馬媛媛

摘要：本文圍繞我國(guó)城市建設(shè)檔案館檔案接收工作開(kāi)展深入研究，通過(guò)分析相關(guān)法律規(guī)定和接收工作實(shí)際情況找出目前我國(guó)城市建設(shè)檔案館檔案接收工作中存在的主要問(wèn)題，從立法、執(zhí)法和社會(huì)發(fā)展需要出發(fā)，針對(duì)問(wèn)題提出解決對(duì)策，為城市建設(shè)檔案館更好地留存城市建設(shè)檔案資源提供參考。

關(guān)鍵詞：城市建設(shè)檔案館接收工作創(chuàng)新模式

各城市建設(shè)檔案館（以下簡(jiǎn)稱城建檔案館）依法接收、保管本城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)永久和長(zhǎng)期保存的城市建設(shè)檔案（以下簡(jiǎn)稱城建檔案）。筆者通過(guò)檢索網(wǎng)站和閱覽知網(wǎng)，分析了我國(guó)共30座不同城市的城建檔案館檔案接收工作現(xiàn)狀，基于所掌握的數(shù)據(jù)分析出目前檔案接收工作存在的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出改進(jìn)對(duì)策。

一、城建檔案館檔案接收工作現(xiàn)狀

（一）檔案法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于城建檔案館檔案接收范圍的規(guī)定

目前涉及城建檔案館接收范圍的檔案法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)主要包括檔案法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件及相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。檔案法律、行政法規(guī)對(duì)城建檔案館依法接收分管范圍內(nèi)的檔案做了原則上的規(guī)定，即《中華人民共和國(guó)檔案法》《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》明確了包括城建檔案館在內(nèi)的各級(jí)各類檔案館，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案。

檔案部門規(guī)章和規(guī)范性文件及相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城建檔案館接收范圍做了具體規(guī)定，即建設(shè)部印發(fā)的《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）、國(guó)家檔案局印發(fā)的《城市建設(shè)檔案歸屬與流向暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），以及建設(shè)部和國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局聯(lián)合發(fā)布的《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）等，均細(xì)化了城建檔案館的檔案接收范圍。

其中《規(guī)定》中明確，城建檔案館接收檔案重點(diǎn)包括各類城市建設(shè)工程檔案，建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案，有關(guān)城市規(guī)劃、建設(shè)及其管理的方針、政策、法規(guī)、計(jì)劃方面的文件、科學(xué)研究成果和城市歷史、自然、經(jīng)濟(jì)等方面的基礎(chǔ)資料。《辦法》中規(guī)定，城建檔案館可收集城市建設(shè)、規(guī)劃行政主管部門在城市建設(shè)管理中形成的有關(guān)城市建設(shè)基礎(chǔ)資料，并明確城建檔案館的接收范圍，主要涵蓋城市勘測(cè)、規(guī)劃?rùn)n案，城市基礎(chǔ)設(shè)施建筑工程檔案，城市交通、電力、郵電檔案，城市民用、工業(yè)建筑工程檔案，軍事工程檔案資料，城市建設(shè)系統(tǒng)科研、設(shè)計(jì)檔案等。

我國(guó)一些省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)《規(guī)定》制定了檔案地方政府規(guī)章，如北京市人民政府頒布的《北京市城市建設(shè)檔案管理辦法》對(duì)城市建設(shè)專業(yè)部門形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案，建設(shè)工程檔案，有關(guān)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的文件及科學(xué)研究成果和城市建設(shè)基礎(chǔ)資料的接收范圍進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。

綜上所述，對(duì)于城建檔案館法定接收范圍，可從接收內(nèi)容和接收載體上分析。從接收內(nèi)容而言，主要?dú)w納為城市建設(shè)基礎(chǔ)檔案資料、業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案資料、城市建設(shè)工程檔案資料三大類。其中，城市建設(shè)基礎(chǔ)檔案資料包括有關(guān)城市規(guī)劃、建設(shè)及其管理的方針、政策、法規(guī)、計(jì)劃文件資料，科學(xué)研究成果，城市歷史、自然、技術(shù)經(jīng)濟(jì)等檔案資料；業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案資料包括建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案資料；城市建設(shè)工程檔案資料包括民用、工業(yè)建筑工程，市政工程，公用設(shè)施工程，交通運(yùn)輸工程，人防、軍事工程，水利、防災(zāi)工程，地下管線工程等檔案資料。從接收載體而言，包括紙質(zhì)檔案、電子檔案和聲像檔案等各種載體形式。

（二）城建檔案館實(shí)際接收檔案的范圍

筆者通過(guò)網(wǎng)站調(diào)研，發(fā)現(xiàn)30座城市均以《規(guī)定》和《規(guī)范》為依據(jù)制定管理辦法，進(jìn)一步細(xì)化檔案的接收范圍。

