文/孫娟娟 陳松

2006年，我國出臺了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，為我國保障食品安全的源頭監(jiān)管奠定了法律基礎(chǔ)。據(jù)此，農(nóng)業(yè)部門通過規(guī)模主體責(zé)任、農(nóng)業(yè)投入品管理、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識等制度開展了食用農(nóng)產(chǎn)品安全與質(zhì)量監(jiān)管工作[1]。時至今日，一方面，結(jié)合行業(yè)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步，農(nóng)業(yè)部門不斷創(chuàng)新食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管方式，如追溯管理、信用管理、合格證管理等。另一方面，2009年制定的《食品安全法》以及2015年對于該法律的修訂先后強(qiáng)化了食用農(nóng)產(chǎn)品的源頭監(jiān)管，尤其是食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入的銜接管理。有鑒于此，原農(nóng)業(yè)部于2015年推動了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的修訂工作[2]，且目前該法律的修訂也被列入了十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃的一類立法項(xiàng)目。相應(yīng)地，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的與時俱進(jìn)，既要為當(dāng)下相關(guān)制度的推陳出新提供頂層支持，也要銜接《食品安全法》的相關(guān)要求，包括進(jìn)一步夯實(shí)食用農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地準(zhǔn)出管理。正是在這樣的背景下，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理的制度創(chuàng)新與完善將為確保從農(nóng)場到餐桌的全程食品安全提供制度保障。鑒于此，本文結(jié)合對食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理的介紹和分析，論述該制度創(chuàng)新對于完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管及相關(guān)法律修訂的意義。

一、食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理制度的興起與發(fā)展

合格證制度早已適用于工業(yè)產(chǎn)品的管理，但將其應(yīng)用到農(nóng)產(chǎn)品管理上，一個實(shí)踐挑戰(zhàn)是合格證明強(qiáng)調(diào)檢測合格，但以“檢測”為手段來提供合格證明的成本高昂，而我國食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)特點(diǎn)是量大、面廣且分散，即只有組織化程度較高的部分企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社能夠做到自檢或送檢，將快速自檢報(bào)告或送檢產(chǎn)品檢測報(bào)告用于入市憑證。以至于，食用農(nóng)產(chǎn)品的入市一直是“默認(rèn)合格”基礎(chǔ)上的放任入市，但依舊會借助風(fēng)險監(jiān)測和監(jiān)督抽查來進(jìn)行合格驗(yàn)證。隨著食用農(nóng)產(chǎn)品的大流通發(fā)展，農(nóng)業(yè)部門也開始探索食用農(nóng)產(chǎn)品的合格上市制度，尤其是在部門分段監(jiān)管的基礎(chǔ)上強(qiáng)化食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入的銜接。

實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)部門早于2012年已經(jīng)著手上述研究，預(yù)備起草《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全合格證明管理辦法》；2014年原農(nóng)業(yè)部、原食品藥品監(jiān)管總局簽署了《加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管合作協(xié)議》，明確產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入管理是一項(xiàng)重要的制度建設(shè)。在此背景下，2016年，原農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于開展食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理試點(diǎn)工作的通知》[3]，決定在部分省份先行開展主要食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理的試點(diǎn)工作，探索以食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格為核心內(nèi)容的產(chǎn)地準(zhǔn)出管理與市場準(zhǔn)入管理。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門發(fā)布的《食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法（試行）》，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證是指食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者對所生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品自行開具的質(zhì)量安全合格標(biāo)識。從主體、內(nèi)容、形式等方面，可對合格證管理制度做如下總結(jié)，見表1。

表1 合格證管理制度總結(jié)

