劉 誠，楊繼東

（1. 中國社會科學(xué)院 財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100028；2. 中國人民大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，北京 100872）

一、引 言

中國房價分化特征明顯，“因城施策”和“差別化調(diào)控”已成為中央政府去庫存以及構(gòu)建房地產(chǎn)市場長效機制的重要原則。Fang等（2015）測算發(fā)現(xiàn)，2003?2013年中國各城市的房價都呈現(xiàn)了可觀的上漲趨勢，且一線城市漲幅更大，其中北上廣深4個一線城市增長13.1%，31個二線城市增長10.5%，三線城市增長7.9%。況偉大（2016）及陳小亮等（2018）發(fā)現(xiàn)，四大一線城市和部分熱點二線城市的房價處于高位，甚至存在泡沫化風(fēng)險。縱觀各城市房價走勢，不難發(fā)現(xiàn)：在上漲期，部分城市的漲幅要明顯高于其他城市；而在下跌期，這些城市的跌幅又相對較低。如何理解不同城市房價的漲跌差異成為當(dāng)前重要而緊迫的現(xiàn)實問題。

大量研究從居民收入、人口結(jié)構(gòu)和投機等需求端辨析中國房價過快上漲現(xiàn)象（Wang，2011；Chow和Niu，2015），但現(xiàn)實中工資與房價并未同步增長的“收入悖論”卻日益加重（范劍勇等，2015），這說明需求因素不能充分解釋中國房價問題，應(yīng)從供給端深入發(fā)掘房地產(chǎn)市場的內(nèi)在規(guī)律，即需要深入探究土地供給對房價的影響。

土地和住房與一般商品一樣，其價格都主要由供求決定，但中國土地供給由政府壟斷，是賣方市場，地方政府可以自主掌控土地供給節(jié)奏。土地供給的特殊性很可能是理解中國房地產(chǎn)市場的關(guān)鍵“抓手”。有學(xué)者研究了政府在住宅用地和工業(yè)用地上供地策略的差異，發(fā)現(xiàn)政府傾向于多供應(yīng)工業(yè)用地而少供應(yīng)住宅用地（范劍勇等，2015；張莉等，2017）。關(guān)于供地方式的研究則表明，招標(biāo)和拍賣更加市場化，所獲得的地價也更高（趙文哲和楊繼東，2015），掛牌出讓則給予了政府較大的“自由裁量權(quán)”（王媛和楊廣亮，2016）。同時，政府還可以控制供應(yīng)土地的地理位置和分散程度，可以決定一次性集中供應(yīng)大量土地還是多次分散供應(yīng)小塊土地（Wang等，2016）。我們認(rèn)為，地方政府供地行為具有策略性，集中表現(xiàn)在地方政府可以直接選擇供地的數(shù)量、方式及分布。

地方政府供地策略受到當(dāng)?shù)胤A賦條件的影響。不同的稟賦條件可能導(dǎo)致地方政府采取不同的供地策略。已有研究主要關(guān)注財政稟賦對供地的影響（孫秀林和周飛舟，2013），但財政壓力不能解釋地方政府較多采用市場化相對低的協(xié)議或掛牌出讓方式（陶然等，2007）、工業(yè)用地價格低（楊其靜等，2014）、供地分布差異大（楊繼東等，2016）等問題。即，政府供地策略不完全符合土地財政假說（王賢彬等，2014）。除了獲取土地出讓金之外，地方政府供地行為還受到其他稟賦的限制，其中不容忽視的是經(jīng)濟增長的壓力（王媛和楊廣亮，2016）。因此，需要重新思考“稟賦?供地?房價”之間的邏輯關(guān)系。

地方政府供地的稟賦及其策略差異有助于理解當(dāng)下中國房價的分化。一方面，由于土地一級市場是完全壟斷的，土地非市場化的策略性供給助推房價上漲，即招拍方式出讓比重越高、供地越少及越分散則房價上漲越快。另一方面，財政收支缺口大、經(jīng)濟增長壓力小的城市，更有動力采用招拍方式、“饑餓營銷”、分散供給的策略，以提升地價和土地出讓金，這些城市的房價也就上漲更快。相反，其他城市則可能更多地采用掛牌方式大量供地，并集中連片開發(fā)，甚至賤賣土地，這些城市的房價上漲速度則相對較慢。如此一來，房價分化趨勢就逐漸形成了。也即，地方政府的稟賦決定了其實施的供地策略，這些策略進而導(dǎo)致了房價分化。

