楊海華 石利

摘? ?要：協(xié)同治理是我國社會管理領域在新時代背景下催生的全新的治理方式，它意味著社會管理主體的多元化以及政府和社會關系的重塑。本文基于協(xié)同治理視角結合鹽城市某社區(qū)管理的調研情況，發(fā)現(xiàn)社區(qū)管理中存在著管理體制碎片化、管理人員履職能力不強、居民參與社區(qū)管理積極性不高、社區(qū)自治力量薄弱等問題。因此，建議應通過發(fā)揮政府引導作用和居民主體作用，激發(fā)社會組織活力等途徑加強政府與社會各主體之間的良性互動，實現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理，提高社區(qū)管理水平。

關鍵詞：協(xié)同治理 社區(qū)管理 自治

一、問題的提出

黨的十九大提出要加強社會管理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體系，加強預防和化解社會矛盾機制的建設，為著力打造共建、共治、共享的社會管理新格局的新目標、新要求，繼續(xù)推進社會管理活動提供了根本遵循。在此背景下，協(xié)同治理成為我國社區(qū)管理的重要方向，它打破了我國建國初期所確立的以單位制和街居制為主要特點的傳統(tǒng)社會雙軸管理體制，意味著社會管理方式的重要嬗變，是我國政府與社會關系變革與重塑的必然要求。社區(qū)協(xié)同治理是指多元的社區(qū)治理主體通過相互協(xié)調、互動協(xié)商，共同參與社會公共事務的決策和管理。它強調社區(qū)管理是一個多中心的公共行動體系，促進社區(qū)各個治理主體之間形成相互參與、共享、平等的關系格局形態(tài);主張自愿性的協(xié)商與合作，倡導網狀化的溝通和聯(lián)系，形成一套合作互惠的管理策略。因此，協(xié)同治理對我國社區(qū)管理具有很強的適用性，具有明顯的優(yōu)勢。

本文以鹽城市YG社區(qū)管理作為案例分析，通過對鹽城市YG社區(qū)管理進行實地調研，并結合協(xié)同治理的理論基礎，探尋了YG社區(qū)管理存在的一系列問題。YG社區(qū)管理是我國社區(qū)管理實踐中的一個縮影，因此，基于協(xié)同治理視角下探討YG社區(qū)管理問題對于我國社區(qū)管理的發(fā)展實踐具有重要的參考價值。

二、鹽城YG社區(qū)管理存在的問題

YG社區(qū)地處鹽城市經濟技術開發(fā)區(qū)，于2011年亭湖區(qū)新城街道成立后組建，社區(qū)管轄范圍東到洋岸港、西到通榆河、南到前進河、北到壩灣港，總占地面積9.5平方公里，現(xiàn)有常住居民1893戶、總計8721人，流動人口345人，黨員199名。社區(qū)現(xiàn)有13名工作人員。在社區(qū)黨委的領導下，社區(qū)服務站、社區(qū)居委會、物管公司、社區(qū)綜治辦、志愿者協(xié)會、社區(qū)業(yè)主會等各組織和部門發(fā)揮自身優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新社區(qū)管理，在社區(qū)管理積累了寶貴的經驗，取得了可喜的成績。但是，隨著社區(qū)居民的利益訴求的多元化以及對社區(qū)管理的要求不斷提高，社區(qū)管理中也暴露出一些急需要解決的問題。

（一）問題表現(xiàn)

1.社區(qū)管理體制的碎片化

社區(qū)管理體制的碎片化首先表現(xiàn)在社區(qū)管理組織體系中政府職能部門相互之間的工作職能較為分散，各自封閉、各自為政，缺乏溝通與協(xié)調，形成了封閉性的鴿籠狀態(tài)，從而拉低了社區(qū)管理工作的水平，社區(qū)資源也存在浪費現(xiàn)象，未得到充分利用。這也導致了社區(qū)事務的管理沒有受到監(jiān)督，缺乏評估和考核體系。而且各職能部門只注重自己眼前的利益，沒有大局意識，不能協(xié)調推進整個社區(qū)的管理工作。