續(xù)表

作為試點(diǎn)省份，浙江省第一個全面啟動食用農(nóng)產(chǎn)品合格證。對于推進(jìn)該項(xiàng)工作，浙江省在2016年12月發(fā)布的《浙江省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全規(guī)定》中明確：規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品合格證管理，其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者信息卡管理。在地方立法的基礎(chǔ)上，地方農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)一步出臺了《浙江省食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法（試行）》，細(xì)化了食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的內(nèi)容和形式要求以及基于行政監(jiān)管的獎勵和懲戒措施。根據(jù)實(shí)踐調(diào)研[4]結(jié)果顯示：迄今，47.2%的主體使用食用農(nóng)產(chǎn)品合格證，27.7%的主體使用“一證（合格證）一碼（追溯碼）”，10.6%的主體使用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者信息卡。在食用農(nóng)產(chǎn)品合格證保障方面，采用委托檢測的方式最為普遍，占比為34%；其次為按標(biāo)生產(chǎn)和承諾合格，占比分別為27.9%和23.4%；而自行檢測占比最低，僅為14.7%。在食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的上述參與基礎(chǔ)上，政府可以結(jié)合扶持項(xiàng)目、品牌認(rèn)定、信用評定、市場準(zhǔn)入以及消費(fèi)者的響應(yīng)等因素，進(jìn)一步提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者對于使用合格證的認(rèn)知和積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合格證作為產(chǎn)地準(zhǔn)出管理的制度價值。

結(jié)合地方的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，原農(nóng)業(yè)部于2017年8月的成果匯報(bào)會上肯定了食用農(nóng)產(chǎn)品合格證作為質(zhì)量興農(nóng)的重要載體的意義，并指出通過頂層設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)合格證的全國統(tǒng)一管理[5]。在這個方面，即有的試點(diǎn)反饋表明：要進(jìn)一步推行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理制度，應(yīng)利用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的修法契機(jī)，將其寫入基本法律中，進(jìn)而使得地方農(nóng)業(yè)部門的制度落實(shí)有法可依，例如規(guī)定各種情形下出具合格證的法律義務(wù)和責(zé)任，以及合格證自我承諾和官方抽樣檢測結(jié)果不一致時的問題溯源和責(zé)任追究等。

二、食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理制度的理論基礎(chǔ)

作為一項(xiàng)制度建設(shè)，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的法律定位可以是標(biāo)識說?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二十八條規(guī)定：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織以及從事農(nóng)產(chǎn)品收購的單位或者個人銷售的農(nóng)產(chǎn)品，按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)包裝或者附加標(biāo)識的，須經(jīng)包裝或者附加標(biāo)識后方可銷售。包裝物或者標(biāo)識上應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定標(biāo)明產(chǎn)品的品名、產(chǎn)地、生產(chǎn)者、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、產(chǎn)品質(zhì)量等級等內(nèi)容；使用添加劑的，還應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定標(biāo)明添加劑的名稱。相應(yīng)的，《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識管理辦法》第十條規(guī)定：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織以及從事農(nóng)產(chǎn)品收購的單位或者個人包裝銷售的農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)在包裝物上標(biāo)注或者附加標(biāo)識標(biāo)明品名、產(chǎn)地、生產(chǎn)者或者銷售者名稱、生產(chǎn)日期。有分級標(biāo)準(zhǔn)或者使用添加劑的，還應(yīng)當(dāng)標(biāo)明產(chǎn)品質(zhì)量等級或者添加劑名稱。未包裝的農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)采取附加標(biāo)簽、標(biāo)識牌、標(biāo)識帶、說明書等形式標(biāo)明農(nóng)產(chǎn)品的品名、生產(chǎn)地、生產(chǎn)者或者銷售者名稱等內(nèi)容。

據(jù)此，除了標(biāo)簽，合格證也可以視為標(biāo)識的一種形式，用以說明食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、生產(chǎn)者等信息。事實(shí)上，從國際共識來看，標(biāo)識和標(biāo)簽是不同的概念。其中，標(biāo)識是指食品標(biāo)簽、或附隨文件以及為促銷該食品時呈現(xiàn)的任何書面、印刷或圖表的事項(xiàng)；標(biāo)簽則是指任何寫在、印在、標(biāo)記在食品容器上的品牌、圖像或描述性事項(xiàng)[6]。然而，目前我國的立法中依舊存在標(biāo)簽和標(biāo)識的混淆使用問題。例如，我國《食品安全標(biāo)準(zhǔn) 預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》規(guī)定，《食品安全法》中的標(biāo)簽是指食品包裝上的文字、圖形、符號即一切說明物。對此，如果擴(kuò)張解釋“一切說明物”，此處的標(biāo)簽界定實(shí)質(zhì)等同于上述的標(biāo)識概念。當(dāng)下，正是概念的不清晰和混用，以至于《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》分別使用了標(biāo)簽和標(biāo)識的概念。這也反映了理論研究對于立法規(guī)范的重要性。

