祁懷高

（1．復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

當(dāng)前，南海局勢降溫趨穩(wěn)，中菲關(guān)系不斷改善，這為中菲探討和推進(jìn)共同開發(fā)營造了較好氛圍。在這一背景下，中國與菲律賓正在積極探討南海油氣共同勘探和開發(fā)。2017年7月，中菲兩國外長就兩國盡早啟動南海共同開發(fā)達(dá)成了政治共識。①外交部：“中菲兩國外長談南海‘共同開發(fā)’”，外交部網(wǎng)站，2017 年 7 月 25 日，https：／／www．fmprc．gov．cn／web／wjbzhd／t1479986．shtml。2017年7月，中國外長王毅表達(dá)了反對某一方采取“單方面開發(fā)”的立場；②同①。2018年8月，菲律賓外長卡亞塔諾（Alan Peter Cayetano）也公開表示任何一方都不得單獨開發(fā)石油和天然氣資源③Manila Standard， “PH Opposes Unilateral Exploitation of SCS”， Manilastandard．net， August 7， 2018， http：／／manilastandard．net／news／na?tional／272456 ／ph-opposes-unilateral-exploitation-of-scs．html．。這表明中菲兩國都愿意禁止單方面開發(fā)行為，為推動共同開發(fā)營造了有利條件。2018年3月，菲方證實中菲兩國正考慮就南海的2個區(qū)塊開展油氣聯(lián)合勘探磋商。①Reuters Staff， “Philippines Earmarks Two Sites for Possible Joint Oil Exploration with China”， Reuters， March 2， 2018， https：／／uk．reuters．com／article／philippines-china-southchinasea-energy／phil?ippines-earmarks-two-sites-for-possible-joint-oil-exploration-with-china-idUKL4N1QK4CW．其中一個區(qū)塊位于中菲共同聲索的禮樂灘（菲方標(biāo)注為服務(wù)合同區(qū)塊SC72），該區(qū)塊面積為8 800平方公里②Philippine Department of Energy， “List of Philippine Service Contracts”， https：／／www．doe．gov．ph／sites／default／files／pdf／pecr5／list_of_scac．pdf， Access time： November 26， 2018．，中菲正在探討這一區(qū)塊的共同開發(fā)事宜。另一個區(qū)塊位于巴拉望西北部的卡拉棉群島近海（菲方標(biāo)注為服務(wù)合同區(qū)塊SC57），靠近菲律賓一側(cè)，（按照菲方說法）位于中國南海斷續(xù)線范圍外，該區(qū)塊面積為7 120平方公里③同②。，中國海洋石油總公司（以下簡稱“中國海油”）正在磋商參與開發(fā)。④Danessa Rive， “Philippines， China Set up Joint Exploration in Palawan Field”， The Philippine Star， September 27， 2017， ht?tps：／／www．philstar．com／business／2017／09／27／1743265／philippines-china-set-joint-exploration-palawan-field．2018年8月，菲律賓外長卡亞塔諾表示，菲律賓已經(jīng)為在南海爭議海域進(jìn)行聯(lián)合勘探專門成立了技術(shù)工作組（Technical Working Group， TWG），期待兩國盡早制定合作協(xié)議，盡早開展聯(lián)合勘探計劃。⑤Joyce Ann L．Rocamora， “PH Notified China on Working Group for Joint Exploration： Cayetano”， Philippine News Agency， 11 August 2018， http：／／www．pna．gov．ph／articles／1044542．2018年11月，中菲兩國簽署《中華人民共和國政府與菲律賓共和國政府關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》（以下簡稱“《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》”）。該備忘錄指出，雙方?jīng)Q定根據(jù)有關(guān)國際法加快談判相關(guān)安排（簡稱“合作安排”），為雙方在有關(guān)海域的油氣勘探和開采提供便利；雙方將在該備忘錄簽訂后12個月內(nèi)致力于就合作安排達(dá)成一致。⑥《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》，外交部網(wǎng)站，2018年11月20日在馬尼拉簽署，https：／／www．mfa．gov．cn／web／ziliao_674904／tytj_674911／tyfg_674913 ／t1616639．shtml。

