，將行政監(jiān)察、反貪污、反瀆職等分散在監(jiān)察、檢察機關的各項職能整合至監(jiān)察委員會，與紀委合署辦公，履行紀檢、監(jiān)察兩項職能，對所有行使公權力的公職人員進行全面監(jiān)督。司法機關（法院和檢察院）是國家法律的實際使用者，享有獨立的審判權和檢察權。在權力監(jiān)督上，司法機關以其地位的獨立性和法律的嚴肅性，以法律為基礎對權力的范圍、運行方式、運行過程以及相應的責任作出司法判斷，保證權力在法律框架下合理、合法運行，賦予監(jiān)督完整、明確的法律效力;人大作為國家權力機關，享有至高無上的權力，一切其他國家機關都由它產生，也受其監(jiān)督。人大監(jiān)督一方面通過制定相應的法律法規(guī)，硬性規(guī)定其范圍、方式、程序和責任，賦予其運行的合法空間;另一方面通過選舉、質詢、視察、罷免等形式實現(xiàn)對權力的監(jiān)督。人民政協(xié)具有民主議事與民主監(jiān)督的功能，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是憲法、法律和政協(xié)賦予的監(jiān)督職能，是我國監(jiān)督體系的重要組成部分。以上這些監(jiān)督主體和行為構成監(jiān)督復合結構中的剛性結構部分。新聞媒體監(jiān)督以信息量大、傳播速度快、反應迅速和覆蓋面廣而著稱，對揭示行政工作失誤、糾舉公務員違法行為、評價公共決策、增強工作透明度、消除腐敗現(xiàn)象產生強有力地震懾作用。社會團體和公眾個人作為社會的主體力量，發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。習近平指出：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不會懈怠?！盵10]新聞媒體、社會團體和公眾監(jiān)督構成監(jiān)督復合結構中的柔性結構部分。

可見，由中國共產黨、政府、司法機關、人大和政協(xié)、新聞媒體、社會團體和公眾等多元主體構成的監(jiān)督體系形成了一個復雜、多元的復合結構，從而在宏觀層面上形塑了權力監(jiān)督的發(fā)展形態(tài)。

二、權力監(jiān)督復合結構的現(xiàn)實困境及原因分析

（一）現(xiàn)實困境

權力監(jiān)督復合結構的建構和發(fā)展是社會結構的歷史映照，是經(jīng)濟、社會、政治等各個不同領域相互作用的綜合結果。目前來看，這一結構在實踐中存在著三重現(xiàn)實困境。

第一，權力監(jiān)督復合結構所呈現(xiàn)的多主體特點都蘊涵著監(jiān)督碎片化的傾向。黨、政府、司法機關、人大、新聞媒體、社會團體和公眾等六個部分，以不同主體形式扮演著不同的監(jiān)督角色，它們主要以剛性權力為中心，以實踐行動效應為依據(jù)，形成一個多層次、廣范圍的監(jiān)督格局。每一個監(jiān)督主體都在自己的監(jiān)督軌道中獨立運作，監(jiān)督的核心領導者對多元、分散的監(jiān)督力量進行整合，進而在具體的監(jiān)督中統(tǒng)一行動、統(tǒng)一配合。在監(jiān)督主體內部，不同部門或個人之間容易產生權責不明、職能交叉的狀況。在實際的監(jiān)督工作中要么相互推諉、相互扯皮，要么重復監(jiān)督、交叉混亂，不僅影響監(jiān)督效力，而且制約權力的有效行使。

第二，在權力監(jiān)督復合結構中，名義上擁有多元的監(jiān)督主體，但在實際中，各監(jiān)督主體以及各主體之間在具體的監(jiān)督過程中都存在監(jiān)督權、監(jiān)督方式、監(jiān)督渠道、監(jiān)督影響力等方面不配套的困境。

第三，在權力監(jiān)督復合結構中，國家與社會彼此之間監(jiān)督缺少有效互動和整合，導致不同程度的監(jiān)督錯位，影響監(jiān)督合力發(fā)揮。國家和社會兩類主體在各自監(jiān)督空間內低效運行，進而無法形成相互聯(lián)系的有機整體，影響整體監(jiān)督格局效率的發(fā)揮。現(xiàn)實中，由于國家監(jiān)督的制度慣性導致監(jiān)督主體構成中部分主體邊緣化，監(jiān)督僅僅成為權力擁有者自己的“游戲”。