從理論上來說，標(biāo)識是信息披露的一種工具,合格證可以作為標(biāo)識的一種形式。由于食品標(biāo)識能夠有效、快速傳遞食品信息，是食品經(jīng)營者展示其產(chǎn)品的基本手段，也是消費(fèi)者選擇食品的重要依據(jù)[7]。誠然，食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者也會在利潤驅(qū)動下自愿披露與食品及其生產(chǎn)過程相關(guān)的信息。但在利己主義之下，這些市場主體會隱瞞使自己處于競爭劣勢的信息，或者夸大信息使自己處于競爭優(yōu)勢，乃至使相對方受騙而獲得利潤。對于這樣的信息不對稱，政府干預(yù)后強(qiáng)制推行的標(biāo)識要求可以提高市場交易的透明性，并通過對違規(guī)標(biāo)識行為的懲戒威懾以及消費(fèi)者“用腳投票”形成的市場壓力促使違規(guī)行為向合規(guī)行為轉(zhuǎn)變，以保護(hù)相關(guān)利益者的利益，包括其他合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營者的公平競爭和消費(fèi)者的知情選擇。就立法實(shí)踐而言，標(biāo)識應(yīng)當(dāng)披露的內(nèi)容主要是為了保證消費(fèi)者的知情選擇，然而在披露食品過程信息方面比食品屬性信息更具爭議。長期以來，基于食品成分的身份識別信息或者“菜單立法”都是為了保證食品的純凈度和真實(shí)性。然而，隨著食品生產(chǎn)工藝的現(xiàn)代化和復(fù)雜化，消費(fèi)者更渴望了解與食品生產(chǎn)過程相關(guān)的信息，如食品添加劑的使用、安全管理體系的適用等情況。

正因如此，一方面，監(jiān)管部門在是否強(qiáng)制披露食品生產(chǎn)過程信息方面出現(xiàn)了差異。對此，值得指出的是，美國始于1906年的食品標(biāo)識制度主要是為了防止消費(fèi)者被錯誤信息誤導(dǎo)，但歐盟食品標(biāo)識制度對于消費(fèi)者知情的保護(hù)更側(cè)重消費(fèi)者有權(quán)知道他們認(rèn)為對于食品選購而言重要的信息[8]。正因?yàn)槿绱?，對于?yīng)當(dāng)標(biāo)識的內(nèi)容，盡管監(jiān)管者的決定是主要的，即基于消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)確定標(biāo)識強(qiáng)制披露的信息，但消費(fèi)者自身也可以通過購買力和民主參與決定標(biāo)識應(yīng)當(dāng)披露的信息[9]。另一方面，當(dāng)下信息社會的披露問題在于過度披露，這包括了食品生產(chǎn)經(jīng)營者自愿披露更多有關(guān)食品屬性和生產(chǎn)過程的信息。其中，諸如提供食品在生產(chǎn)過程方面的認(rèn)證信息，但虛假標(biāo)識的情況也不鮮見。對此，《食品安全法》不僅針對標(biāo)簽也對宣傳、廣告等信息披露的形式作出了不得含有虛假信息的要求，這些強(qiáng)化監(jiān)管表明了在食品標(biāo)識方面的官方干預(yù)越來越強(qiáng)。然而監(jiān)管本身會進(jìn)一步產(chǎn)生問題，包括對食品企業(yè)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，乃至標(biāo)識本身對食品自由流通的限制，進(jìn)而違反世界貿(mào)易組織的相關(guān)規(guī)定，這在美國原產(chǎn)地標(biāo)識的爭端中已經(jīng)顯現(xiàn)[10]。鑒于此，我國在借助合格證這樣的標(biāo)識立法強(qiáng)化食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管時，借鑒理論基礎(chǔ)和域外經(jīng)驗(yàn)的目的不僅在于提高該項(xiàng)監(jiān)管的適用性和回應(yīng)性，也應(yīng)避免制度建設(shè)中可能導(dǎo)致的法律適用問題。