在中菲積極探討南海共同開發(fā)的氛圍下，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界也對此展開了研究。李金明分析了阻礙中菲南海共同開發(fā)的2個癥結(jié)，即菲律賓憲法規(guī)定和菲律賓要求中方承認(rèn)菲對禮樂灘的“擁有權(quán)”，杜特爾特執(zhí)政后，上述兩個癥結(jié)被解開，這為兩國在南海爭議區(qū)實行共同開發(fā)的可行性打下了基礎(chǔ)。⑦李金明：“中菲南海油氣資源‘共同開發(fā)’的可行性研究”，《太平洋學(xué)報》，2018年第5期，第72-80頁。雷筱璐從國際法角度分析了仲裁案后中菲海上油氣合作面臨的主要障礙，提出在爭議海域堅持共同開發(fā)立場、探索共同開發(fā)的新路徑，在非爭議海域可遵守菲律賓憲法和國內(nèi)法要求進(jìn)行合作開發(fā)。⑧雷筱璐：“仲裁案后中菲海上油氣合作主要障礙的國際法分析”，《亞太安全與海洋研究》，2018年第5期，第97-110頁。康霖和羅傳鈺提出了中菲南海油氣資源開發(fā)合作的相關(guān)建議，包括盡量排除外界干擾、審慎揀擇區(qū)域、發(fā)揮機(jī)制化磋商的作用、采取靈活的商業(yè)合作模式等。⑨康霖、羅傳鈺：“中菲南海油氣資源共同開發(fā)：挑戰(zhàn)與努力方向”，《國際問題研究》，2018年第5期，第115-126頁。皮特洛三世（Lucio Blanco Pitlo III）認(rèn)為菲律賓應(yīng)該與中國達(dá)成共同開發(fā)協(xié)議，中菲共同開發(fā)未必?fù)p害菲律賓對南海相關(guān)海域（菲律賓將其聲索的南海部分海域命名為“西菲律賓?！保P者注）的主權(quán)或者主權(quán)權(quán)利立場，菲律賓憲法中的“60／40原則”不會成為中菲共同開發(fā)的障礙?！?0Lucio Blanco Pitlo III， “Joint Development in the ‘West Philippine Sea’ Analysis”， Eurasia Review， 21 March 2018，https：／／www．eurasiareview．com ／21032018-joint-development-in-the-west-philippine-sea-analysis／．卡洛斯·圣塔馬利亞（Carlos Santamaria）分析了《南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》（2005—2008年）以失敗告終的原因，并以此為例探討了影響中菲南海共同開發(fā)的菲律賓國內(nèi)政治因素?！?1Carlos Santamaria， “Sino-Philippine Joint Development in the South China Sea： Is Political Will Enough？” Asian Politics＆ Poli?cy， Vol．10， No．2， 2018， pp．322-340．

上述文獻(xiàn)為筆者探討中菲南海共同開發(fā)提供了有價值的參考。但既有文獻(xiàn)存在如下有待進(jìn)一步探討的領(lǐng)域：一是部分文獻(xiàn)對“共同開發(fā)”（英文表述為“Joint Development”）、“合作開發(fā)”（有時亦稱“開發(fā)合作”）等概念未加以嚴(yán)格界定和區(qū)分。本文將區(qū)分這兩種不同的概念。在跨越海洋邊界線的海域或位于爭議區(qū)的海域以合作形式進(jìn)行的勘探或開發(fā)才稱之為“共同開發(fā)”。而“合作開發(fā)”（“開發(fā)合作”）是一個可以在任何海域適用的概念，它不僅包括爭議海域的共同開發(fā)，而且包括非爭議海域的油氣開采合作。2018年11月，中菲兩國簽署的《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》使用了“開發(fā)合作”①對應(yīng)的英文文本為：Memorandum of Understanding on Coop?eration on Oil and Gas Development between the Government of the Peo?ple’s Republic of China and the Government of the Republic of the Philippines， done in Manila on the 20th November，2018， https：／／www．fmprc．gov．cn ／mfa_eng／wjdt_665385／2649_665393／t1616644．shtml。這一表述。二是國內(nèi)學(xué)者的研究成果對菲律賓國內(nèi)政治分歧、菲律賓共同開發(fā)政策的不穩(wěn)定性、菲律賓民眾對共同開發(fā)的不信任態(tài)度等需要做更為細(xì)致的分析。本文試圖在這些國內(nèi)學(xué)者較少關(guān)注的領(lǐng)域做進(jìn)一步的研究。此外，本文的一個特色是對菲方政府部門、智庫、學(xué)者等進(jìn)行訪談并赴菲實地調(diào)研以獲取第一手研究資料。2016年6月至2018年8月，本文作者和指導(dǎo)的碩士生董一陸續(xù)對菲律賓大學(xué)亞洲中心艾琳·巴維爾婭（Alieen Baviera）教授、喬夫·桑塔利塔（Joefe Santarita）副教授、蒂娜·克萊門特（Tina Clemente）副教授，菲律賓大學(xué)海洋事務(wù)與海洋法研究所杰伊·巴通巴卡爾（Jay Batongbacal）副教授，菲律賓能源部資料室等進(jìn)行了訪談和調(diào)研。