1.實(shí)際接收檔案內(nèi)容的情況。根據(jù)所調(diào)研城建檔案館的實(shí)際情況可細(xì)分為16項(xiàng)具體內(nèi)容，由于所調(diào)研的城建檔案館只有20家列出了所接收檔案的具體內(nèi)容，因此，僅將20家城建檔案館所得信息匯總?cè)缦隆?/p>

如表1所示，城市建設(shè)基礎(chǔ)檔案資料、業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案資料和城市建設(shè)工程檔案資料中包含的內(nèi)容所占全部?jī)?nèi)容的百分比分別為12.5%、31.25%和56.25%，由此可以看出三大類接收內(nèi)容存在分配比例不均衡的情況。

城建檔案館所接收的檔案應(yīng)能完整體現(xiàn)城市的真實(shí)情況。由城市數(shù)量看出僅政策法規(guī)、城市建設(shè)管理和工業(yè)建筑、民用建筑檔案達(dá)到全部接收，存在內(nèi)容接收不全面的情況。此外，部分城建檔案館雖明確檔案的接收內(nèi)容，但存在實(shí)際進(jìn)館檔案數(shù)量很少甚至沒(méi)有的情況。例如，成都城建檔案館的環(huán)境保護(hù)檔案僅有4卷[1]；天津城建檔案館具有城市建筑特色的名勝古跡、名人故居舊址尚未進(jìn)館，環(huán)境保護(hù)檔案僅有1卷[2]。

隨著城市的不斷發(fā)展，城市地下管線覆蓋范圍越來(lái)越廣，已成為城市的重要組成部分。目前僅11家城建檔案館將地下管線納入進(jìn)館范圍，且不能確保所有地下管線工程全部進(jìn)館。我國(guó)環(huán)境問(wèn)題亟待解決，調(diào)研的城建檔案館僅12家接收環(huán)境保護(hù)檔案，且存在接收數(shù)目極少的情況。接收內(nèi)容的不完整會(huì)造成城市檔案資源的流失，對(duì)館藏的完整和城市建設(shè)發(fā)展造成影響。

2.實(shí)際接收載體類型的情況。30家城建檔案館均接收紙質(zhì)和聲像檔案，其中13家城建檔案館開(kāi)始接收電子數(shù)據(jù)和紙質(zhì)檔案的數(shù)字化副本，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)接收原生的電子檔案。如北京城建檔案館所有進(jìn)館檔案均接收XML格式的電子數(shù)據(jù)；重慶城建檔案館要求全市各城建檔案館（室）所轄建設(shè)工程項(xiàng)目的驗(yàn)收、移交均使用“重慶市市、區(qū)（縣）城建檔案信息一體化管理平臺(tái)”[3]；株洲城建檔案館在全市范圍內(nèi)推廣電子檔案的移交與接收[4]。重慶和株洲城建檔案館目前接收紙質(zhì)檔案的數(shù)字化副本，還不能接收原生的電子檔案。北京、上海和廣州的城建檔案館已經(jīng)開(kāi)始探討接收BIM形式的電子檔案。從社會(huì)發(fā)展的需要來(lái)看，新建工程的載體類型側(cè)重于原生的電子檔案，城建檔案館應(yīng)做到應(yīng)收盡收。

（三）工程檔案資料接收流程

筆者所調(diào)研的30家城建檔案館的實(shí)施細(xì)則均對(duì)工程的移交期限做出了明確規(guī)定。接收范圍內(nèi)的工程在進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收后，對(duì)擬接收檔案的單位開(kāi)展接收前的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，審核準(zhǔn)備要移交的檔案的內(nèi)、外在質(zhì)量，質(zhì)量合格后核對(duì)移交清單和檔案實(shí)物，并填寫(xiě)城建檔案接收和移交證明書(shū)，由雙方簽名蓋章完成接收。當(dāng)建設(shè)工程超過(guò)移交期限時(shí)，由城建檔案館通過(guò)電話、信件對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行工程催辦，并將逾期名單上報(bào)上級(jí)行政主管部門，由上級(jí)主管部門或檔案行政管理部門對(duì)逾期單位進(jìn)行處罰。

目前我國(guó)城建檔案館的檔案接收工作處于被動(dòng)局面，只能在預(yù)驗(yàn)收階段獲取新建工程的信息，且不具有工程到期的提醒功能，對(duì)逾期工程沒(méi)有及時(shí)采取有效措施追繳進(jìn)館，最終造成檔案的缺失。

二、目前檔案接收工作存在的主要問(wèn)題

（一）接收范圍細(xì)化規(guī)定不統(tǒng)一

《規(guī)定》和《辦法》在制定依據(jù)中相互沒(méi)有涉及，《規(guī)范》的編制單位也沒(méi)有涉及檔案行政管理部門，法律條文相互不統(tǒng)一，直接造成目前我國(guó)城建檔案館接收范圍的制定沒(méi)有統(tǒng)一的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。所調(diào)研的30家城建檔案館，有19家沒(méi)有將《辦法》納入必須執(zhí)行的檔案法律法規(guī)范疇。