（二）現(xiàn)實困境的原因分析

第一，市場邏輯侵蝕政治邏輯。市場邏輯以重視效率理念為核心，以市場促改革，必將效率理念貫穿其中。這一觀念如今也逐漸滲透在權力監(jiān)督中，并擴大其影響。但是，監(jiān)督權的行使不能僅僅基于效率的考量，“效率無疑是一個重要的價值，但絕不是唯一的價值。監(jiān)督行政權力是眾多價值的平衡，但是依賴市場邏輯容易導致關注單一的、相當有限的價值”[11]，而忽略政治領域中更重要的公平和正義的價值。

第二，參與路徑障礙。我國已經(jīng)建立起多元性的外部力量參與權力監(jiān)督的渠道，如信訪制度、監(jiān)督聽證會、民眾評議會等。但是，這些監(jiān)督渠道在實際運行中還存在一些不完善的地方，成為外部力量參與監(jiān)督的障礙。主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，參與方式形式化、表面化。參與形式的多樣化，并沒有完全實現(xiàn)公眾監(jiān)督權利的有效行使，許多參與形式僅僅是政治發(fā)展中被迫出現(xiàn)的一個“噱頭”，因而沒有法律支撐、沒有政府認可、沒有制度規(guī)范，無法適應社會力量參與監(jiān)督的要求;另一方面，參與過程中程序與制度建設滯后?，F(xiàn)階段，公眾參與行政監(jiān)督的程序和程度嚴重不足，缺少法律制度的嚴格規(guī)定，這樣容易造成公眾的無序參與，偏離初始的政治愿望。

第三，監(jiān)督體系架構尚不完善。監(jiān)督體系構建是監(jiān)督格局形成的核心因素，它的完善與否決定監(jiān)督格局的發(fā)展方向和具體形態(tài)。監(jiān)督體系包括兩個方面，即監(jiān)督體制和監(jiān)督機制。權力監(jiān)督復合結構困境的形成，究其根本原因是由于現(xiàn)階段監(jiān)督體制脫節(jié)和監(jiān)督機制運作互不銜接造成的。從體制看，“一個健全的民主社會，其行政權力監(jiān)督的指向應當是自上而下的監(jiān)督、平行監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督這三者平行配置、有機統(tǒng)一?！盵12]雖然我國已構建起內外結合的監(jiān)督格局，但在實際中受到雙重因素的制約，一是傳統(tǒng)權力結構經(jīng)過長期的歷史積淀和固化，在實踐中仍然以巨大的慣性繼續(xù)存在，使得權力結構與現(xiàn)實要求存在一定差距;二是在監(jiān)督主體內外關系和剛柔結構劃分中，他們分別隸屬于不同的系統(tǒng)，在整個監(jiān)督體系中需要溝通和協(xié)商，在實際運作中往往容易導致彼此脫節(jié)的后果。

三、權力監(jiān)督復合結構困境的破解邏輯

當下的權力監(jiān)督復合結構未能實現(xiàn)監(jiān)督權的合理分配和有效保證，與人們所追求理想監(jiān)督格局還存在一定的差距。為此，在推進現(xiàn)代監(jiān)督體系建設中，要以鞏固基礎、多元建構、頂層設計為藍圖，尋求監(jiān)督體系困境破解的有效邏輯。