當(dāng)前菲律賓對共同開發(fā)南海油氣資源的需求相當(dāng)迫切。近年來，菲律賓經(jīng)濟(jì)保持高速增長，2016—2018年的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）年平均增長率達(dá)到了6．7%，②The World Bank， “Data： Philippines”， https：／／data．world?bank．org／country／philippines？ view＝chart， Access time： Feburary 1，2019．能源供應(yīng)面臨巨大壓力與缺口。油氣資源是菲律賓能源的重要來源，在其能源結(jié)構(gòu)中，石油和天然氣分別占比36．6%和 7．4%（2013 年菲統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)）。③Philippine Statistics Authority， Philippine Yearbook 2013：Energy and Water， https：／／psa．gov．ph／sites／default／files／2013%20PY_Energy%20and%20Water．pdf．目前菲律賓在南海馬拉帕亞（Malampaya）地區(qū)的石油和天然氣儲備，估計將于2024年開采枯竭。④Iris Gonzales， “Philippines Needs to Discover New Gas Field-Experts”， The Philippine Star， March 9， 2015， https：／／www．philstar．com／business／2015 ／03 ／09 ／1431428／philippines-needs-dis?cover-new-gas-field-experts#aBbm0PgI8yuwLA32．99．馬拉帕亞油氣田是目前菲主要的天然氣開采基地，為呂宋島提供了約40%的能源供應(yīng)。⑤Kristine de Guzman， “Malampaya： When the Gas Runs Out Will Luzon Have Power？” CNN Philippines， June 27， 2015， http：／／cnnphilippines．com ／news／2015 ／06 ／26 ／Malampaya-When-the-gasruns-out-will-Luzon-have-power．html．如果該油氣田枯竭，那么菲經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃將受到嚴(yán)重影響。針對菲潛在的能源危機(jī)，存在三種可能的解決方案。第一種方案是尋找煤炭等替代能源；第二種方案是和新的石油公司合作在南海非爭議區(qū)開發(fā)新的油氣田；第三種方案是和中國合作共同開發(fā)南海油氣資源。綜合比較上述三種方案，和中國共同開發(fā)南海對菲而言是最好的選擇。主要原因是中菲共同開發(fā)方案可以獲得中國的幫助，中國油氣公司可以提供技術(shù)和資金，是最佳也是最為可行的方案。

盡管當(dāng)前推進(jìn)中菲南海共同開發(fā)磋商的勢頭良好，但仍存在一些亟待解決的制約瓶頸。本文擬從菲律賓的角度出發(fā)，探究中菲南海共同開發(fā)存在的五方面制約瓶頸，包括菲國內(nèi)法律障礙、菲國內(nèi)政治分歧、菲政策不穩(wěn)定性、菲民眾的疑慮、美國介入等，并針對上述制約瓶頸提出應(yīng)對思考。

一、針對菲國內(nèi)法律障礙建議菲修改相關(guān)法律

中菲在南海爭議海域共同開發(fā)中最難突破的法律問題是所有權(quán)爭議。菲1987年《憲法》第12條第2款規(guī)定：“一切公有土地、水域、礦藏、煤、石油和其他礦物油，一切潛在的能源、漁場、森林或樹林、野生物、動植物和其他自然資源，都屬于國家所有。除了農(nóng)田外，其他所有的自然資源均不得轉(zhuǎn)讓?！雹轕hilippine Government，The Constitution of the Republic of the Philippines， http：／／www．officialgazette．gov．ph／constitutions／1987-constitution／， Access time： January 1， 2019．菲憲法的這一規(guī)定使得菲領(lǐng)導(dǎo)人不敢輕易執(zhí)行違反憲法的政策。根據(jù)菲最高法院2004年12月作出的一項裁決（127882號裁決），國家和私營實體可以簽訂（勘探、開發(fā)和利用礦產(chǎn)、石油和其他礦物油）服務(wù)合同進(jìn)行商業(yè)交易。公司作為分包商，僅作為國家的代理人進(jìn)行資源開采，無法獲得和委托人（即國家）相同的權(quán)利。⑦Supreme Court of the Philippines， G．R．No．127882，http：／／sc．judiciary．gov．ph／jurisprudence／2004／dec2004／127882．htm， Access time： January 1， 2019．即使該公司完全為外國所有并全權(quán)負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，它也仍受菲律賓的全面控制和監(jiān)督。①Jay Batongbacal， “ Philippine-China Joint Development Talks Still at an Impasse， Despite Green Light”， April 13， 2018， the Asia Maritime Transparency Initiative， https：／／amti．csis．org／philippine-china-joint-development-impasse／．這意味著，中菲南海共同開發(fā)區(qū)將受到菲政府的全面控制和監(jiān)督。如果中國遵守菲法律開展共同開發(fā)，則意味著中方承認(rèn)菲方的所有權(quán)，這對中國來說無法接受。2016年7月“南海仲裁案”的所謂“裁決”，給中菲南海共同開發(fā)增加了新的法律風(fēng)險。如菲律賓大學(xué)海洋事務(wù)與海洋法研究所杰伊·巴通巴卡爾（Jay Ba?tongbacal）指出，“菲律賓如接受與中國臨時分享位于菲專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的油氣資源，那么菲如何證明這一接受行為的合法性?！雹谕?。