因?yàn)槌墙n案館所隸屬的主管部門不同，城建檔案館制定接收范圍所參照的法律法規(guī)也有所不同。隸屬于建設(shè)行政主管部門的城建檔案館，主要參照規(guī)劃和建設(shè)部門發(fā)布的部門規(guī)章制定接收范圍；隸屬于檔案行政管理部門的城建檔案館，主要參照規(guī)劃、建設(shè)部門和國(guó)家檔案局發(fā)布的部門規(guī)章制定接收范圍。這不僅對(duì)制定接收范圍產(chǎn)生影響，也使部分建設(shè)單位對(duì)城建檔案館的接收范圍產(chǎn)生質(zhì)疑。

（二）接收內(nèi)容的調(diào)整不及時(shí)

造成上述三大類檔案接收比例失衡的主要原因是實(shí)際接收內(nèi)容沒(méi)有覆蓋法定接收內(nèi)容，如城市建設(shè)基礎(chǔ)檔案資料中的城市自然資料應(yīng)包含氣象檔案資料，筆者所調(diào)研的城建檔案館中均沒(méi)有涉及此類檔案。此外，實(shí)際接收內(nèi)容存在檔案數(shù)量少甚至沒(méi)有的情況。比較突出的為地下管線類和環(huán)境保護(hù)類檔案資料，地下管線錯(cuò)綜復(fù)雜，此類工程檔案的缺失會(huì)給日后施工等工作帶來(lái)不便，且我國(guó)環(huán)境問(wèn)題日益突出，環(huán)境保護(hù)類檔案的缺失會(huì)給環(huán)境問(wèn)題的改善帶來(lái)不便。

我國(guó)的城市規(guī)劃始終保持著與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)勢(shì)，但在筆者所調(diào)研的城建檔案館中，僅有4家對(duì)接收內(nèi)容進(jìn)行過(guò)調(diào)整，其余城建檔案館至今仍沿用早期建館時(shí)制定的接收內(nèi)容，早已不能滿足社會(huì)的需求。

（三）接收電子檔案的技術(shù)條件不具備

隨著城市的飛速發(fā)展，城建檔案的載體形式也變得多種多樣，CAD和BIM技術(shù)已廣泛應(yīng)用于工程設(shè)計(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，但由于我國(guó)城建檔案館不具有對(duì)接的系統(tǒng)平臺(tái)和強(qiáng)大的數(shù)據(jù)庫(kù)支持，至今無(wú)法接收其生成的電子檔案，只有少數(shù)城建檔案館可以接收轉(zhuǎn)化格式后的BIM形式的檔案。

目前很多建設(shè)單位已實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化辦公，但為了向城建檔案館移交檔案，又將所需文件大批量打印出來(lái)。由此可見(jiàn)，城建檔案館技術(shù)條件的不足是當(dāng)前我國(guó)城建檔案館接收載體形式單一的主要原因。

（四）接收流程不利于檔案進(jìn)館

按照法律規(guī)定，新建工程取得預(yù)驗(yàn)收合格單后應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)向城建檔案館移交，但建設(shè)單位獲取預(yù)驗(yàn)收合格單后可以進(jìn)行規(guī)劃驗(yàn)收，之后是否向城建檔案館移交檔案將不再受限制，導(dǎo)致城建檔案接收工作處于被動(dòng)局面。

筆者認(rèn)為目前接收流程存在的兩個(gè)問(wèn)題不利于檔案進(jìn)館：一是建設(shè)單位在辦理相關(guān)流程時(shí)，沒(méi)有按時(shí)移交檔案；二是我國(guó)城建檔案館使用的接收系統(tǒng)不具有提醒功能，對(duì)于即將逾期的工程，系統(tǒng)沒(méi)有向館內(nèi)工作人員和建設(shè)單位發(fā)出提醒。

（五）執(zhí)法主體和職責(zé)不明確

《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》指出的執(zhí)法主體為檔案行政管理部門，《規(guī)定》指出的執(zhí)法主體為建設(shè)行政主管部門。當(dāng)法律內(nèi)容產(chǎn)生沖突時(shí)應(yīng)以上位法為準(zhǔn)，筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分建設(shè)行政主管部門的“三定”職責(zé)中沒(méi)有對(duì)建設(shè)單位逾期未移交檔案行為進(jìn)行執(zhí)法一項(xiàng)，而檔案行政管理部門雖有法定執(zhí)法職責(zé)，但很難發(fā)現(xiàn)違法案源，導(dǎo)致不能執(zhí)法。