三、食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理制度的監(jiān)管創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)部門推進(jìn)合格證的監(jiān)管創(chuàng)新及其意義包括：一是強(qiáng)化食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的主體責(zé)任，并進(jìn)一步探索消除種養(yǎng)殖散戶的監(jiān)管盲點(diǎn)；二是借助信息監(jiān)管，推進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品的事中事后監(jiān)管；三是促進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出市場準(zhǔn)入的銜接。

1.以主體責(zé)任強(qiáng)化食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的自我監(jiān)管

就食品安全政府監(jiān)管而言，一個顯著轉(zhuǎn)變是從事后危機(jī)應(yīng)對轉(zhuǎn)向事前風(fēng)險預(yù)防、從產(chǎn)品控制轉(zhuǎn)向過程控制。相應(yīng)地，一個保障食品安全的基本原則是落實(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的首要法律責(zé)任，即他們的主體責(zé)任，因?yàn)槭称飞a(chǎn)經(jīng)營者所在的環(huán)節(jié)是最適宜建立一套安全機(jī)制以確保供應(yīng)食品的安全性[11]。在這個方面，隨著各國食品安全立法的與時俱進(jìn)和全球協(xié)調(diào)，要求生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)保證食品安全的首要責(zé)任已經(jīng)成為責(zé)任制度設(shè)計(jì)的共識[12]。正是因?yàn)槿绱耍?015年新修訂的《食品安全法》不僅在立法理念上更加重視私主體通過自我監(jiān)管來承擔(dān)食品安全主體責(zé)任，而且在制度設(shè)計(jì)上對私主體食品安全自我監(jiān)管的具體形式和監(jiān)督約束機(jī)制做出了系列安排[13]。當(dāng)這樣的共識和原則要求貫徹從農(nóng)場到餐桌的食品供應(yīng)鏈全程時，即便我國的法制建設(shè)呈現(xiàn)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》的并行特點(diǎn)，但“農(nóng)場”和其他“工廠”、“超市”和“餐廳”一樣，食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障食品安全的首要責(zé)任。然而，長期以來，我國食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管中的一個難點(diǎn)便是生產(chǎn)經(jīng)營主體的數(shù)量龐大，主體責(zé)任意識單薄。因此，落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的首要責(zé)任同樣是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法的理念，并將體現(xiàn)在日后的法律修訂中。

對于落實(shí)這一主體責(zé)任，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的自我監(jiān)管在于確保安全食用農(nóng)產(chǎn)品首先是產(chǎn)出來的。相應(yīng)地，合格證管理制度便是先行依托于生產(chǎn)者的自我聲明而非官方檢查來確認(rèn)食用農(nóng)產(chǎn)品的安全性。就自我聲明而言，其可以依據(jù)產(chǎn)品檢測和過程管理兩種不同的基礎(chǔ)。比較而言，后者一如上文所述，更有助于通過生產(chǎn)者的過程控制來防控風(fēng)險。概要來說，食品安全無“零風(fēng)險”，因此，預(yù)防勝于治療。對于預(yù)防食品安全風(fēng)險，監(jiān)測至關(guān)重要，包括對與健康和環(huán)境相關(guān)的指標(biāo)進(jìn)行定期觀察并記錄這些觀察數(shù)據(jù)，并搜集潛在微生物危害以及食品生產(chǎn)中會發(fā)生微生物污染的關(guān)鍵點(diǎn)信息。因此，將這些有關(guān)危害評估、關(guān)鍵控制點(diǎn)和監(jiān)督這些關(guān)鍵點(diǎn)的程序整合在一起，危害分析和關(guān)鍵點(diǎn)控制體系（HACCP）的應(yīng)用可以通過過程控制預(yù)防危害，尤其是預(yù)防那些不可見的微生物污染。相應(yīng)地，隨著食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任的確立，其借助諸如HACCP體系所開展的自我監(jiān)管已經(jīng)成為保障食品安全的第一道閥門。