2.社區(qū)管理員履職能力不高

YG社區(qū)管理員普遍面臨著薪酬較低、專業(yè)化不足、自身素質不高難以滿足工作需要等情況，而社區(qū)工作要求社區(qū)管理員充分了解并掌握社保、衛(wèi)生、民政、計生等方面的相關政策以及法律法規(guī)，管理員身兼多種職責，造成了社區(qū)居民對管理員工作不滿意，導致社區(qū)難以發(fā)揮管理功能。調查顯示中發(fā)現(xiàn)YG社區(qū)管理員不僅承擔了基層社會管理的職責，完成交付的各項任務，同時還承擔了政府很多的行政管理職能，這就導致了社區(qū)管理人員工作力不從心。另外，管理員的專業(yè)化不足，社區(qū)管理員中年齡在50至60歲的占43.87%，60歲以上的占20.91%，年齡較大，自身學歷相對較低，缺乏相應的學科背景，不了解相關專業(yè)的知識和應用技能，難以勝任日益要求精細化、專業(yè)化的社區(qū)管理工作，社區(qū)事務的管理流于表面。

3.社區(qū)居民參與程度低

強調參與過程本身就是社會改革的有力工具。充分發(fā)揮公民參與的積極性能夠有效地推進社區(qū)管理績效的提升。根據(jù)調研顯示：在社區(qū)居民參與社區(qū)管理的群體分布中青少年占11%，青年占7%，老年人占80%，作為社區(qū)參與的中流砥柱的青年群體沒有受到重視，社區(qū)參與率極低。從社區(qū)居民關注點的調查結果來看，關注和留意社區(qū)管理事務的居民人群占比為19%;只關心與自己相關的占43%;不太關心的占35%;不關心的占5%，表明居民對社區(qū)管理事務的重視度不高，沒有形成主人翁意識。從居民參與社區(qū)管理事務的類型的調研結果來看，參加社區(qū)文娛活動的占66%，人數(shù)比較多，然而參加社區(qū)居民互動等活動的僅占21.6%，比例較低，休閑娛樂是促使居民社區(qū)參與的主要動力源泉，質量較低，居民協(xié)同力不強。居民沒有深入社區(qū)公共事務的領域，缺乏統(tǒng)一協(xié)調，社區(qū)參與的質量不高。

4.社區(qū)自治力量薄弱

一方面從社會組織職能來看，社區(qū)居委會不得不承擔包含政治、經濟、文化等方面在內的大量行政事務，社區(qū)居委會成為小政府，有著明顯的行政化色彩，社區(qū)組織無法正確定位自身在社區(qū)管理中的地位。根據(jù)調研結果顯示：在社區(qū)工作中，社區(qū)保潔占75%，社區(qū)應急消防占55%，開展社區(qū)活動占49%，解決鄰里沖突占51%，促進勞動就業(yè)占49%，居委會包攬了社區(qū)大量的社會服務工作。另一方面，YG社區(qū)當前的社會組織數(shù)目較少，規(guī)模較小，運行系統(tǒng)不完善，尚未滿足社區(qū)管理理的需要，社區(qū)的社會組織和政府關系不清，政府過度的行政干預造成了其難以發(fā)揮應有的作用。同時，社區(qū)的社會組織缺少人力、財力、物力，沒有專項資金支持社區(qū)組織的活動，社區(qū)工作左支右絀;社會組織場地也不足，導致社區(qū)組織沒能施展作用，無法和政府分擔責任，滿足社區(qū)住戶的多樣化需要乃至提升社區(qū)的自治水平。

（二）問題的原因

1.政府角色定位偏差

根據(jù)YG社區(qū)的管理實踐，社區(qū)管理存在著重管理而輕服務這一現(xiàn)象。社區(qū)管理綜治維穩(wěn)的導向很明顯，社區(qū)管理職能的行政化色彩嚴重，這就導致了社區(qū)管理員的重心越來越多地集中在管理上，而不是服務上。社區(qū)管理原本的定位由服務型社區(qū)轉變成了控制基層社區(qū)，維護社區(qū)的安全穩(wěn)定，從而陷入為了維穩(wěn)而維穩(wěn)的誤區(qū)。社區(qū)管理的定位發(fā)生異化致使社區(qū)背負了越來越繁重的負擔，已經逐漸失去了它的自治空間，也阻礙了基層民主的創(chuàng)建。

2.社區(qū)管理員缺乏有效的激勵和培訓

因為YG社區(qū)激勵機制不健全，從而未能調動社區(qū)管理員的工作積極性。此外，社區(qū)管理員的薪酬較低，青年人在社區(qū)工作的意愿不高，缺乏具有綜合素質高的管理人才使得YG社區(qū)管理缺乏后勁。要轉變這一現(xiàn)狀，完善社區(qū)管理員激勵制度刻不容緩，這有利于推進社區(qū)管理員的工作，促進社區(qū)管理水平的提高。

