劉小勤

摘 要：近年來(lái)，基層檢察院民事生效裁判監(jiān)督案件數(shù)量不斷萎縮、公益訴訟工作大力發(fā)展，致民事檢察工作日益邊緣化。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革背景下，民事檢察重歸公益訴訟工作開展前的狀況，基層民事檢察工作必須正視問(wèn)題，堅(jiān)持法律監(jiān)督基本職責(zé)，明確生效裁判監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督的職能定位，積極轉(zhuǎn)變工作理念，修改完善制度規(guī)范，做好相關(guān)配套工作，才能打造好民事檢察“強(qiáng)化版”。

關(guān)鍵詞：基層民事檢察 定位 轉(zhuǎn)變

基層民事檢察工作是民事檢察工作基礎(chǔ)，前期一直存在基層工作薄弱問(wèn)題，在與公益訴訟職能分離后，基層民事檢察再次面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)，必須加以特別重視。

一、困境：基層民事檢察工作現(xiàn)實(shí)狀況

2013年修改后的《民事訴訟法》將民事檢察監(jiān)督的范圍從審判活動(dòng)監(jiān)督擴(kuò)展到民事訴訟全過(guò)程監(jiān)督，大大拓展了監(jiān)督范圍，同時(shí)明確了檢察建議等監(jiān)督方式。隨后一段時(shí)間，民事檢察工作在構(gòu)建多元化監(jiān)督格局方面取得了很大進(jìn)步，基層民事檢察辦案量增長(zhǎng)明顯。2015年起，公益訴訟工作成為民行檢察工作熱點(diǎn)，占據(jù)了基層民行檢察工作很大空間，民事檢察職能被擠壓，民事檢察工作逐步走向邊緣境地。

（一）基層民事檢察工作基本情況及存在的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)比分析2013年《民事訴訟法》修改前后及公益訴訟工作開展后的基層民事檢察辦案情況，可以看出，近年來(lái)，安徽省基層民事檢察辦案數(shù)量整體下降趨勢(shì)明顯。

一是在數(shù)量上，民事檢察工作經(jīng)歷了增長(zhǎng)再下降的基本過(guò)程。梳理近年關(guān)于民事檢察監(jiān)督制度規(guī)范的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)，案件受理數(shù)的發(fā)展變化情況與制度規(guī)范的發(fā)展有著明顯的一致性。2011年3月，最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“兩高”）會(huì)簽《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行）》《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，明確審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督內(nèi)容、檢察建議監(jiān)督方式。2013年修改后的《民事訴訟法》將相關(guān)規(guī)定正式入法。與此相應(yīng)，民事檢察辦案數(shù)在這幾年間不斷攀升，到2013年達(dá)到頂峰。此后不斷下降，到目前，今年受理案件數(shù)僅為2013年的36%。

二是在類型上，審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督數(shù)量占基層檢察院全部民事案件監(jiān)督數(shù)的比重較大。自2013年來(lái)，基層檢察院生效裁判案件辦案總量不大，除2013年因清理《民事訴訟法》修改前積案導(dǎo)致當(dāng)年再審檢察建議數(shù)較高外，基層檢察院通過(guò)提出再審檢察建議和提請(qǐng)抗訴方式監(jiān)督的案件數(shù)連年保持在300件左右，而在2011年和2012年，這一數(shù)字均超過(guò)700件。

三是在監(jiān)督方式上，絕大多數(shù)案件是以檢察建議方式開展監(jiān)督，再審檢察建議和提請(qǐng)抗訴占比僅22%，由于檢察建議缺乏制約手段，監(jiān)督剛性不足。

四是在監(jiān)督效果上，近年來(lái)，基層檢察院監(jiān)督的民事案件中，典型案件、有影響的案件缺乏，在各級(jí)各類評(píng)選的典型案件中，鮮見(jiàn)基層檢察院辦理的案件入選。同時(shí)，基層檢察院的監(jiān)督意見(jiàn)采納率不夠理想，且呈下降趨勢(shì)，特別是再審檢察建議采納率長(zhǎng)期處于低位，間接反映監(jiān)督質(zhì)量有待提高。