同理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的內(nèi)部質(zhì)量控制也能強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的風(fēng)險預(yù)防和過程管理。在這個方面，內(nèi)部質(zhì)量控制及其措施應(yīng)當(dāng)針對以下質(zhì)量控制關(guān)鍵點(diǎn)，包括產(chǎn)前、產(chǎn)中、上市前等三大環(huán)節(jié)的產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)藥管理、田間生產(chǎn)、農(nóng)事操作記錄、農(nóng)產(chǎn)品收貯、質(zhì)量安全自檢、包裝和標(biāo)識等7個質(zhì)量控制關(guān)鍵點(diǎn)[14]。對于確保上述自我監(jiān)管的合規(guī)性，認(rèn)證是農(nóng)業(yè)部采用的一種管理模式。以無公害農(nóng)產(chǎn)品管理為例，政府統(tǒng)一了針對無公害農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)志、監(jiān)督[15]。但是，就認(rèn)證而言，其管理依舊有賴于被認(rèn)證主體的參與。事實(shí)上，作為一種自我監(jiān)管，認(rèn)證為被監(jiān)管者提供了不斷改進(jìn)自身質(zhì)量管理的動力。而且，除了政府提供認(rèn)證，認(rèn)證也可以通過第三方來實(shí)行，以應(yīng)對行政認(rèn)證的資源、能力不足問題[16]。與以認(rèn)證為特點(diǎn)的無公害農(nóng)產(chǎn)品管理相比，食用農(nóng)產(chǎn)品的合格證管理同樣涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者針對內(nèi)部質(zhì)量控制的自我監(jiān)管，但其合規(guī)與否的管理方式是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的自我承諾。直言之，農(nóng)產(chǎn)品合格證管理制度“誰開具、誰負(fù)責(zé)”的原則強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者通過自愿性的承諾來承擔(dān)保證食用農(nóng)產(chǎn)品安全的第一責(zé)任。與此同時，結(jié)合針對終產(chǎn)品的檢測，來確保產(chǎn)出的食用農(nóng)產(chǎn)品安全性。由此而來的轉(zhuǎn)變在于將被動檢測轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃勇暶?，并通過這一自我承諾倒逼其采取一系列的質(zhì)量安全控制和管理措施。

此外，值得補(bǔ)充的是，一直以來，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》針對責(zé)任主體的規(guī)范僅僅聚焦于規(guī)模主體，即要求農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織在生產(chǎn)中履行執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要求、建立管理制度、開展檢驗(yàn)檢測等義務(wù)。換而言之，種養(yǎng)殖散戶是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的盲點(diǎn)。誠然，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證在推進(jìn)的過程中也聚焦于規(guī)模主體，但通過地方試點(diǎn)探索的“信息卡”等方式為散戶生產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品提供了管理憑證。比較而言，無論是規(guī)模主體還是散戶，通過合格證的自我承諾都是自愿性的自我監(jiān)管選擇。但是，通過信息卡，即聚焦于產(chǎn)地和生產(chǎn)者的信息披露，簡化了散戶的參與。而且，地方試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，針對散戶參與的制度設(shè)計(jì)應(yīng)采用激勵機(jī)制，進(jìn)而使其行為朝著有利于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平改進(jìn)方向選擇。例如，陜西安康在為散戶農(nóng)民提供自我承諾合格的選擇后，由農(nóng)業(yè)局為他們免費(fèi)提供食用農(nóng)產(chǎn)品合格證，然后由他們自行填表，包括說明產(chǎn)品和生產(chǎn)者信息。