通過土地市場網(wǎng)搜集微觀土地出讓數(shù)據(jù)，結(jié)合中國城市層面房價數(shù)據(jù)，本文深入討論地區(qū)稟賦、土地供給與住房價格之間的關(guān)系。通過POLS和FE以及工具變量等方法，我們發(fā)現(xiàn)，由于財政壓力和增長壓力的稟賦不同，導(dǎo)致各地供地呈現(xiàn)出差異化的策略性。其中，財政收支缺口與GDP的比值每增加1個百分點，掛牌出讓方式占比減少0.1～0.3個百分點，供地數(shù)量減少約2%，供地集中度降低0.5～0.7個百分點；GDP增速每下滑1個百分點，掛牌出讓增加0.15～0.38個百分點，供地數(shù)量增長約7.8%，供地集中度增加1個百分點。同時，供地策略直接影響了房價漲幅，若供地方式全部采用招拍而不使用掛牌，則房價將提升1.5%～2%；供地數(shù)量從全國均值下降到0，則房價將上升3%～5%；供地分布從一次性供應(yīng)降為全國平均水平的分散供給，則房價將上升1%～2.5%。而且，我們將財政壓力和增長壓力分別與地價交互，發(fā)現(xiàn)二者與供地策略分別是互補和替代關(guān)系，即稟賦強化了不同策略對房價的不同作用，這說明供地策略與稟賦的交互作用使得房價漲跌幅度出現(xiàn)了分化。

本文的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下三點：第一，從土地供給角度解釋了不同地區(qū)房價分化現(xiàn)象。陸銘等（2015）及韓立彬和陸銘（2018）發(fā)現(xiàn)，土地供給與房屋需求錯配是各地房價分化的重要原因。本文則側(cè)重分析土地供給的策略性對房價分化的作用，認(rèn)為各地政府供地策略的邏輯是相似的，但由于稟賦差異而作出了不同的策略選擇，這導(dǎo)致了房價漲幅出現(xiàn)異質(zhì)性。第二，較全面地檢驗了地方政府土地供給的策略性行為。部分文獻(xiàn)關(guān)注了掛牌與拍賣出讓方式的差異（王媛和楊廣亮，2016）、工業(yè)和住宅用地的多寡（范劍勇等，2015）等內(nèi)容，我們則從供地方式、數(shù)量及分布三個方面更加全面地梳理了地方政府的供地策略。第三，從各城市的財政壓力和增長壓力兩個稟賦出發(fā)，探究不同地區(qū)表現(xiàn)出的差異化供地策略和房價走勢，以加深對中國房地產(chǎn)市場背后政治經(jīng)濟邏輯的理解。

本文結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分梳理相關(guān)文獻(xiàn)，并提出研究假說；第三部分是實證設(shè)計，介紹樣本選擇、計量方程和主要變量，并給出描述性統(tǒng)計；第四部分依次檢驗供地策略和房價分化，驗證研究假說；第五部分從主要變量替換、保障房供地外生事件和工具變量等角度作穩(wěn)健性檢驗；最后是結(jié)論。

二、文獻(xiàn)綜述與研究假說

（一）策略性供地

中國土地一級市場由地方政府壟斷。1986年《中華人民共和國土地管理法》賦予了地方政府征收、開發(fā)、投資和出讓土地的權(quán)利，從而地方政府成為了土地一級市場的壟斷者。1990年《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的出臺標(biāo)志著土地使用權(quán)開始有償轉(zhuǎn)讓。土地市場作為賣方市場，由賣方完全壟斷，供給比需求更能決定價格。Han和Kung（2015）甚至發(fā)現(xiàn)，土地需求不能對土地的供給和成交價格有顯著影響。

那么，作為土地供給方的地方政府又是如何選擇供地策略的呢？一方面，獲得收入是地方政府出讓土地的重要動機。Wu等（2015）發(fā)現(xiàn)，土地收入占地方財政的比重約為50%，尤其是土地招拍掛制度實施之后。Han和Kung（2015）證實，當(dāng)?shù)胤秸舸娴呢斦杖胂陆?%時，該地土地出讓收入升高10.0%～16.3%。另一方面，增長壓力也是政府供地的重要稟賦條件。地方政府一直將土地作為“經(jīng)營城市”以及促進增長的重要籌碼（陶然等，2007；孫秀林和周飛舟，2013；王賢彬等，2014），尤其在面臨下行拉力時（陳小亮等，2018）。