社區(qū)管理對管理員的專業(yè)素質要求較高，要利用專門的技術與手段構建信息平臺，來達到管理與服務居民的目的，但是目前社區(qū)管理模式的專業(yè)化程度還達不到所需的要求。社區(qū)管理者的專業(yè)性不強，將會使社區(qū)管理的科學性降低，影響社區(qū)管理的成效。在開始新的工作之前，社區(qū)應當對管理員進行相應的培訓，但是YG社區(qū)忽略了這一點，管理員的培訓成為了表面工程。在這種情況下管理員管理社區(qū)事務，將面臨很多難題。

3.社區(qū)居民缺乏主體意識和歸屬感

由于受原先的社區(qū)管理體制的影響比較深，社區(qū)管理員主動為居民提供服務的意識不強，居民對于自身在社區(qū)中的權利與義務也不是很清楚。這種主體意識不強的狀況很大程度上影響了居民參與社區(qū)管理的主動性與積極性，造成了居民參與率相對較低。歸屬感是社區(qū)成員參與社區(qū)治理的一個內在因素，社區(qū)成員歸屬感不強造成了社區(qū)成員沒有參與到社區(qū)管理中。YG社區(qū)主要居民是農民和外來流動人口，他們中有的是被征用農田的農民，有的是拆遷戶，有的是投資的商人，還有的是打工人員，由于受到傳統(tǒng)文化和長期的居住環(huán)境的影響，這種變化帶來三個問題：一是許多人對自己的新身份不適應，農民搬進安置小區(qū)后，仍保留以前的一些生活習性，喜歡自由自在，垃圾隨地扔，車輛亂停放。二是對新的社區(qū)管理組織缺乏認同感、歸屬感，特別反感陌生人的批評。物業(yè)管理人員上門收費，往往不理解。三是原來的村組管理模式不適應這種變化，干部不認識新居民，找不到老村民，新居民不認識新干部，找不到老干部，管理乏力，服務斷檔，相當一部分人游離于社會管理之外。

4.社區(qū)管理的利益關系尚未理順

社區(qū)管理本質上理順好各種主體之間的利益關系。而社區(qū)管理的核心是居民的利益問題，因而不管是組織創(chuàng)新、機制創(chuàng)新還是制度創(chuàng)新，重心都在于居民的利益而不主要在于對社區(qū)進行管理與維穩(wěn)。社區(qū)管理最終目標是要使社區(qū)變得越來越和睦，更好地保障居民利益，為居民提供更多的公共服務，因此社區(qū)管理必須把維護社區(qū)公共利益作為自己存在的價值目標和首要任務。公共利益是一連串的利益鏈條，在社區(qū)工作包含了很多具體的內容。YG社區(qū)管理尚不能有效協(xié)調社區(qū)居民的自身利益以及公共利益之間的矛盾，社區(qū)的基礎設施沒有及時更新與完善。而且，社區(qū)外來的流動人口數(shù)量較多，由于自身文化素質不高，加之忙于增加收入，大多數(shù)人沒有時間關心社區(qū)的公共利益。

三、完善鹽城YG社區(qū)管理的建議

如何使成為社區(qū)居民的務農人員獲得歸屬感，如何使外來人員適應新的社區(qū)，如何建立與完善社區(qū)組織，如何讓社區(qū)管理順應時代的變革，這些都要求對原先的社區(qū)管理體制進行改革，突破本來的的村組管理系統(tǒng)，將現(xiàn)今的小區(qū)作為一個單元，創(chuàng)新管理體制，推行協(xié)同治理，將解決社區(qū)矛盾作為基礎，將服務居民作為重點，以滿足社會發(fā)展和進步的需要，這是為了使社區(qū)管理與社區(qū)經濟發(fā)展同步，有助于YG社區(qū)實現(xiàn)經濟和社會建設的良好互動，經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定良好融合，從而使社區(qū)的工作提高到一個新的水平，創(chuàng)建一個新的局面。

（一）轉變政府職能，發(fā)揮政府引導作用

協(xié)同治理的實質在于政府行政權力的下沉，推動國家公共服務與管理職能在基層社會中的進一步延伸。其重點在對政府職能進行再定位，從政府主導轉變到政府引導。即把社區(qū)能夠進行自治的事務交與社區(qū)完成，將政府的角色定位為制度的供給者和仲裁者以及社會秩序和社會穩(wěn)定的最終維護者，為社區(qū)管理建設和發(fā)展營造良好的制度環(huán)境和寬松的社會環(huán)境。