2.以信息監(jiān)管強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

就上文提及的政府監(jiān)管及其信息監(jiān)管工具的選擇而言，其干預(yù)一方面體現(xiàn)為“對信息的監(jiān)管”，即借助標(biāo)識相關(guān)的立法明確食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)披露的信息內(nèi)容及其方式，如產(chǎn)地、生產(chǎn)者等與產(chǎn)品溯源、安全保障相關(guān)的信息，以及標(biāo)簽或者說明等不同的形式。在此，政府干預(yù)的邊界應(yīng)以安全相關(guān)的信息為限，以避免過度的監(jiān)管要求導(dǎo)致過重的合規(guī)負(fù)擔(dān)。在此基礎(chǔ)上，市場主體依舊可以自愿披露更多的信息，但前提是這些信息應(yīng)符合真實(shí)、準(zhǔn)確，不得以虛假、夸大、使消費(fèi)者誤解或欺騙性的文字、圖形等方式介紹食品等原則性要求。另一方面，政府監(jiān)管也體現(xiàn)為“用信息的監(jiān)管”，由于該監(jiān)管方式直接作用于信息不對稱這一市場失靈的癥結(jié)并通過信息披露有效供給了有助于市場機(jī)制發(fā)揮功能所不可缺少的信息，因此，信息監(jiān)管被視為改進(jìn)政府監(jiān)管的明智之舉。長期以來，我國政府監(jiān)管都依托于許可這樣控制命令型的監(jiān)管工具，但隨著簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)成為當(dāng)下公共行政的轉(zhuǎn)型要求，我國正在不斷探索側(cè)重事中事后監(jiān)管的方式，這其中便包括了基于信息監(jiān)管和治理的創(chuàng)新[17]。相應(yīng)地，借助合格證這一標(biāo)識的信息披露以及與食用農(nóng)產(chǎn)品信用管理制度的組合，將為我國食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的現(xiàn)代化提供新的升級契機(jī)。

就合格證管理與信用管理的制度組合而言，后者突出的特點(diǎn)便是市場導(dǎo)向，即該監(jiān)管的最大制約來源于市場主體和消費(fèi)者的“用腳投票”，如通過拒絕交易和拒絕購買來制約失信生產(chǎn)者的入市資格和產(chǎn)品銷量，倒逼其合規(guī)生產(chǎn)和真實(shí)承諾。當(dāng)然，這一作用的發(fā)揮更有賴于合格證在市場準(zhǔn)入和消費(fèi)者選擇方面的認(rèn)可度，并通過由此而來的利益驅(qū)動強(qiáng)化生產(chǎn)者、銷售者和消費(fèi)者之間的良性循環(huán)[18]。而且，當(dāng)散戶在資源、能力等方面無法與規(guī)模生產(chǎn)者相比較時，信用以及由此而來的市場認(rèn)可度也能激勵散戶參與合格證管理，因?yàn)楫?dāng)散戶通過自我承諾合格的方式提供農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地、生產(chǎn)者信息時，可追溯性和透明度也能提高消費(fèi)者的購買頻率，并以此增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)收益。從這個方面來說，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的信用體系建設(shè)也要一并納入散戶的管理，進(jìn)而通過關(guān)聯(lián)合格證和信用體系來促進(jìn)散戶的參與管理。但需要指出的是，推進(jìn)食品安全信用管理制度建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：諸如散戶等個體依舊是信用管理建設(shè)的難點(diǎn)[19]。而這也是農(nóng)業(yè)部門建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的信用管理以及部門進(jìn)行聯(lián)合懲戒時需要進(jìn)一步突破的問題，進(jìn)而使信用管理制度成為合格證管理的依托。

3.以準(zhǔn)出準(zhǔn)入促進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品的政府監(jiān)管和部門協(xié)作

農(nóng)業(yè)部門推進(jìn)合格證管理制度表明了食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管從放任向管制的轉(zhuǎn)變[20]，而這主要與當(dāng)下食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地銷地監(jiān)管的分而治之有關(guān)。鑒于2013年的機(jī)構(gòu)改革，原農(nóng)業(yè)部門和原食藥總局共同發(fā)布了兩部門關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見，指出農(nóng)業(yè)部門要切實(shí)履行好食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進(jìn)入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的監(jiān)管職責(zé)；食品藥品監(jiān)管部門要切實(shí)履行好食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)管職責(zé)。對于如何銜接產(chǎn)地和市場的監(jiān)管，原國家食品藥品監(jiān)管總局于2016年落實(shí)的《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第十二條規(guī)定：集中交易市場開辦者應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)并留存入場銷售者的社會信用代碼或者身份證復(fù)印件，食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地證明或者購貨憑證、合格證明文件。正是鑒于市場監(jiān)督管理部門的上述要求以及《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對于食用農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)識規(guī)定，農(nóng)業(yè)部門推動了食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的制度建設(shè)，以期借助如下的三部曲規(guī)范食用農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入，包括第一步由農(nóng)業(yè)部門促進(jìn)各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者開具合格證，對其產(chǎn)品進(jìn)行自我承諾；第二步是由市場中的批發(fā)、零售經(jīng)營者和生產(chǎn)加工企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營者放行具有合格證的食用農(nóng)產(chǎn)品，即以市場的力量實(shí)現(xiàn)合格證的入市制約作用；第三步是在問題導(dǎo)向下，由負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品銷售監(jiān)管的主管部門，對在抽樣檢測、日常檢查中發(fā)現(xiàn)具有合格證但檢測不合格的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行責(zé)任溯源。