（二）問(wèn)題產(chǎn)生的原因

一是法律規(guī)定的影響。2013年修改后的《民事訴訟法》雖然拓展了監(jiān)督范圍、明確了監(jiān)督方式，但對(duì)生效裁判監(jiān)督規(guī)定了當(dāng)事人申請(qǐng)的再審前置程序，民事訴訟監(jiān)督規(guī)則嚴(yán)格限定了生效裁判監(jiān)督的范圍和程序，一方面對(duì)于一審生效裁判嚴(yán)格限制啟動(dòng)監(jiān)督程序，另一方面對(duì)依職權(quán)監(jiān)督嚴(yán)格限定案件范圍，限制了基層檢察院生效裁判監(jiān)督案件數(shù)量，實(shí)踐中如果嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，基層監(jiān)督案件數(shù)會(huì)進(jìn)一步減少。對(duì)于執(zhí)行監(jiān)督和審判人員違法行為監(jiān)督，由于可操作性規(guī)則缺失，限制了兩類案件辦理。

二是工作理念的影響。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察監(jiān)督應(yīng)著重于對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，但實(shí)踐中，基于法律關(guān)于先申請(qǐng)?jiān)賹彾笊暾?qǐng)檢察監(jiān)督的規(guī)定，常常將檢察監(jiān)督理解為當(dāng)事人權(quán)利的最后一道救濟(jì)程序，導(dǎo)致工作中突出當(dāng)事人申請(qǐng)的作用，對(duì)部分沒(méi)有當(dāng)事人申請(qǐng)但確有錯(cuò)誤的案件不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督，一定程度致使基層民事檢察案源減少，辦案量萎縮。同時(shí)，工作中應(yīng)付思想比較突出，上級(jí)院重視的工作就開展、上級(jí)院考核比重高的就著重開展，實(shí)際辦案數(shù)受考核通報(bào)影響很大。

三是行政檢察和公益訴訟工作的沖擊。2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)決定開展公益訴訟試點(diǎn)工作，2017年7月1日，檢察公益訴訟工作在全國(guó)全面推開。在此階段，安徽省公益訴訟工作取得了快速發(fā)展，日益成為檢察機(jī)關(guān)新的工作增長(zhǎng)點(diǎn)，行政檢察和公益訴訟辦案數(shù)迅速上漲，在公益訴訟案件辦理中，基層檢察院承擔(dān)了絕大多數(shù)工作任務(wù)，但與此同時(shí)，基層民行檢察人員并未同步上漲，民行檢察部門不得不分出較大精力和時(shí)間用于公益訴訟案件辦理工作，客觀上擠占了基層民事檢察工作空間，對(duì)民事檢察工作產(chǎn)生負(fù)面影響。

二、定位：基層民事檢察工作發(fā)展基礎(chǔ)

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是《憲法》對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的基本定位?！睹袷略V訟法》規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，由此，監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟活動(dòng)的基本方式，也是民事檢察的基本工作內(nèi)容。

（一）基層民事檢察不應(yīng)過(guò)于限制生效裁判監(jiān)督

在突出維護(hù)司法公正、司法權(quán)威的語(yǔ)境下，民事檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫徹“有錯(cuò)必糾、全面監(jiān)督”原則，換言之，從應(yīng)然角度考慮，哪里有審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行，哪里就應(yīng)有檢察監(jiān)督。對(duì)于基層檢察院，民事檢察監(jiān)督主要應(yīng)當(dāng)涉及四塊內(nèi)容，即生效裁判監(jiān)督、審判程序監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督和民事公益訴訟。《民事訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)生效裁判有本法第200條規(guī)定的情形之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。至于監(jiān)督的啟動(dòng)方式，第208條使用的是“發(fā)現(xiàn)”一詞，可以理解為，監(jiān)督的啟動(dòng)方式并不限于當(dāng)事人申請(qǐng)，也可以是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，而第209條規(guī)定的前置程序僅是對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)這一啟動(dòng)方式的限制。既然《民事訴訟法》并未對(duì)生效裁判監(jiān)督作出更多限制，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》做出的對(duì)一審生效裁判監(jiān)督及依職權(quán)監(jiān)督范圍的限制規(guī)定，只能理解為是檢察公權(quán)力在民事糾紛領(lǐng)域謙抑的一種表現(xiàn)，實(shí)際上與《民事訴訟法》的規(guī)定并不完全契合。

