文/張琳琳 金江軍

我國食品安全監(jiān)管對象類型多、數(shù)量多、地域分布廣，食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)往往由不同人群在不同地區(qū)進(jìn)行，食品和食品生產(chǎn)經(jīng)營者具有跨地區(qū)流動性。食品安全相關(guān)政府部門各自為政，造成食品安全監(jiān)管“行政碎片化”，必須通過信息共享實(shí)現(xiàn)對食品和食品生產(chǎn)經(jīng)營者的全生命周期監(jiān)管。

一、食品安全監(jiān)管的主要特點(diǎn)

總的來說，我國食品安全監(jiān)管對象類型多、數(shù)量多、地域分布廣，監(jiān)管效果存在“木桶效應(yīng)”，監(jiān)管難度很大。

1.監(jiān)管對象類型多

食品種類多。按照國家食品生產(chǎn)許可目錄，我國食品分為28個大類，55個小類。其中28個大類包括糧食加工品；食用油、油脂及其制品；調(diào)味品；肉制品；乳制品；飲料；方便食品；餅干；罐頭；冷凍飲品；速凍食品；薯類和膨化食品；糖果制品；茶葉及相關(guān)制品；酒類；蔬菜制品；蜜餞及水果制品；炒貨食品及堅(jiān)果制品；蛋制品；可可及焙炒咖啡制品；食糖；水產(chǎn)制品；淀粉及淀粉制品；糕點(diǎn)；豆制品；蜂產(chǎn)品；特殊膳食食品和其他食品。此外，食品種類還可以按人群、產(chǎn)地、功效等進(jìn)行劃分，如嬰幼兒配方食品、進(jìn)口食品、保健品等。

食品生產(chǎn)經(jīng)營者種類多。從業(yè)務(wù)類型來看，食品生產(chǎn)經(jīng)營者可以分為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、食品生產(chǎn)加工者、食品流通者、餐飲服務(wù)者等，其中農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者又包括種植戶、養(yǎng)殖戶等。從規(guī)模來看，食品生產(chǎn)經(jīng)營者可以分為大型食品企業(yè)、中型食品企業(yè)、小型食品企業(yè)、微型食品企業(yè)、食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等。

2.監(jiān)管對象數(shù)量多

截至2015年10月，全國有1100多萬家企業(yè)獲得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可，其中80%為10人以下的小企業(yè)[1]。2016年，全國餐飲業(yè)經(jīng)營單位有365.5萬個，從業(yè)人數(shù)為1846萬人。截至2018年10月，全國共有食品生產(chǎn)主體約14萬家，食品經(jīng)營主體約1353萬家。

3.監(jiān)管對象地域分布廣

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，食品生產(chǎn)、加工、流通和消費(fèi)等環(huán)節(jié)構(gòu)成了一個食品產(chǎn)業(yè)鏈，食品產(chǎn)業(yè)鏈上的食品生產(chǎn)經(jīng)營者分布在全國各地。例如，某米餅生產(chǎn)加工企業(yè)在安徽，而原材料大米采購自黑龍江，米餅加工出來后賣給全國各地的批發(fā)零售企業(yè)，再由這些批發(fā)零售企業(yè)賣給全國各地的消費(fèi)者。也就是說，食品是跨區(qū)域流動的，不同食品生產(chǎn)經(jīng)營者形成的食品產(chǎn)業(yè)鏈也是跨區(qū)域的。許多食品小企業(yè)、小作坊分布在城鄉(xiāng)接合部、農(nóng)村地區(qū)，位置很分散。許多食品生產(chǎn)加工黑作坊、黑窩點(diǎn)位置很隱蔽，監(jiān)管難度大。

4.監(jiān)管效果存在“木桶效應(yīng)”

木桶效應(yīng)是指一只木桶能盛多少水，并不取決于最長的那塊木板，而是取決于最短的那塊木板。食品從“農(nóng)田到餐桌”，要經(jīng)過生產(chǎn)、加工、流通等環(huán)節(jié)，而流通又包括運(yùn)輸、倉儲、批發(fā)、零售等環(huán)節(jié)。只要一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就會造成食品安全問題。食品安全監(jiān)管效果不是取決于把哪個環(huán)節(jié)監(jiān)管得好，而是取決于哪個環(huán)節(jié)監(jiān)管存在漏洞。例如，三鹿奶粉事件中對奶站的監(jiān)管存在漏洞，病死豬肉事件中對豬販子的監(jiān)管存在漏洞。