菲律賓修改《石油勘探開采法》等資源類法律是解決所有權(quán)爭議的可行辦法。比如，在原有的法律上補(bǔ)充附加條款，附加對“共同開發(fā)爭議區(qū)”的補(bǔ)充說明。菲律賓國內(nèi)有人建議杜特爾特修改憲法，允許其他國家參與菲律賓“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”油氣資源共同開發(fā)，憲法修改后菲律賓政府和外國公司可各提取油氣開發(fā)利潤的50%。③Aaron Jed Rabena， “Duterte’s Push for Joint Development in the South China Sea”， Offshore World， 1 February 2018．筆者認(rèn)為，菲律賓修改其《憲法》中的相關(guān)條文不現(xiàn)實，在菲律賓國內(nèi)面臨極大阻力。菲律賓修改《憲法》難度大，耗時長，此前菲律賓多任政府都曾提出相關(guān)的憲法修訂案，但都未能成功。因此，相比之下，解決共同開發(fā)的所有權(quán)問題，菲修改資源類相關(guān)法條比修改《憲法》相關(guān)條款更具可操作性。

菲律賓對涉及外資的石油天然氣勘探做出了“60／40原則”的法律規(guī)定。菲律賓1987年《憲法》第12條第2款規(guī)定：“對自然資源的勘探、開發(fā)與使用，必須在國家的完全控制與監(jiān)督之下。國家可以直接開展這些活動，或者與菲律賓公民或菲律賓公民控制資本60%以上的企業(yè)或機(jī)構(gòu)簽署共同生產(chǎn)、合資或產(chǎn)量分成的協(xié)議。”④Philippine Government，The Constitution of the Republic of the Philippines， http：／／www．officialgazette．gov．ph／constitutions／1987-constitution／， Access time： January 1， 2019．菲律賓1972年《石油勘探開采法》（第18．b條）還規(guī)定，菲律賓政府必須提成凈利潤的60%以上。這些規(guī)定一般被統(tǒng)稱為“60／40原則”。⑤菲1972年《石油勘探開采法》又被稱為菲律賓第87號總統(tǒng)令，1972年12月31日簽署實施。參見：Philippine Department of Energy， “Presidential Decree No．87”， Done on 31 December 1972，https：／／www．doe．gov．ph／sites／default／files／pdf／downstream_natgas／pd_no_87_s_1972．pdf， Access time： January 1， 2019。

“60／40原則”中的相關(guān)限制可以靈活務(wù)實地加以解決。菲律賓憲法第12條第2款“菲律賓公民控制資本60%以上”并非絕對的限制。菲律賓1987年《憲法》第12條第2款對與外國公司簽訂油氣勘探開發(fā)做出了如下規(guī)定：“國家……依據(jù)法律規(guī)定的一般條件，與外國公司簽訂大規(guī)模勘探、開發(fā)和利用礦產(chǎn)、石油或其他礦物油的技術(shù)或資金援助協(xié)定。”“總統(tǒng)應(yīng)將依據(jù)本款簽訂的合同，自其生效之日起30日內(nèi)通知國會?！雹尥?。在菲律賓政府無法負(fù)擔(dān)石油開采活動時，可以和外國公司簽訂服務(wù)類合同協(xié)議，以獲取外國公司提供的服務(wù)、技術(shù)和資金支持。在這種情況下，外國公司甚至可以擁有100%的股份。⑦同①。在利潤分配方面，菲律賓法律允許政府向投資方提供各種補(bǔ)償，形式包括服務(wù)費、費用報銷和財稅免除?？紤]到油氣產(chǎn)業(yè)分上下游產(chǎn)業(yè)鏈，在石油的勘探開采等上游產(chǎn)業(yè)鏈的凈利潤中菲律賓可以按照“60／40原則”進(jìn)行分配，而石油的加工和銷售等下游產(chǎn)業(yè)鏈菲對華進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。