（二）審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)為工作重點(diǎn)

2013年《民事訴訟法》修改后，審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督已經(jīng)成為基層民事檢察主要工作內(nèi)容，辦案數(shù)占全部的70%以上。這既得益于各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的積極推進(jìn)，也是基層檢察院生效裁判監(jiān)督案件迅速萎縮后的無(wú)奈選擇。

下一階段，審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督仍應(yīng)是基層檢察院民事檢察工作的重點(diǎn)，理由：一是雖然基層檢察院也應(yīng)積極開展生效裁判監(jiān)督工作，但隨著公民權(quán)利意識(shí)的提升，當(dāng)事人認(rèn)為一審裁判有錯(cuò)誤但未選擇上訴的可能性逐漸減小;二是隨著法治水平的提升、裁判公開力度的增大，裁判結(jié)果錯(cuò)誤的比例也將持續(xù)下降;三是對(duì)司法程序公正性越來(lái)越重視。

（三）參與打擊虛假訴訟、支持弱勢(shì)群體維護(hù)權(quán)益是基層民事檢察擴(kuò)大社會(huì)影響的重要方式

近年來(lái)，民事訴訟領(lǐng)域虛假訴訟行為較為高發(fā)，且案件多表現(xiàn)為一審調(diào)解或裁判后，當(dāng)事人不上訴，因此屬于基層院監(jiān)督范圍，基層檢察機(jī)關(guān)若能在民間借貸、離婚財(cái)產(chǎn)分割、破產(chǎn)清算等領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)更多虛假訴訟案件并開展監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)虛假訴訟監(jiān)督常態(tài)化發(fā)展，對(duì)維護(hù)司法公正、促進(jìn)司法公信、提升民事檢察影響力作用很大。在關(guān)注幫助弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)方面，基層檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)發(fā)揮積極作用，積極開展支持起訴工作，為當(dāng)事人獲得司法救濟(jì)提供有效途徑。

三、轉(zhuǎn)變：基層民事檢察工作發(fā)展路徑

基于當(dāng)前基層民事檢察工作存在的問(wèn)題及民事檢察職能定位的分析，為積極應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革對(duì)基層民事檢察工作的挑戰(zhàn)，必須在思想理念、制度規(guī)范、配套內(nèi)容等方面及時(shí)轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)基層民事檢察健康發(fā)展。

（一）工作理念的轉(zhuǎn)變是基礎(chǔ)

一是堅(jiān)持維護(hù)司法公正根本目的。在具體工作中，一方面要著眼于“糾錯(cuò)”，將監(jiān)督糾錯(cuò)作為工作的重心，通過(guò)監(jiān)督糾錯(cuò)促進(jìn)司法公正、維護(hù)公平正義，同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)私權(quán)利的救濟(jì)。另一方面要著眼于“全面”，法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟活動(dòng)全程監(jiān)督，基層檢察院同樣要以《民事訴訟法》為依據(jù)，努力實(shí)現(xiàn)各監(jiān)督內(nèi)容協(xié)調(diào)發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)生效裁判監(jiān)督職能合理回歸，執(zhí)行監(jiān)督和審判人員違法行為監(jiān)督做大做強(qiáng)，做到三項(xiàng)監(jiān)督工作同步發(fā)展。同時(shí)還要積極做好支持起訴、虛假訴訟監(jiān)督等相關(guān)工作。當(dāng)然，在堅(jiān)持全面履職的 同時(shí)，各地可以結(jié)合本地實(shí)際，突出優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)，打造自身核心競(jìng)爭(zhēng)力。