二、現(xiàn)有食品安全監(jiān)管模式的主要缺陷

食品安全監(jiān)管對象紛繁復(fù)雜、數(shù)量巨大、地域分布極為廣泛。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國食品安全問題越來越突出，現(xiàn)有食品安全監(jiān)管模式的缺陷也越來越明顯。

1.食品安全監(jiān)管職能尚未完全統(tǒng)一

2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建國家市場監(jiān)管總局。在國務(wù)院層面，除國家市場監(jiān)管總局以外，具有食品安全監(jiān)管職能的部委還包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部、國家衛(wèi)生健康委員會、公安部、工業(yè)和信息化部等。如表1所示。

表1 除國家市場監(jiān)管總局以外其他部委在食品安全方面的機(jī)構(gòu)和職責(zé)

續(xù)表

2.食品安全監(jiān)管資源有限

食品安全監(jiān)管資源是有限的，具體表現(xiàn)在食品安全監(jiān)管人員數(shù)量有限和食品安全檢測檢驗(yàn)檢疫設(shè)備有限，食品安全監(jiān)管部門工作經(jīng)費(fèi)有限。以陜西省為例，2012年全省食品企業(yè)和小作坊有2.4萬家，省、市、縣三級質(zhì)監(jiān)部門食品安全監(jiān)管人員編制為183人，人均監(jiān)管131家。全省106個縣中有81個縣建立了食品檢驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室，但只有兩個縣的食品檢驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室經(jīng)過了認(rèn)證[2]。蘇州有10.5萬家食品企業(yè)，而全市市場監(jiān)管部門核定編制為1622名。2008年，廣東省安排用于加工食品抽查的經(jīng)費(fèi)僅為2000萬元，不足實(shí)際需求的1/3[3]。在食品安全監(jiān)管方面，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政經(jīng)費(fèi)到位率低，資金缺口大，導(dǎo)致食品抽檢范圍縮小、頻率下降、批次減少，使食品安全執(zhí)法工作不到位，埋下食品安全隱患。

3.食品安全監(jiān)管信息破碎

食品安全監(jiān)管工作依賴信息，信息是開展食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)。在我國，食品安全監(jiān)管涉及多個職能部門，食品安全監(jiān)管信息分散在不同的職能部門。食品安全監(jiān)管部門之間信息不共享，是造成大量食品安全監(jiān)管漏洞的重要原因，也是造成監(jiān)管人員大量重復(fù)勞動的重要原因。例如，某地查處了某食品安全案件，涉及某個企業(yè)和某類食品。由于食品流通范圍是跨地區(qū)的，如果該地方監(jiān)管部門不與其他地方共享食品安全信息，不進(jìn)行全面查處，則其他地方的消費(fèi)者在不知情的情況下仍然會購買這類食品。食品安全監(jiān)管部門之間信息不共享，很容易造成重復(fù)執(zhí)法，增加食品生產(chǎn)經(jīng)營者的負(fù)擔(dān)。

三、食品安全全生命周期信息化監(jiān)管方法

由于食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管對象包括食品和食品生產(chǎn)經(jīng)營者，食品安全全生命周期信息化監(jiān)管方法包括食品全生命周期監(jiān)管方法和食品生產(chǎn)經(jīng)營者全生命周期監(jiān)管方法。

1.食品全生命周期監(jiān)管方法

食品全生命周期監(jiān)管是指對食品進(jìn)行“從農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)管。實(shí)現(xiàn)食品全生命周期監(jiān)管的方法是通過食品唯一標(biāo)識（物品編碼，如條形碼、二維碼），關(guān)聯(lián)與食品安全監(jiān)管有關(guān)的信息。