二、針對菲國內(nèi)政治分歧先開展聯(lián)合勘探以累積共識

菲國內(nèi)對共同開發(fā)的法律分歧與菲國內(nèi)的政治分歧密切相關(guān)。以如何看待“南海仲裁案”仲裁結(jié)果為例，就能反映出菲國內(nèi)各派政治勢力之間的巨大政治分歧。菲杜特爾特總統(tǒng)希望擱置“南海仲裁案”仲裁結(jié)果，中菲先把南海共同開發(fā)做起來。但菲國內(nèi)部分政治人物對仲裁裁決采取支持、堅持的態(tài)度，甚至希望域外國家協(xié)助其執(zhí)行裁決，這為中菲兩國在爭議海域推進(jìn)共同開發(fā)帶來了政治風(fēng)險。①雷筱璐：“仲裁案后中菲海上油氣合作主要障礙的國際法分析”，《亞太安全與海洋研究》，2018年第5期，第109頁。菲最高法院大法官安東尼奧·卡皮奧（Antonio Carpio）是極力主張執(zhí)行仲裁裁決和阻止中菲“共同開發(fā)”的政界人物之一。②李忠林：“菲律賓杜特爾特政府的南海政策及前景”，《太平洋學(xué)報》，2018年第6期，第64頁。從政治上看，菲國內(nèi)對菲律賓“南海仲裁案”裁決的推崇并未隨著杜特爾特政府的南海政策而消逝。菲律賓的政治體系借鑒了美國政治的監(jiān)督與制衡體系，但菲政治實際運作的制度化水平偏低，對外政策容易成為國內(nèi)政治斗爭的犧牲品。菲國內(nèi)對共同開發(fā)的政治分歧與爭議海域共同開發(fā)的法律分歧結(jié)合在一起，給中菲共同開發(fā)帶來了棘手的挑戰(zhàn)。好消息是，杜特爾特相對于阿羅約而言，在國內(nèi)政治上處于更加強(qiáng)有力的政治地位。目前，菲國內(nèi)以參議員安東尼奧·特里蘭尼斯（Antonio Tril?lanes）、副總統(tǒng)萊妮·羅布雷多（Leni Robredo）、前首席大法官瑪麗亞·塞雷諾（Maria Lourdes Sereno）為首的反對力量難以對杜特爾特構(gòu)成實質(zhì)性挑戰(zhàn)。③聶文娟：“美國盟國管控機(jī)制與菲律賓對華政策調(diào)整”，《國際政治科學(xué)》，2018年第3期，第103頁。杜特爾特總統(tǒng)在國會兩院和部分司法部門中也獲得了廣泛的支持④Carlos Santamaria， “Sino-Philippine Joint Development in the South China Sea： Is Political Will Enough？” Asian Politics＆ Poli?cy， Vol．10， No．2， 2018， p．325．，這將有助于他在共同開發(fā)政策上獲得國內(nèi)政治支持。

針對菲國內(nèi)對共同開發(fā)的政治分歧，中菲兩國可先從聯(lián)合勘探研究入手，推動菲國內(nèi)逐漸達(dá)成共同開發(fā)的政治共識。鑒于中菲在南海爭議區(qū)謀求“共同開發(fā)”的復(fù)雜性與敏感性，兩國可先在禮樂灘附近海域開展聯(lián)合勘探的研究性工作。合作性研究工作將分析處理相關(guān)數(shù)據(jù)，旨在研究中菲兩國都宣稱擁有主權(quán)的南海相關(guān)海域的石油潛力。這一合作性研究將作為未來聯(lián)合勘察前的準(zhǔn)備工作。合作性研究和未來的聯(lián)合勘探建議主要在中菲兩國石油公司之間開展，中菲兩國外交部在整個過程中提供咨詢。中菲開展聯(lián)合勘探研究有前例可以參考，如2004年9月，中國海油與菲律賓國家石油公司共同簽署了《南中國海部分海域聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，研究評估協(xié)議區(qū)（14．288 6萬平方千米海域）的石油資源狀況。⑤CNOOC＆ PNOC，“An Agreement for Joint Marine Seismic Undertaking in Certain Areas in the South China Sea by and between China National Offshore Oil Corporation and Philippine National Oil Company”， September 1， 2004， https：／／www．spratlys．org／documents／agreement_bilateral_marine_seismic_undertaking．pdf．2018年2月，中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機(jī)制第二次會議中就“啟動漁業(yè)、油氣、海洋科研與環(huán)保、政治安全等技術(shù)工作組達(dá)成一致”。⑥“中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機(jī)制第二次會議”，外交部網(wǎng)站，2018 年 2 月 13 日，https：／／www．fmprc．gov．cn／nanhai／chn／wjbxw／t1534825．htm。中菲如能在相對低敏感度的聯(lián)合勘探研究上取得進(jìn)展，確認(rèn)南海相關(guān)海域的石油儲藏量，為菲民眾展現(xiàn)共同開發(fā)的經(jīng)濟(jì)前景，這將有助于彌合菲國內(nèi)對共同開發(fā)的政治分歧。

中菲可從無爭議海域的“合作開發(fā)”中取得早期收獲。比如，在57號合同區(qū)，中國公司（中國海油）積極參與合作開發(fā)，切實遵守菲律賓憲法和法律，不給菲律賓國內(nèi)反對派留有口實。在積累共識和合作模式的探索中，中菲再逐步過渡到爭議海域。

