文/王賢吉

法律有廣義、狹義兩種理解，廣義上講，法律泛指一切規(guī)范性法律文件，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等；狹義上講，僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。本文所說的法律指廣義上的法律。在法律適用中，盡管我國(guó)《立法法》明文規(guī)定了規(guī)范性法律文件的具體形式以及沖突解決辦法，但由于行政規(guī)范性法律文件制定主體多元、表現(xiàn)形式多樣、文件數(shù)量繁多，執(zhí)法人員在具體適用法律時(shí)就會(huì)產(chǎn)生一定的困惑。因此，在行政執(zhí)法中如何準(zhǔn)確適用法律就成為執(zhí)法人員必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

理解依法行政的“法”的基本概念

1.根據(jù)《立法法》、全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下稱《行政訴訟法》）第五十三條、第六十三條以及最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋（以下稱《行政訴訟法司法解釋》）第一百條、第一百四十九條規(guī)定，依法行政的“法”，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、法律解釋、規(guī)范性文件。其中：（1）法律解釋分為正式解釋和非正式解釋。正式解釋也叫法定解釋、有權(quán)解釋，是指由法定的主體對(duì)法律作出的具有普遍法律約束力的解釋。正式解釋又分為立法解釋、司法解釋、行政法規(guī)解釋、地方性法規(guī)解釋。非正式解釋也叫學(xué)理解釋、任意解釋，是指由學(xué)者或其他個(gè)人及組織對(duì)法律所作的不具有普遍的法律約束力的解釋，有些非正式解釋沒有法律約束力，比如學(xué)者作出的解釋、法理學(xué)說；但有些非正式解釋有法律約束力，比如法院判決，只對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力，不對(duì)當(dāng)事人以外的人具有普遍的法律約束力。本文所說的法律解釋僅指正式解釋。（2）規(guī)范性文件的范圍包括國(guó)務(wù)院及其部門的規(guī)范性文件、地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。規(guī)范性文件均可以作為行政機(jī)關(guān)作出行政行為的依據(jù)。

2.根據(jù)《行政訴訟法》及《行政訴訟法司法解釋》和全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》及最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》（法〔2004〕96號(hào)）規(guī)定：（1）人民法院審理行政案件以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。在參照規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷，對(duì)于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用。（2）人民法院審理行政案件，經(jīng)審查認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件合法的，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)；經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為人民法院認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。需要特別注意的是，人民法院可以有權(quán)審查的規(guī)范性文件不包括國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件，也就是說國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件人民法院無(wú)權(quán)審查，但是國(guó)務(wù)院部門的規(guī)范性文件人民法院有權(quán)審查。

明確“法”的制定機(jī)關(guān)及其有關(guān)規(guī)定

1.法律是由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件，其中全國(guó)人大制定的法律是基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律是非基本法律。

2.行政法規(guī)是由國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，按照行政法規(guī)的制定權(quán)限和制定程序制定的規(guī)范性文件。

3.地方性法規(guī)是由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，按照地方性法規(guī)制定權(quán)限和制定程序制定的規(guī)范性文件。設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)，在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面可以制定地方性法規(guī)，但設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。

4.行政規(guī)章分為部門規(guī)章和地方性規(guī)章，其中部門規(guī)章是由國(guó)務(wù)院組成部門和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，依照規(guī)章制定權(quán)限和制定程序制定的規(guī)范性文件；地方政府規(guī)章是省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市的人民政府，根據(jù)地方政府規(guī)章的制定權(quán)限和制定程序制定的規(guī)范性文件。設(shè)區(qū)的市的人民政府，在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面可以制定地方政府規(guī)章。