《食品安全法》規(guī)定，預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當(dāng)有標(biāo)簽。標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)明下列事項(xiàng)：名稱、規(guī)格、凈含量、生產(chǎn)日期；成分或者配料表；生產(chǎn)者的名稱、地址、聯(lián)系方式；保質(zhì)期；產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)代號；貯存條件；所使用的食品添加劑在國家標(biāo)準(zhǔn)中的通用名稱；生產(chǎn)許可證編號等。專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品，其標(biāo)簽還應(yīng)當(dāng)標(biāo)明主要營養(yǎng)成分及其含量。食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，如實(shí)記錄食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)日期或者生產(chǎn)批號、保質(zhì)期、進(jìn)貨日期以及供貨者名稱、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容，并保存相關(guān)憑證。食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立食品出廠檢驗(yàn)記錄制度，查驗(yàn)出廠食品的檢驗(yàn)合格證和安全狀況，如實(shí)記錄食品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)日期或者生產(chǎn)批號、保質(zhì)期、檢驗(yàn)合格證號、銷售日期以及購貨者名稱、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容，并保存相關(guān)憑證。

從《食品安全法》相關(guān)規(guī)定和食品安全監(jiān)管工作角度來看，通過食品唯一標(biāo)識可關(guān)聯(lián)的食品安全監(jiān)管相關(guān)信息包括食品名稱、生產(chǎn)者信息、生產(chǎn)日期、生產(chǎn)批號、保質(zhì)期、所使用的食品原料、食品原料供貨者信息、所使用的食品添加劑、食品添加劑供貨者信息、執(zhí)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、貯存條件、生產(chǎn)許可證編號、銷售日期、購貨者信息、抽檢日期、抽檢結(jié)果等。

這樣，在食品“從農(nóng)田到餐桌”的全過程，食品信息可以溯源，便于在發(fā)生食品安全事件時進(jìn)行責(zé)任追究，同時便于實(shí)施不安全食品的快速召回。另一方面，通過關(guān)聯(lián)食品鏈條上的信息，有利于監(jiān)管部門信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)食品安全的全程監(jiān)管。

2.食品生產(chǎn)經(jīng)營者全生命周期監(jiān)管方法

食品生產(chǎn)經(jīng)營者全生命周期監(jiān)管是指對食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行“從注冊到注銷”的全過程監(jiān)管。實(shí)現(xiàn)食品生產(chǎn)經(jīng)營者全生命周期監(jiān)管的方法是通過社會信用代碼關(guān)聯(lián)相關(guān)政府部門的、與該生產(chǎn)經(jīng)營者有關(guān)的食品安全監(jiān)管信息。

從《食品安全法》相關(guān)規(guī)定和食品安全監(jiān)管工作角度來看，通過食品生產(chǎn)經(jīng)營者社會信用代碼可關(guān)聯(lián)的食品安全監(jiān)管相關(guān)信息包括食品生產(chǎn)經(jīng)營者的基本信息、行政處罰信息、信用記錄信息等。

食品生產(chǎn)經(jīng)營者的基本信息包括企業(yè)名稱、成立日期、住所、法定代表人信息、公司類型、經(jīng)營范圍以及取得的證照和相關(guān)資質(zhì)，如食品生產(chǎn)許可證、食品流通許可證、餐飲服務(wù)許可證、QS（質(zhì)量安全，Quality Safety） 認(rèn) 證、HACCP（ 危害分析關(guān)鍵控制點(diǎn)，Hazard Analysis Critical Control Point）認(rèn)證、ISO 22000認(rèn)證、GMP（生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范，Good Manufacturing Practice） 認(rèn)證、SSOP（衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作程序，Sanitation Standard Operation Procedures）認(rèn)證等。

行政處罰信息是指由于存在違法行為而受到監(jiān)管部門的行政處罰。例如，用非食品原料生產(chǎn)食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品。

信用記錄信息是指食品生產(chǎn)經(jīng)營者的不良記錄信息?？梢园言谑称分泄室馓砑佑卸居泻ξ镔|(zhì)、故意使用變質(zhì)原料、篡改食品生產(chǎn)日期、銷售假冒偽劣食品、使用虛假檢疫標(biāo)志、虛假宣傳食品功效等行為納入食品生產(chǎn)經(jīng)營者的不良記錄。