尋找一個爭議海域推動共同開發(fā)是兩國的長遠(yuǎn)目標(biāo)。中菲兩國將設(shè)立的政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會負(fù)責(zé)達(dá)成油氣開發(fā)合作安排及其適用的海域（合作區(qū)域），并決定具體位置（工作區(qū)塊）。⑦《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》，外交部網(wǎng)站，2018年11月20日在馬尼拉簽署，https：／／www．mfa．gov．cn／web／ziliao_674904／tytj_674911／tyfg_674913 ／t1616639．shtml。從地理位置上來看，72號合同區(qū)（SC72）所處的禮樂灘是最適合中菲南海油氣資源共同開發(fā)的潛在區(qū)域。中菲越三國曾在2005—2008年完成了對該區(qū)塊的前期三維地震勘探，積累了較為豐富的資料。2005年4月，英國弗洛姆能源公司（Forum Energy Plc）從斯特林能源公司（Sterling Energy Ltd）獲得了72號合同區(qū)的服務(wù)合同，弗洛姆能源公司擁有72號合同區(qū)70%的權(quán)益。⑧PXP Energy Corporation， “SC 72 Recto Bank”， https：／／www．pxpenergy．com．ph／service-contracts／sc-72； PXP Energy Corpo?ration， “Forum Energy Limited”， https：／／www．pxpenergy．com．ph／home／our-business／forum-energy， Access time： January 1， 2019．菲律賓能源公司（PXP Energy Corporation）擁有弗洛姆能源公司67．19%的股份。由于中菲南海爭端，弗洛姆能源公司從2014年12月起暫停了對72號合同區(qū)的勘探作業(yè)。菲律賓能源公司正在尋求與中國海油在72號合同區(qū)啟動共同勘探。①Alena Mae S．Flores， “PXP Prepared to Resume Oil Explo?ration in Recto Bank”， Manilastandard．net， November 21， 2018， ht?tp：／／manilastandard．net／business／power-technology／281055／pxpprepared-to-resume-oil-exploration-in-recto-bank．html．這就需要菲律賓能源部首先解除對72號合同區(qū)的勘探禁令，準(zhǔn)許在該合同區(qū)進(jìn)行勘探活動。

三、針對菲共同開發(fā)政策的不穩(wěn)定性推動設(shè)立共同開發(fā)事務(wù)代表

近年來，中菲關(guān)系受南海爭端的影響屢起波折，菲南海共同開發(fā)政策連續(xù)性差。菲對外政策和南海共同開發(fā)政策，受菲總統(tǒng)個人、能源利益集團(tuán)和軍方利益集團(tuán)等的影響較大。其中，菲總統(tǒng)個人的影響是關(guān)鍵因素，菲外交政策在很大程度上受菲總統(tǒng)個性特征的驅(qū)動。菲總統(tǒng)任期六年，不能連任。加之菲政治民主化水平較低，家族政治特征明顯，使得菲政府的外交政策缺乏基本的連續(xù)性。對比菲阿羅約政府、阿基諾三世政府和杜特爾特政府這三任政府，可以印證這一判斷。阿羅約對華友好，她擔(dān)任總統(tǒng)時期中菲關(guān)系曾有“黃金十年”之稱，在其任內(nèi)簽署了《南中國海部分海域聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》（2004年9月簽署）和《南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》（2005年3月簽署）兩份重要協(xié)議。阿基諾三世本人對美國持有好感，他擔(dān)任總統(tǒng)時期菲外交政策更偏向美國。阿基諾三世也借助2012年中菲黃巖島對峙事件后菲部分民眾的“反華”情緒，對中國采取對抗性外交政策。②Carlos Santamaria， “Sino-Philippine Joint Development in the South China Sea： Is Political Will Enough？” Asian Politics＆ Poli?cy， Vol．10， No．2， 2018， p．326．而杜特爾特則一改菲以前對美國的“依附”，強(qiáng)調(diào)獨立自主，有意和美拉開距離，并重新修復(fù)對華關(guān)系，菲在南海問題上對華態(tài)度轉(zhuǎn)為溫和。