行政執(zhí)法是保證檔案按時(shí)進(jìn)館的法律手段，主要在于警示建設(shè)單位按時(shí)移交檔案，當(dāng)執(zhí)法主體間存在矛盾和相應(yīng)職責(zé)缺失時(shí)會(huì)造成“有法沒(méi)人執(zhí)”的情況，直接影響檔案的進(jìn)館率。

三、解決城建檔案館檔案接收問(wèn)題的對(duì)策

（一）統(tǒng)一檔案制度和標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)調(diào)整接收范圍

城建檔案館的接收工作應(yīng)有統(tǒng)一的制度標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)行政主管部門和檔案行政管理部門要在統(tǒng)一的檔案法律制度下相互協(xié)商制定標(biāo)準(zhǔn)，才能使接收范圍制定得更加合理。

只有及時(shí)調(diào)整接收范圍才能更好地為城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和發(fā)展提供服務(wù)，筆者認(rèn)為應(yīng)從五個(gè)方面做起：應(yīng)以服務(wù)城市為主要標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)政策需要及時(shí)調(diào)整，為城市建設(shè)提供強(qiáng)有力的檔案支持；應(yīng)廣泛征求建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位和施工單位的意見(jiàn)并及時(shí)調(diào)整；應(yīng)廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，根據(jù)群眾需求及時(shí)調(diào)整；應(yīng)凸顯城市特色，及時(shí)收集或主動(dòng)記錄反映地標(biāo)性建筑建造過(guò)程的照片、影像等檔案資料；應(yīng)充分利用現(xiàn)有技術(shù)建設(shè)電子檔案接收平臺(tái)并搭建大數(shù)據(jù)庫(kù)中心，把“死檔案”變成“活數(shù)據(jù)”。

（二）完善違法行為處罰規(guī)定，加大執(zhí)法力度

針對(duì)“有法沒(méi)人執(zhí)”的情況，筆者認(rèn)為應(yīng)從立法和執(zhí)法兩方面做起。首先，在立法層面應(yīng)修改、完善相關(guān)檔案法律內(nèi)容，保持關(guān)于同一事項(xiàng)法律規(guī)定的一致性，進(jìn)一步明確統(tǒng)一執(zhí)法主體和相應(yīng)職責(zé)；同時(shí)調(diào)整對(duì)建設(shè)單位不按規(guī)定向檔案館移交檔案的行為給予行政處罰的力度。

其次，在現(xiàn)有法律規(guī)定下，檔案行政管理部門或建設(shè)行政主管部門要依職責(zé)執(zhí)法到位，及時(shí)對(duì)建設(shè)單位違法行為進(jìn)行查處。這樣才能使執(zhí)法流程變得通暢，避免檔案資源的流失。

（三）創(chuàng)新接收模式，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合辦公

為提高檔案進(jìn)館率，應(yīng)改變?cè)薪邮漳Ｊ?，?chuàng)新接收流程。首先，升級(jí)接收系統(tǒng)。在原有接收系統(tǒng)中增加工程竣工移交提醒功能，對(duì)接近移交日期的單位系統(tǒng)自動(dòng)發(fā)通知催辦，并反饋給館內(nèi)工作人員工程情況，及時(shí)與建設(shè)單位溝通移交事宜。

其次，搭建聯(lián)合驗(yàn)收平臺(tái)，實(shí)行跨部門職能的整合，授權(quán)聯(lián)合驗(yàn)收單位牽頭組織對(duì)竣工驗(yàn)收項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合審批，優(yōu)化接收流程，提高檔案進(jìn)館率。聯(lián)合驗(yàn)收平臺(tái)上有移交和接收檔案環(huán)節(jié)，城建檔案館參與其中可隨時(shí)掌握工程進(jìn)展。如北京市已由市建委牽頭搭建聯(lián)合驗(yàn)收平臺(tái)，并已選定部分試點(diǎn)工程進(jìn)行測(cè)試。又如岳陽(yáng)建設(shè)局聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)行，保證了岳陽(yáng)城建檔案館報(bào)建工程的進(jìn)館率。

綜上所述，城市發(fā)展已對(duì)城建檔案接收工作提出更高要求，做好城建檔案接收工作迫在眉睫。破解城建檔案館檔案接收難題的關(guān)鍵在于完善涉及城建檔案接收工作的相關(guān)立法，加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法，根據(jù)城市新發(fā)展和社會(huì)新需求創(chuàng)新城建檔案接收工作方式，完整留存城建檔案資源，充分發(fā)揮城建檔案的價(jià)值，更好地為城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

注釋及參考文獻(xiàn)：

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[5]馬素萍.如何確定城建檔案館檔案進(jìn)館范圍[J].中國(guó)檔案，1995（9）：21-22.

作者單位：北京市城市建設(shè)檔案館