具體來說，首先是促進形成協(xié)同治理的大的格局。對于參與協(xié)同治理活動的各類社會主體，各級黨委應當加強組織領導，確保協(xié)同治理這項社會管理活動措施得當、力度不減、方向不變，充分發(fā)揮網格服務、便利居民的功能;各級政府要把強化協(xié)同治理列入議事日程，督促各相關部門切實履行好職責，積極發(fā)動社會力量參與協(xié)同治理。其次是做好社區(qū)管理的評估和監(jiān)督。將政府主導轉為政府引導并不意味著協(xié)同治理完全脫離黨委和政府的指導，相反是更加強調政府要抓住大局，關注重大問題，使政府擺脫協(xié)同治理中的日?，嵤?。尤其是要強化對社區(qū)管理各個主體的考核與監(jiān)督，不斷創(chuàng)新相關機制，不僅要重視政府的主體地位，實現(xiàn)協(xié)同治理的過程監(jiān)督和動態(tài)監(jiān)督，提升協(xié)同治理監(jiān)督考核的權威性和綜合性。

（二）壯大社區(qū)人才隊伍，增強管理員綜合素質

社區(qū)工作的順利開展離不開良好的考核與激勵制度?？己藱C制要保證清晰明了、公平公正、結果透明，將考核與社區(qū)管理員就業(yè)、晉升、獎懲、考核聯(lián)系起來，創(chuàng)設目標責任制，審查各級社區(qū)組織機構的年度任務。要建立健全社區(qū)管理員的激勵制度，在目標管理的綜合考核中納入社區(qū)領導以及管理員的績效，為推薦、聘用、調整以及提拔社區(qū)干部提供有力的依據(jù)。在考核社區(qū)管理員時，要使考核規(guī)范化，明確規(guī)定社區(qū)管理員的出勤時間、信訪次數(shù)以及完成任務的期限。重視考核的實效并確保評估的常態(tài)化，做到隨時監(jiān)督社區(qū)工作。此外，還應當及時記錄和報告考核的結果，根據(jù)個人成績給予實際獎勵和處罰。

為了有效地完成社區(qū)工作，還要加強對工作人員的管理，增強他們的業(yè)務能力，提升他們的工作效率，以保證其順利地完成社區(qū)交付的任務。同時，需要相關制度來保障這些工作的進行，管理員也要具有責任感和較高的專業(yè)素質。因此，有必要通過靈活的培訓方法加強培訓?？梢栽黾由鐓^(qū)之間的交流，分享經驗，指引他們相互學習，相互借鑒，取長補短。同時也不能浪費資源，提高社區(qū)管理員的綜合素質，密切他們與社區(qū)居民的關系，使他們具備處理應急事件的能力，從而提升管理水平。

（三）發(fā)揮居民主體作用，培育居民自治能力

公民參與的力量不僅與民主相關聯(lián)，具有廣泛的作用范圍，它的增強還可以使民主本身更好地運作。社區(qū)協(xié)同治理需要重視社區(qū)居民的有效參與。要發(fā)揮居民在參與管理社區(qū)事務中的主體作用，培育居民的自治意識，提升他們的自身素質，以促使其更好地參與到社區(qū)自治。

一方面，采取組織豐富多彩的社區(qū)文化活動，激發(fā)社區(qū)居民的主人翁意識，提高他們參與社區(qū)管理的積極性，以此促進全體居民一起參與到社區(qū)事務管理。另一方面，要為居民參與社區(qū)管理提供更多的途徑，比方創(chuàng)建社區(qū)微博、在線咨詢服務平臺、業(yè)主交流群等，使居民擺脫時間和空間的限制，能夠隨時隨地參與社區(qū)管理。

（四）激發(fā)社會組織活力，促進社會組織參與自治

要解決社會組織發(fā)育不良的難題，第一，要理清政府和社會組織各自承擔的職責，明確社會組織在社區(qū)參與中的地位。政府采取承包、采購、委托等方式，把社區(qū)社會組織自身可以提供或者可以解決的服務交給其負責。第二，要為社會組織源源不斷地納入新鮮的血液，通過吸引人才使社區(qū)保持生機。社區(qū)應該對現(xiàn)有的資源進行整合與優(yōu)化，以社區(qū)衛(wèi)生、養(yǎng)老服務、流動人口管制等方面為切入點，把他們納入社區(qū)組織的大家庭;可以將社區(qū)服務外包，為社區(qū)突破自身快速發(fā)展創(chuàng)造條件。要善于捕捉有利于社區(qū)發(fā)展的機會，增強自身應急處理能力，提升社區(qū)服務的水平。社區(qū)服務的首要任務是要動員更多的社會力量，進而組織廣大社區(qū)居民學習并參與社區(qū)公共生活的治理。

參考文獻：

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【3】阿馬蒂亞·森.以自由看待發(fā)展[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

（作者單位：中共中央黨校（國家行政學院）

責任編輯：張莉莉