為了解決菲南海共同開發(fā)政策連續(xù)性差的問題，筆者建議中菲兩國都設(shè)立（海上）共同開發(fā)事務(wù)代表來推進(jìn)共同開發(fā)。杜特爾特支持中菲南海共同開發(fā)，但他本人只在大的方向上把握此事，菲政府內(nèi)部缺乏專人推動共同開發(fā)。缺乏專人推動導(dǎo)致目前中菲南海共同開發(fā)磋商進(jìn)展緩慢，難有實質(zhì)性成果。如果菲設(shè)立了共同開發(fā)事務(wù)代表，即便未來菲更換總統(tǒng)，菲仍有專人推進(jìn)共同開發(fā)事宜，有助于減少菲方政策的不確定性。對于中國而言，設(shè)立（海上）共同開發(fā)事務(wù)代表，不僅方便與菲等相關(guān)南海沿岸國開展共同開發(fā)磋商，而且可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)外交部、自然資源部、中國海油、海南省等相關(guān)部門（地方）的利益，形成合力。中菲兩國都設(shè)立共同開發(fā)事務(wù)代表后，專員負(fù)責(zé)，直接對接，有利于兩國的溝通和理解。中菲共同開發(fā)事務(wù)代表交流機(jī)制未來可統(tǒng)籌兩國現(xiàn)有（以及即將設(shè)立）的政府間合作機(jī)制，從而為中菲共同開發(fā)提供機(jī)制化的有效磋商途徑。中菲兩國政府之間涉油氣開發(fā)合作的機(jī)制包括：中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機(jī)制（BCM）③截至2018年10月，中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機(jī)制已經(jīng)舉辦了三次會議。在第三次中菲南海問題雙邊磋商機(jī)制會議上，中菲雙方代表在不影響兩國各自關(guān)于主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)立場的前提下探討了海上油氣聯(lián)合勘探和開發(fā)合作。參見：“中國-菲律賓南海問題雙邊磋商機(jī)制第三次會議”，外交部網(wǎng)站，2018 年 10 月 18 日，https： ／／www．fmprc．gov．cn／web／wjbxw_673019／t1605179．shtml。、政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會、企業(yè)間工作組④2018年11月20日簽署的《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》指出，中菲兩國將設(shè)立政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會和企業(yè)間工作組。參見：《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》，外交部網(wǎng)站，2018 年 11 月 20 日在馬尼拉簽署，https：／／www．mfa．gov．cn／web／ziliao_674904／tytj_674911／tyfg_674913／t1616639．shtml。等。

四、針對菲民眾對共同開發(fā)的疑慮開展民生外交

中菲兩國建立互信是真正實現(xiàn)共同開發(fā)的重要前提。目前，菲國內(nèi)不少民眾對中國的南海共同開發(fā)意圖存有疑慮。2004年9月，中菲兩國曾開展南海共同開發(fā)的初步嘗試，中國海油與菲律賓國家石油公司共同簽署了《南中國海部分海域聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。2005年3月，中菲越三國國家石油公司簽署了為期3年的《南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。但由于菲民眾反對，認(rèn)為菲對華讓步過多，《南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》于2008年失效。菲“社會氣象站”（Social Weather Survey）2018年第二季度的民調(diào)結(jié)果顯示，87%的菲民眾認(rèn)為“收回”對被中國“占領(lǐng)”的“西菲律賓?！保ǚ坡少e將其聲索的南海部分海域命名為“西菲律賓?！?，筆者注）的控制是重要的，69%的菲民眾認(rèn)為中國“害怕”面對任何法庭，65%的菲民眾注意到中國對菲漁民的“欺凌”。①Social Weather Stations， “ Second Quarter 2018 Social Weather Survey：87%Say It Is Important That The Philippines Regains Control of The Islands Occupied by China in the West Philippine Sea”， July 20， 2018， https：／／www．sws．org．ph／swsmain／artcldisp?page／？ artcsyscode＝ART-20180720223453．

好消息是，相對于阿基諾政府時期（2010年6月至2016年6月）而言，杜特爾特政府時期（2016年6月以來）菲民眾對華不信任感總體在降低。在阿基諾政府時期，菲民眾對華信任得分多為負(fù)值，2015年9月菲民眾對華信任得分達(dá)到最低值，得分為-46。杜特爾特上臺后，菲民眾對華信任感總體呈增加趨勢。菲“社會氣象站”2017年第四季度的民調(diào)結(jié)果顯示，菲民眾對華信任感為“中立”（neutral），得分為+7。 相對于2017年9月（信任得分為-13）而言，2017年12月菲民眾對華信任感增長了20個百分點。②Social Weather Stations， “ Fourth Quarter 2017 Social Weather Survey”， February 28， 2018， https：／／www．sws．org．ph／sws?main／artcldisppage／？ artcsyscode＝ART-20180228140019．在菲政治環(huán)境中，總統(tǒng)可以利用民意來為自己的對外政策辯護(hù)，而輿論的支持或反對必定也會影響總統(tǒng)的判斷。因此，在中菲合作中，中國不應(yīng)只關(guān)注和菲政府層面的溝通，還應(yīng)加大與菲民眾的交流，贏得菲民眾的信任，使菲民眾相信中國的良好意圖。中菲都需要增加兩國民眾對彼此的了解，矯正各自對對方國家的錯誤認(rèn)知，改善針對對方國家的輿論，從而積極塑造兩國民眾支持共同開發(fā)的國內(nèi)輿論氛圍。