5.法律解釋：（1）立法解釋：根據(jù)《立法法》第四十五條，法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的或者法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的，由全國(guó)人大常委會(huì)解釋。根據(jù)第六十四條，全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)有關(guān)具體問題的法律咨詢進(jìn)行研究予以答復(fù)。根據(jù)第五十條，全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋同法律具有同等效力。（2）行政法規(guī)解釋：根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》第三十一條，行政法規(guī)的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的或者行政法規(guī)制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用行政法規(guī)依據(jù)的，由國(guó)務(wù)院解釋。行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力。根據(jù)第三十三條，對(duì)屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以研究答復(fù)；其中涉及重大問題的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出意見，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后答復(fù)。（3）地方性法規(guī)解釋：以《山東省地方立法條例》為例，根據(jù)該條例第五十九條，地方性法規(guī)的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的或者地方性法規(guī)制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用地方性法規(guī)依據(jù)的，由省人大常委會(huì)解釋。需要注意的是，根據(jù)第五十條，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。根據(jù)第五十七條、第五十九條，設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)對(duì)該市人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)作出的解釋應(yīng)報(bào)請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；省級(jí)人大及其常委會(huì)通過的地方性法規(guī)的解釋權(quán)屬于省級(jí)人大常委會(huì)；根據(jù)第六十九條，省人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)有關(guān)具體問題的地方性法規(guī)詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)。根據(jù)第六十四條，省人大常委會(huì)的地方性法規(guī)的解釋同地方性法規(guī)具有同等效力。（4）司法解釋：根據(jù)《立法法》第一百零四條，司法解釋是指最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋。（5）規(guī)章解釋：根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第三十三條，規(guī)章的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的或者規(guī)章制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用規(guī)章依據(jù)的，由規(guī)章制定機(jī)關(guān)解釋。規(guī)章的解釋與規(guī)章具有同等效力。

6.其他規(guī)范性文件是由各級(jí)人民政府及其工作部門制定的規(guī)范性文件。

明確“法”的效力位階高低

1.總的效力位階：（1）憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章不得同憲法相抵觸；法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。（2）行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。（3）地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)政府規(guī)章。（4）其他規(guī)范性文件層次最低、效力最弱。

2.具體效力位階：（1）省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的效力高于設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)。（2）省級(jí)人民政府制定的地方性規(guī)章的效力高于設(shè)區(qū)的市的人民政府制定的地方性規(guī)章。（3）省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的效力高于省級(jí)人民政府制定的地方性規(guī)章。（4）設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的效力高于設(shè)區(qū)的市的人民政府制定的地方性規(guī)章。（5）省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的效力當(dāng)然高于設(shè)區(qū)的市的人民政府制定的地方性規(guī)章。（5）部門規(guī)章之間具有同等效力。（6）部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力。（7）部門規(guī)章與地方性法規(guī)之間具有同等效力，其背后的法理是部門規(guī)章有領(lǐng)域上的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，地方性法規(guī)和規(guī)章有地域上的優(yōu)勢(shì)。（8）省級(jí)政府規(guī)章與設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)屬于同一效力層次。

明確“法”的適用規(guī)則

1.同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新規(guī)定與舊規(guī)定不一致的，適用新規(guī)定。

2.法律之間對(duì)同一事項(xiàng)新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)裁決；行政法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。

3.地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時(shí)，分為四種處理方式：（1）同一機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)，新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決。（2）同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)章，新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決。（3）部門規(guī)章與地方性法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。（4）部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。（5）根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)裁決。（6）省級(jí)政府規(guī)章與設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致時(shí)，由省級(jí)人大常委會(huì)處理。

綜上所述，筆者認(rèn)為，在行政執(zhí)法中，行政執(zhí)法人員首先要清楚法律的效力位階高低，掌握法律適用的基本原則和基本規(guī)則。其次要明白效力位階低的“法”是對(duì)效力位階高的“法”的具體規(guī)定，位階越低規(guī)定越詳細(xì)。再就是在具體行政執(zhí)法的法律適用中，要先研究具體行政執(zhí)法所對(duì)應(yīng)的位階低的“法”是否有具體詳細(xì)規(guī)定，若有具體詳細(xì)規(guī)定的優(yōu)先使用；如果發(fā)現(xiàn)效力位階低的“法”沒有具體詳細(xì)規(guī)定時(shí)，再研究具體行政執(zhí)法所對(duì)應(yīng)的上一級(jí)位階的“法”是否有具體詳細(xì)規(guī)定，有具體詳細(xì)規(guī)定的優(yōu)先使用，依次類推，這樣法律適用就有了層次感、順序感，遇到具體案件法律適用時(shí)，自然就會(huì)有條不紊地選擇適用法律，從而提高適用法律的準(zhǔn)確性。最后，如果法律或者法規(guī)已經(jīng)作出了明確的、具體的規(guī)定，當(dāng)然可以直接適用。