其中，就準(zhǔn)出準(zhǔn)入的制度銜接而言，合格證在市場準(zhǔn)入方面的作為是為食品經(jīng)營者的進(jìn)貨查驗(yàn)提供憑據(jù)。在這個方面，《食品安全法》第五十三條規(guī)定：食品經(jīng)營者在采購食品，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)供貨者的許可證和食品出廠檢驗(yàn)合格證或者其他合格證明。該項(xiàng)查驗(yàn)義務(wù)的合規(guī)性在于：根據(jù)《食品安全法》第一百三十六條規(guī)定，食品經(jīng)營者在履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，如實(shí)說出進(jìn)貨來源時，即便有充分證據(jù)證明不知道所采購的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，依舊可以免予處罰。也就是說，即便官方的抽樣檢查發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者購入的食用農(nóng)產(chǎn)品存在農(nóng)殘超標(biāo)的問題，經(jīng)營者也會因?yàn)槁男辛诉M(jìn)貨查驗(yàn)而免于罰款等行政處罰。然而，當(dāng)合格證以標(biāo)識的方式發(fā)揮產(chǎn)地說明以及追溯作用時，食品經(jīng)營者面臨的合規(guī)挑戰(zhàn)是可否將其作為進(jìn)貨查驗(yàn)的合格證明文件。

目前，上述的盡職免責(zé)制度在落實(shí)中已經(jīng)遇到了針對產(chǎn)品標(biāo)簽的形式性審查是否足以確保食品經(jīng)營者免除處罰的困境[21]。也就是說，即便標(biāo)簽問題也主張“誰標(biāo)注，誰負(fù)責(zé)”，但在實(shí)踐中，食品經(jīng)營者依舊會因?yàn)槭称窐?biāo)簽不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)而被處罰。相應(yīng)的，當(dāng)合格證強(qiáng)調(diào)“誰開具，誰負(fù)責(zé)”的原則時，食品經(jīng)營者如若購買了具有合格證且能說明進(jìn)貨來源的食用農(nóng)產(chǎn)品，合格證的查驗(yàn)是否可以助力經(jīng)營者更好地盡職免責(zé)，是后續(xù)針對食用農(nóng)產(chǎn)品銷售執(zhí)法所要進(jìn)一步明確的內(nèi)容。也就是說，從行政管理的角度應(yīng)進(jìn)一步推動：如果附有合格證的食用農(nóng)產(chǎn)品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營者通過進(jìn)貨查驗(yàn)的方式核查合格證，且依此說出進(jìn)貨來源時，可以根據(jù)《食品安全法》免于處罰。在此，仍需強(qiáng)調(diào)的是，一方面，食品安全的全程保障有賴于各個食品生產(chǎn)經(jīng)營者既要共擔(dān)這一保障食品安全的責(zé)任，也要就其管轄范圍“各司其職、各盡其責(zé)”。比較而言，食品經(jīng)營者的安全保障責(zé)任并不僅僅只是進(jìn)貨查驗(yàn)，還涉及到原料控制、制度自查等義務(wù)。另一方面，盡職免責(zé)制度的設(shè)計(jì)使得符合條件的食品經(jīng)營者“免于行政處罰”，但主張落實(shí)該項(xiàng)制度并不意味著停止調(diào)查溯源調(diào)查，即依舊要對上游問題食品的責(zé)任主體進(jìn)行責(zé)任追溯調(diào)查和相關(guān)的處罰，督導(dǎo)其整改，在源頭解決食品安全問題。相應(yīng)的，合格證的一個重要意義便是實(shí)現(xiàn)問題產(chǎn)品和責(zé)任主體的溯源。