（一）鞏固基礎：完善市場經(jīng)濟，促動監(jiān)督領域創(chuàng)新

任何一項改革都不是單純的在自身領域中的調整和革新，它需要放在一個宏觀背景中綜合考慮各種影響因素，進而實現(xiàn)改革與時代發(fā)展的同步適應。市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善是尋求監(jiān)督結構困境破解邏輯的必由之路，是實現(xiàn)權力監(jiān)督格局變革的基礎。因此，應該首先把創(chuàng)建平等自由的市場秩序與環(huán)境作為破解該困境的切入口和著力點。一是要深化資源分配體制改革，發(fā)揮市場在資源分配中的決定性作用。即“在市場能較好發(fā)揮作用的私人物品生產和供應上，政府應當放手讓市場機制起作用，而在公共物品的生產和供應上，則由政府參與社會資源的分配，充當公共物品的提供者和外在效應的消除者”[13]。二是構建市場發(fā)展的配套機制。這有助于培養(yǎng)參與者的成本意識，增強提高效率的內在動力;建立競爭機制可以使不同的參與者在平等、自由的環(huán)境和意識下共同參與市場活動。需要強調的是，完善市場經(jīng)濟的目的是要實現(xiàn)市場制度對權力監(jiān)督制度的創(chuàng)造性影響。一方面，將市場分配制度中所蘊涵的公平、自由的精神運用到權力分配上，把權力合理有效地分配給不同的監(jiān)督主體，明確各自的職責，進而破解監(jiān)督結構中主體多元沖突與權責劃分不清的困境。另一方面，將成本機制、競爭機制和契約機制運用到權力監(jiān)督中。如通過成本機制提高權力腐敗的懲罰成本，以經(jīng)濟邏輯制約權力;通過競爭機制促進社會提供準確的監(jiān)督線索，給權力行使者創(chuàng)造壓力式空間;通過契約機制，使權力擁有者和行使者之間訂立契約，規(guī)定各自的責任，以保證權力規(guī)范運行。

（二）多元建構：培育社會資本，鼓勵外部力量參與

社會資本是整合外部力量的根本來源，面對社會資本相對分散的現(xiàn)實情況，一是要弘揚公共精神，建立精神紐帶，鼓勵社會成員參與公共活動，加強彼此之間的關系，培育社會信任感和歸屬感，打破冷漠、消極、自我的藩籬，在一定程度上弱化社會資本的私利性，突出其外化的特征;二是要建立多樣的社會組織，為社會資本的整合及有效發(fā)揮提供廣闊的平臺和載體。正如彼得·德魯克所言：“社會已成為一個組織的社會。在這個社會里，不是全部也是大多數(shù)社會任務是在一個組織里和由一個組織完成的。”[14]值得強調的是，社會資本價值的展現(xiàn)并不是靜態(tài)的，而是在動態(tài)中發(fā)揮出來的，即需要通過廣泛的政治參與來彰顯。因而，拓寬參與路徑，鼓勵外部主體參與成為監(jiān)督權力的重要命題。一方面，要完善社會參與權力監(jiān)督制度，因為“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些契約”[15]。要以參與制度建設為突破口，以豐富參與形式、增加參與深度、規(guī)范參與過程為主要內容，擴展參與群體的規(guī)模，挖掘參與渠道的發(fā)展空間，實現(xiàn)多層次、寬領域的監(jiān)督格局。另一方面，要促進社會力量有序參與權力監(jiān)督，有效整合外部力量的發(fā)揮。在堅持黨的領導下，加大對公眾政治素質、民主知識、法制理念等的培育和宣傳，提高公眾參與政治生活和作出政治判斷的能力，同時鼓勵公眾通過合法、合理渠道積極參與權力監(jiān)督，消除社會成員借助體制之外的渠道無序參與政治生活的混亂。

（三）頂層設計：優(yōu)化政治邏輯，實現(xiàn)監(jiān)督體制機制整合

構建合理的權力格局。傳統(tǒng)金字塔結構的權力分配結構有些力不從心。因此，順應時代發(fā)展的要求，改變原有的權力分配格局成為當務之急。構建合理的權力分配格局，首先，要通過法律、制度等剛性規(guī)則重新劃分權力在不同主體之間的分配。尤其注重公眾權利的“復歸”，保證其政治地位的實現(xiàn)。其次，在分配的過程中，更加重視厘清黨政之間、政府之間、政府部門之間、政府與其他國家機構之間的權力邊界。同時，更要明確權力與權利之間的界限，權力不能侵犯社會自治管理和公眾權利，保障其獨立性和完整性。在此基礎上，以期實現(xiàn)不同監(jiān)督主體擁有相互明確和相互協(xié)同的監(jiān)督權力和責任，破解監(jiān)督體系困境，塑造合理的權力分配格局。