表1 阿基諾政府時期和杜特爾特政府時期菲民眾對華信任得分變化

續(xù)表

續(xù)表

為了降低菲民眾對華不信任感，中國可加大對菲民眾的民生外交工作力度。中國可幫助菲建設(shè)發(fā)展類項目和民生類項目，讓菲民眾切實感受到和中國合作帶來的實質(zhì)性好處。中國在菲進(jìn)行項目建設(shè)時，要了解社區(qū)的需求并給予積極回應(yīng)，要積極參與社區(qū)事務(wù)，要多為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)創(chuàng)造工作機(jī)會。漁業(yè)是菲重要產(chǎn)業(yè)，中國可向菲方分享漁業(yè)技術(shù)，派遣專家服務(wù)團(tuán)隊對菲漁民開展現(xiàn)場培訓(xùn)與交流，幫助菲漁民發(fā)展海水養(yǎng)殖，促進(jìn)菲漁民就業(yè)增收。中國多向菲民眾介紹南海共同開發(fā)的好處，展示中菲南海共同開發(fā)的良好經(jīng)濟(jì)前景。中國海油和菲律賓石油公司正在磋商的57號合同區(qū)（按照菲方說法，位于菲律賓一側(cè)海域），應(yīng)盡早達(dá)成協(xié)議和開采出油氣，給兩國帶來實實在在的經(jīng)濟(jì)收益。中菲先在非爭議區(qū)多搞一點油氣開發(fā)的早期收獲，將有助于菲民眾相信和中國開展共同開發(fā)是有利于菲國家利益和民眾利益的。

五、針對美國“介入”采取開放式共同開發(fā)思路

美國“介入”菲對華政策和南海共同開發(fā)政策，是中菲南海共同開發(fā)必須面對的制約因素。美國不會坐視中菲南海共同開發(fā)順利進(jìn)行，美可能采取兩種“介入”手段，一是利用國際機(jī)構(gòu)（如國際海洋法法庭等）進(jìn)行干涉，二是美國公司通過競標(biāo)參與到南海共同開發(fā)中。盡管菲美有長期的歷史聯(lián)系，商業(yè)和人員往來頻繁，但菲政府還是保持了自主性，尤其是在杜特爾特政府時期。筆者認(rèn)為，在中菲南海共同開發(fā)中，美國“介入”因素雖然重要，但并非決定性因素。美國因素只有在中菲雙邊關(guān)系惡化時才會凸顯出來。從美國的角度來看，美“介入”中菲南海共同開發(fā)的程度，取決于兩個因素：一是共同開發(fā)是否賦予美合適的角色，二是共同開發(fā)機(jī)制能否約束中國。①祁懷高：“歐洲煤鋼聯(lián)營經(jīng)驗對南海共同開發(fā)的啟示”，《太平洋學(xué)報》，2017年第10期，第63頁。如果美國的這兩個關(guān)切得到解決，美國因素將不會成為一個明顯的障礙。

為了減少美國等的干擾和阻力，中菲南海共同開發(fā)可以考慮容納“域外利益攸關(guān)方”的合理關(guān)切。未來達(dá)成的中菲南海共同開發(fā)協(xié)定，中菲經(jīng)協(xié)商一致，可以邀請美國等域外國家油氣公司參與開發(fā)。菲總統(tǒng)杜特爾特曾在2018年11月公開表示，菲將邀請美國等其他國家參與爭議海域油氣勘探活動。筆者認(rèn)為，中國通過平等協(xié)商并兼顧菲方利益，對域外國家油氣公司參與共同開發(fā)招標(biāo)持開放態(tài)度，既可為共同開發(fā)營造良好的合作氛圍，又可減少域外大國“介入”的借口。但菲邀請其他國家油氣公司在中菲爭議海域參與勘探和開發(fā)活動時，必須事先征得中方的同意，中菲須本著“相互尊重”和“協(xié)商一致”的原則。

開放式共同開發(fā)是為了最大程度地減少外界干擾。盡管中菲共同開發(fā)歸根結(jié)底是中國和菲律賓之間的事，但要完全排除美國等的干擾和介入并不現(xiàn)實。原因在于美國是菲律賓的重要盟國，美國也是菲主要的貿(mào)易伙伴和援助來源國之一。一旦美國認(rèn)定中菲共同開發(fā)對菲“不公平”，或者認(rèn)為排除了美國公司的競標(biāo)可能性從而損害了美國的利益，美國“介入”這一消極因素就會顯現(xiàn)，這將導(dǎo)致共同開發(fā)進(jìn)程受阻。

早在20世紀(jì)80年代，中國領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平就向菲律賓領(lǐng)導(dǎo)人提出了共同開發(fā)這一富有政治智慧的倡議。但在此后30多年的時間內(nèi)，雙方未取得突破性進(jìn)展，也未能邁出實質(zhì)性步伐。自2017年以來，中菲南海共同開發(fā)磋商呈現(xiàn)加快推進(jìn)態(tài)勢，兩國有關(guān)部門正在探討合適的方式共同開發(fā)油氣資源。中菲南海共同開發(fā)如能成功實現(xiàn)，將為中國與其他南海沿岸國開展共同開發(fā)提供“標(biāo)桿”。這不僅讓鄧小平提出的“擱置爭議、共同開發(fā)”主張成為現(xiàn)實，而且有助于中菲關(guān)系進(jìn)一步改善和整個南海局勢進(jìn)一步降溫趨穩(wěn)。