Glaeser和Ward（2009）提出，土地調(diào)控可以通過四種方式，即限制土地利用的方式、限制土地利用的總體數(shù)量、限制土地利用的位置以及改變土地開發(fā)時間。囿于數(shù)據(jù)可得性較差，鮮有文獻(xiàn)涉及供地時間的策略分析，本文也主要討論前三種策略。

對于供地方式的分析，陶然等（2007）發(fā)現(xiàn)，大量工業(yè)土地通過協(xié)議方式出讓，楊其靜等（2014）則發(fā)現(xiàn)，國務(wù)院在2006發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，要求“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓”，使得工業(yè)用地的協(xié)議出讓比例從2006年的96%下降為2008年的20%。也就是說，協(xié)議出讓的重要性已大大下降，甚至漸漸退出歷史舞臺，對當(dāng)前政府供地方式的分析應(yīng)另辟蹊徑。事實上，招拍掛制度之后，土地出讓方式仍有差異，體現(xiàn)為對掛牌的選擇性使用。掛牌出讓時，地方政府可以通過設(shè)置競拍限制等附加條件、定向披露信息和勸誘引導(dǎo)等方式①例如，地方政府在前期土地整理和拆遷，道路、供水、電力、排污、燃?xì)獾裙迷O(shè)施，以及學(xué)校、醫(yī)院、公園、商場等周邊配套環(huán)境等方面向開發(fā)商提供資金支持或?qū)徟憷?，甚至返還部分出讓金。靈活甄別參選對象。趙文哲和楊繼東（2015）發(fā)現(xiàn)，2008年中國掛牌出讓土地面積占總出讓面積的比例超過七成。王媛和楊廣亮（2016）則認(rèn)為，掛牌是政府“為增長而干預(yù)”的一個工具，稟賦較差的城市更多地采用定向、低價方式供地。

對于供地數(shù)量的分析，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要落腳在住房和工業(yè)用地的出讓差異上。一方面，通過低價出讓工業(yè)用地，可以吸引投資促進工業(yè)化（陶然等，2007）。另一方面，土地開發(fā)帶動建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)是城市化的重要內(nèi)容（孫秀林和周飛舟，2013）。但是，二者的出讓策略有顯著差異，地方政府在土地市場上擴張工業(yè)用地供應(yīng)并相對縮減住宅用地供應(yīng)（范劍勇等，2015）。然而，簡單地認(rèn)為住宅供地是財政動機而工業(yè)供地是GDP動機略有不妥（楊繼東和楊其靜，2016），這兩個動機在兩個土地市場上并存，并依各地稟賦而有不同表現(xiàn)。出于彌補財政缺口的考量，地方政府往往“饑餓式”供地以獲取地價和總出讓金的最大化；而從拉動增長的角度，地方政府則會增大土地供應(yīng)，擴大房地產(chǎn)投資及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的招商引資。

對于供地分布的分析，已有研究涉及不多。Han和Kung（2015）發(fā)現(xiàn)，財政壓力越大的地區(qū)土地出讓金越多。楊其靜和吳海軍（2016）則發(fā)現(xiàn)，官員晉升激勵強的城市供地更多，楊繼東和楊其靜（2016）認(rèn)為，保增長壓力大的城市傾向于協(xié)議方式供地及向國企供地。但這些文獻(xiàn)主要討論區(qū)域間的供地分布，并非城市內(nèi)部供地分布。Wang等（2016）的實證發(fā)現(xiàn)，中國城市傾向于“向外擴張”，城市領(lǐng)導(dǎo)人晉升激勵較高時出讓地塊距離城市中心區(qū)更遠(yuǎn)。與上面的邏輯一致，我們認(rèn)為，財政壓力會導(dǎo)致供地以提高單價以及出讓金總額為目的，可能表現(xiàn)為供地更加靈活、地塊較為分散；相反，增長壓力則促使土地的連片集中開發(fā)，增加土地的集中供給，為的是通過集聚和輻射效應(yīng)帶動更多的相關(guān)投資。因此，我們提出假說1：地方政府的財政壓力使得政府更多采用招標(biāo)和拍賣方式供地、減少供地數(shù)量且供應(yīng)較分散；增長壓力則會促使政府較多采用掛牌方式供地、增加供地數(shù)量且供應(yīng)較集中。