第一，整合內外監(jiān)督主體架構?，F(xiàn)階段，我國已經(jīng)構建起內外相結合的監(jiān)督體系。實踐證明，這套體系符合我國權力監(jiān)督的要求，只是在實際的運行當中還存在一些缺陷。因此，構建理想的監(jiān)督體系要以現(xiàn)有的監(jiān)督體系為基礎，加以調整完善。在監(jiān)督權合理劃分的基礎上，應當進一步加強內外監(jiān)督主體架構和剛柔監(jiān)督結構的融合。首先，加強法律制度建設，在有關監(jiān)督的立法、守法、執(zhí)法三個環(huán)節(jié)齊抓共管。以法律制度作為監(jiān)督體系構建的有力支撐和合法依據(jù)，同時賦予各個監(jiān)督主體尤其是人大、媒體和公眾以明確的法律地位和制度保證，從總體上構建完整的制度框架。其次，完善各個主體自身的監(jiān)督職能，優(yōu)化政黨監(jiān)督、強化人大監(jiān)督、鞏固政府自身監(jiān)督、健全政協(xié)相互監(jiān)督、鼓勵新聞輿論和公眾監(jiān)督，通過每個監(jiān)督主體自身的完善，為更好地實現(xiàn)多元主體共同監(jiān)督創(chuàng)造主體條件。最后，在鞏固監(jiān)督框架和完善主體條件的前提下，加強監(jiān)督主體之間的相互聯(lián)系、相互配合，打破監(jiān)督結構中的封閉性、層次性和不平衡性，建立平等監(jiān)督、協(xié)同監(jiān)督的新體系。

第二，推動監(jiān)督機制有效對接。權力監(jiān)督體系的完善為推動監(jiān)督機制有效對接創(chuàng)造了條件。在優(yōu)化監(jiān)督機制上，一是要限制剛性監(jiān)督。這里的限制并不是要限制“以權力制約權力”的形式，而是要減輕在剛性監(jiān)督過程中對“以權利制約權力”的柔性方式的束縛，避免監(jiān)督的過于剛性，而損害整體的監(jiān)督效果。二是要加強柔性監(jiān)督。以權利制約權力的方式要求充分發(fā)揮社會監(jiān)督權力的作用，通過法律和制度確保公眾監(jiān)督權利的享有和行使，鼓勵、支持社會監(jiān)督主體積極參與到權力監(jiān)督中來，擴展更加廣泛的參與渠道，提高權力運行的透明度和公開性。三是要在前兩者完善的基礎上，實現(xiàn)監(jiān)督機制剛柔相濟，有效對接。這主要表現(xiàn)在兩者之間的關系上，剛性監(jiān)督要給予柔性監(jiān)督以強制性保障，抗衡權力的剛性;柔性監(jiān)督要協(xié)同剛性監(jiān)督，在后者無法涉及到的領域和空間及時提供補充和協(xié)助。同時，柔性監(jiān)督還要能夠監(jiān)督其他監(jiān)督主體的行為，保證剛性監(jiān)督也能合法進行。

在尋求權力監(jiān)督復合結構困境的破解邏輯中，通過鞏固基礎、多元建構和頂層設計實現(xiàn)權力監(jiān)督結構的優(yōu)化，在現(xiàn)實的監(jiān)督體系與理想的監(jiān)督格局之間，以上述三個方面中不同制度的建立為中介，推動監(jiān)督格局向前發(fā)展，構筑起制約權力的堅固屏障，最終實現(xiàn)監(jiān)督權的公平享有、監(jiān)督地位的公平確立，從而維護權力正義、監(jiān)督正義和社會正義。

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Research on the Compound Structure of Power Supervision in the New Era

SIMA Shuang-long

（Foreign Affairs Office， Changzhou Municipal Peoples Government， Changzhou 213002， China）

Abstract： Xi Jinpings socialist ideology with Chinese characteristics in the new era is a guiding ideology that the party must adhere to for a long time. It is also a practical requirement for adhering to and developing

socialism with Chinese characteristics in the new era. Power supervision system is an important field of

deepening reform in the new era， and also an important embodiment of adhering to people-centered. Chinas power supervision system presents a form of composite structure， which not only embodies the characteristics of integrity， but also contains the content of individuation. However， due to the restriction of market development， participation path， system and mechanism， there are some problems in the actual operation of this structure. Therefore， it is necessary to understand the facts and reasons， seek solutions from the three dimensions of

consolidating the foundation， multiple construction and top-level design， develop and perfect the power

supervision composite structure， and lay the foundation for building a modern supervision system.

Key words： power; power supervision; compound structure; system

責任編輯??? 張棟梁

收稿日期：2019-06-25

作者簡介：司馬雙龍，博士，主要研究方向為政府治理與政治發(fā)展。