四、結(jié)語與展望

綜上，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的管理制度不僅為農(nóng)業(yè)部門強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的主體責(zé)任提供了新的制度支持，而且，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的自我承諾、自我監(jiān)管以及供應(yīng)鏈中其他生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者的市場選擇，為食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的社會共治構(gòu)建了新的私人監(jiān)管模式，包括在的合格證承諾違約時通過私法救濟(jì)的爭端解決。鑒于此，要推動這樣制度的建設(shè)，可以進(jìn)一步從以下兩個方面著手。

一方面，作為頂層設(shè)計(jì)，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的修訂可以結(jié)合這些年來的地方實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，為合格證管理和相關(guān)制度落實(shí)中的權(quán)責(zé)劃分、組織架構(gòu)、經(jīng)費(fèi)保障提供上位法的依據(jù)。其中，合格證的意義在于落實(shí)各類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的主體責(zé)任，并助力農(nóng)業(yè)主管部門建立與市場準(zhǔn)入要求相銜接的管理制度。然而，在合格證試點(diǎn)凸顯積極意義的同時，如下遇到的實(shí)務(wù)困境也需要上位法提供制度支持。其一，合格證作為一項(xiàng)創(chuàng)新制度，從其命名和內(nèi)涵的爭議可以看出，該項(xiàng)制度還需要進(jìn)一步的理論證明。例如，合格證是基于生產(chǎn)者的自我承諾，相應(yīng)的，政府的角色定位更多的是側(cè)重服務(wù)而非監(jiān)管。但合格證信息的真實(shí)性即關(guān)系生產(chǎn)者之間的公平競爭也涉及消費(fèi)者的知情選擇。對此，目前政府采用的是信用監(jiān)管工具，以便通過信用約束和聯(lián)合懲戒來強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的自律意識。在這個方面，同樣需要進(jìn)一步探索是合格證與信用制度、檢測制度、追溯制度的相關(guān)性。其二，由于合格證制度的推行采用了地方試點(diǎn)的方式，以至于合格證的部門監(jiān)管銜接和市場認(rèn)可度還局限于省內(nèi)的范圍。但是，農(nóng)業(yè)流通的特點(diǎn)是全國性，因此，在實(shí)施合格證的產(chǎn)地和未實(shí)施合格證的銷地之間存在著異地是否以及如何認(rèn)可合格證的問題。也正因?yàn)槿绱?，頂層設(shè)計(jì)可以為全國推進(jìn)合格證的協(xié)調(diào)統(tǒng)一或者地方互認(rèn)提供制度支持。與此同時，當(dāng)各省之間的差異可以通過經(jīng)驗(yàn)共享的方式求同時，頂層設(shè)計(jì)也需要考慮制度的靈活性，以便地方結(jié)合自身的實(shí)際情況推行合格證。

另一方面，農(nóng)業(yè)部門和市場監(jiān)督管理部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，重點(diǎn)研究探討食用農(nóng)產(chǎn)品合格證作為市場準(zhǔn)入的實(shí)現(xiàn)途徑和操作流程，要在農(nóng)業(yè)部門和市場部門兩個系統(tǒng)達(dá)成共識，這樣農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)市場前的規(guī)范指導(dǎo)，市場部門負(fù)責(zé)市場端的查驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，可以探索共同發(fā)布食用農(nóng)產(chǎn)品合格證作為市場準(zhǔn)入管理的實(shí)施意見，以明確生產(chǎn)經(jīng)營主體的責(zé)任和義務(wù)，開具和查驗(yàn)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的要求，以及農(nóng)業(yè)部門和市場部門的監(jiān)管責(zé)任和執(zhí)法手段；要求農(nóng)業(yè)部門加快完善制度和鼓勵政策，逐步實(shí)現(xiàn)所有上市銷售農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營主體都具備開具農(nóng)產(chǎn)品合格證的能力；要求市場監(jiān)管部門明確批發(fā)、零售市場和加工企業(yè)查驗(yàn)農(nóng)業(yè)部門推行的合格證，同時依托基層執(zhí)法監(jiān)管和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)督導(dǎo)巡查和監(jiān)督管理，確保產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入過程中的合格證真實(shí)、有效。