（二）供地與房價分化

有學(xué)者認(rèn)為，房價分化源于城市價值的差異。住房分化直接表現(xiàn)為人們對居住位置的選擇，取決于就業(yè)機會、收入、教育和醫(yī)療等方面的城市價值。Saiz（2003）認(rèn)為，房價分化是由于城市價值不同而引起人口遷移產(chǎn)生的。Zheng等（2010）認(rèn)為，城市價值已經(jīng)資本化到房價當(dāng)中，非經(jīng)濟層面的生活質(zhì)量會影響房價，例如環(huán)境質(zhì)量越高的小區(qū)往往房價越高。

也有學(xué)者提出，不同城市的政治經(jīng)濟地位決定了房價分化。從資源流動上看，雖然貨幣和信貸等政策對全國整體市場具有影響，但由于一線城市各類資源豐富，對人口吸引力較強，加上住房資源相對稀缺，因此容易虹吸社會資金致使房價更快上漲。de Bruyne和van Hove（2013）分析了邊緣城市和中心城市的房價分化。Puga（1998）發(fā)現(xiàn)，由于政府對大城市的偏愛和保護、生活生產(chǎn)成本低、規(guī)模經(jīng)濟等原因，發(fā)展中國家的大城市統(tǒng)治支配著城市布局。

然而，城市價值和政治經(jīng)濟中心的假說難以解釋一些公共服務(wù)和政治地位相似的二線城市房價差異很大（如天津和重慶），以及一些公共服務(wù)較差、政經(jīng)地位不高的三四線城市（如廊坊）房價上漲很快的事實。我們認(rèn)為，城市房價的分化追根溯源應(yīng)是土地策略性供給。陸銘等（2015）發(fā)現(xiàn)，2003年以后中國東部沿海吸納人口流入較多的地區(qū)土地供給占比不斷下降，而中西部人口流出地的土地供給占比上升。韓立彬和陸銘（2018）認(rèn)為，不同城市房價分化的根源在于土地供給在空間上與土地需求不匹配，2004?2013年間土地供給相對收緊的城市房價高于其他城市10.6%。Wu等（2015）研究發(fā)現(xiàn)，中國城市土地供給差異巨大，一線城市大多存在供不應(yīng)求的現(xiàn)象，這也是這些城市房價上漲較快的原因。

我們認(rèn)為，地方政府的策略性供地行為導(dǎo)致了各地房價漲幅的分化。地方政府面臨的財政和增長雙重壓力既統(tǒng)一又有差異。財政壓力大的地方政府呈現(xiàn)出對土地出讓收入更強的偏好，而增長壓力會促使地方政府呈現(xiàn)出對拉動GDP增長更強的沖動。正是財政和增長壓力的稟賦條件不同而導(dǎo)致不同的城市面對供地的方式、數(shù)量以及分布這三個策略時，作出了不同的選擇。各地政府結(jié)合自身稟賦選擇供地策略的結(jié)果就是各地房價普遍上漲且漲幅有異質(zhì)性，越是依靠土地出讓金彌補財政缺口，或者越是經(jīng)濟增長壓力小的城市，越傾向于施展提高房價的供地策略，反之則相反。從三個策略對房價分化的作用機制來看：（1）供地數(shù)量直接決定住房供給數(shù)量，盡管存在一定的時滯和開發(fā)商囤地等現(xiàn)象，土地和住房供給的一致性仍然較強。所以，不同城市選擇供地多寡不同策略時，會對住房數(shù)量和房價漲幅產(chǎn)生影響，越是減少供地的城市房價漲幅可能越大。（2）現(xiàn)實中招標(biāo)和拍賣可以獲取更高的地價，而土地是住房建造的主要成本，部分住房甚至出現(xiàn)地價高于房價的情況，所以較多使用招拍方式供地的城市其地價往往較高，進而拉動房價更快上漲。（3）供地分布決定了土地的一次性大塊供給還是零星少量布局，可以較大程度地影響住房供給數(shù)量和社會上對房價的預(yù)期，故供地分布的策略性選擇也會影響房價上漲速度。據(jù)此，我們提出假說2：各地在財政壓力和增長壓力兩方面的稟賦不同，導(dǎo)致土地對房價的影響出現(xiàn)差異，財政收支缺口大、增長壓力小的城市，供地策略對房價推動作用相對較強，從而導(dǎo)致房價漲幅出現(xiàn)分化。

為使兩個研究假說的內(nèi)容更加清晰明了，圖1進一步呈現(xiàn)了稟賦、供地策略和房價分化的邏輯關(guān)系。需要說明的是，我們試圖從地方政府供地的策略性入手對房價分化提供供給端的分析，故而對潛在機制的研究略顯不足。