二是轉(zhuǎn)變“等靠要”工作思路。長(zhǎng)期以來(lái)，民事檢察工作單純辦理抗訴案件，啟動(dòng)方式上過(guò)于依賴當(dāng)事人的申請(qǐng)，致使工作人員形成了“等案上門”的工作思路。首先，審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督已經(jīng)成為基層民事檢察工作重要內(nèi)容，但這兩項(xiàng)工作特別是審判人員違法行為監(jiān)督，當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的積極性不高、數(shù)量不多，工作局面的打開需要檢察機(jī)關(guān)積極主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案件線索。其次，實(shí)踐表明，虛假訴訟監(jiān)督工作的開展也高度依賴檢察機(jī)關(guān)積極主動(dòng)作為。再次，即使是生效裁判監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤、調(diào)查核實(shí)等工作的開展也需要檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)實(shí)施。

（二）制度機(jī)制的優(yōu)化是保障

一是要在制度設(shè)置上，為基層民事檢察發(fā)展提供依據(jù)。一方面要及時(shí)修訂相關(guān)制度規(guī)定，建議拓展依職權(quán)監(jiān)督案件范圍，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序不應(yīng)限制在侵害“兩益”和審判執(zhí)行人員貪污受賄、徇私枉法、枉法裁判等情形范圍內(nèi)。要通過(guò)強(qiáng)化檢察建議剛性作用，做好類案監(jiān)督、發(fā)揮案例指導(dǎo)作用等，提升監(jiān)督質(zhì)效，強(qiáng)化監(jiān)督約束力，引導(dǎo)基層檢察院積極利用檢察建議方式及時(shí)有效開展監(jiān)督。

二是要在辦案質(zhì)效上，為基層民事檢察提供正確引領(lǐng)。一方面檢察機(jī)關(guān)要在案件質(zhì)量上持續(xù)用力，完善質(zhì)量保障機(jī)制和評(píng)查機(jī)制，優(yōu)化考評(píng)方案，確保監(jiān)督準(zhǔn)確。另一方面，民事檢察監(jiān)督要結(jié)合司法責(zé)任制改革，通過(guò)生效裁判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督等手段，同時(shí)發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中便于發(fā)現(xiàn)線索的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)移送違法違紀(jì)犯罪線索，加強(qiáng)對(duì)違法審判人員的問(wèn)責(zé)監(jiān)督，促使審判人員發(fā)揮主觀能動(dòng)性，從根源上維護(hù)司法公正和權(quán)威。

（三）做好配套工作是基層民事檢察發(fā)展的有力支撐

一是要加大宣傳力度。盡管民事檢察工作發(fā)展已30年時(shí)間，但實(shí)際社會(huì)知曉度仍不高，特別是執(zhí)行監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督、公益訴訟等職能，而這些職能均主要由基層檢察院承擔(dān)。因此，檢察機(jī)關(guān)需要不斷加大宣傳力度，主動(dòng)宣傳民事檢察職能，注意運(yùn)用通俗易懂的語(yǔ)言、靈活多樣的方式開展宣傳，特別要注意收集宣傳典型案件，以案宣傳，以案釋法，真正使宣傳工作取得實(shí)際效果。

二是要優(yōu)化人員配置。在確保民事檢察機(jī)構(gòu)或辦案組獨(dú)立設(shè)置的基礎(chǔ)上，配齊配強(qiáng)民事檢察辦案人員，保持基層民事檢察隊(duì)伍特別是業(yè)務(wù)骨干的相對(duì)穩(wěn)定。通過(guò)加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作，不斷強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督內(nèi)容的學(xué)習(xí)研究，盡快熟悉被監(jiān)督對(duì)象的業(yè)務(wù)內(nèi)容，找準(zhǔn)出現(xiàn)問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)癥下藥，不斷提高基層民事檢察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案水平。

三是要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。注意發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)，上級(jí)院加強(qiáng)工作指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)基層院全面履行監(jiān)督職能。將民事檢察工作融入檢察工作整體，加強(qiáng)與公益訴訟、控告申訴、刑事檢察等協(xié)作配合，形成監(jiān)督合力。堅(jiān)持雙贏多贏共贏，加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)，就監(jiān)督案件辦理和反饋等達(dá)成共識(shí)，及時(shí)跟蹤案件情況，不斷提升監(jiān)督剛性。善于借助“外腦”，積極發(fā)揮專家咨詢優(yōu)勢(shì)，為提升監(jiān)督質(zhì)量和監(jiān)督效果提供支持。