圖 1 稟賦、策略與分化之間的邏輯關(guān)系

三、實證設(shè)計

（一）研究樣本

本文主要分析供地策略及其對房價的影響，而工業(yè)用地和住房用地的供應(yīng)存在較大差異，故而本文對土地供給的討論僅針對商品住宅用地展開?？紤]到現(xiàn)行經(jīng)營性用地“招拍掛”制度確立于2004年并在2006年得到政策強化，本文實證研究的時間范圍為2007?2014年。樣本包括了全國所有的地級以上城市，但不包括自治州、盟以及港澳臺地區(qū)，也不包括三沙、海東、畢節(jié)等數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺失的城市，最終樣本為283個城市的2007?2014年面板數(shù)據(jù)。

土地數(shù)據(jù)來自中國土地市場網(wǎng)。2006年《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，市縣級政府土地主管部門必須及時將各宗土地的出讓結(jié)果公示在市場網(wǎng)上，故而我們可以檢索到每筆土地交易信息，進而通過微觀加總得到城市層面的土地供給數(shù)據(jù)。房價數(shù)據(jù)來自CEIC中國經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫。其他數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

（二）估計方程與變量定義

本文主要使用如下估計方程來識別地區(qū)稟賦、土地供給和房價分化的關(guān)系。

其中，landcl表示供地策略，house表示房價，deficit和growth表示地區(qū)稟賦，L和H分別表示影響供地和房價的一系列控制變量。兩個方程依次用來檢驗地區(qū)稟賦對供地策略的影響和供地策略及稟賦對房價分化的影響。下面對相關(guān)變量的測度方法作簡要說明。

1. 供地策略。從供地方式、數(shù)量和分布三個方面刻畫地方政府的供地策略。具體而言，供地方式（landway）使用掛牌出讓在招拍掛中的占比來度量；供地數(shù)量（landqua）使用土地出讓面積的自然對數(shù)來表示；供地分布則側(cè)重供應(yīng)地塊的集中或分散程度（landcon），用該市本年度最大出讓地塊面積/總出讓面積來衡量。

2. 地區(qū)稟賦。使用財政收支缺口與GDP的比值來表示財政壓力（deficit），deficit越大表示該城市依靠土地出讓金補充財政的壓力越大。而對于增長壓力（growth），我們借鑒楊繼東和楊其靜（2016）的做法，用城市上一年GDP增速與當(dāng)年GDP增速之差來測量，growth越大表示經(jīng)濟下滑越嚴(yán)重，地方政府保增長的壓力就越大。

3. 房價。使用商品房平均價格表示房價（houseprice）。房地產(chǎn)開發(fā)具有滯后性，取得土地一段時間后才有房屋銷售，故假定房地產(chǎn)開發(fā)周期為1（況偉大和李濤，2012），將房價滯后一期處理。我們還使用了房價漲幅（housep2）和地價房價比（lanhoup）兩個變量。

4. 控制變量。此外，本文還控制了如下變量：（1）與土地供給策略相關(guān)的變量，如地區(qū)生產(chǎn)總值的自然對數(shù)（lngdp）、實際使用外資的自然對數(shù)（lnfdi）、建成區(qū)面積的自然對數(shù)（lnarea）、服務(wù)業(yè)占GDP比重（structure）；（2）影響房價的需求因素，即常住人口的自然對數(shù)（population）、①限于數(shù)據(jù)可得性，與范劍勇等（2015）相同，本文的人口數(shù)據(jù)使用市轄區(qū)的戶籍人口。事實上，雖然一線城市流動人口較多，但他們對房價的直接影響受限，因為一線城市往往采取與戶籍掛鉤的限購政策。人均收入的自然對數(shù)（income）、年末金融機構(gòu)人民幣各項貸款余額的自然對數(shù)（credit）、在校大學(xué)生人數(shù)的自然對數(shù)（college）、小學(xué)師生比（education）、醫(yī)院床位數(shù)的自然對數(shù)（health）、公共交通擁有量的自然對數(shù)（traffic）、工業(yè)二氧化硫排放的自然對數(shù)（SO2）。

（三）描述性統(tǒng)計

表1呈現(xiàn)了主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。掛牌出讓占商品住宅用地招拍掛出讓總面積的七成以上，可見雖然招拍掛得到強制實施，但招拍掛內(nèi)部有明顯差別，地方政府更傾向于采用靈活性更強的掛牌方式。土地供給數(shù)量波動較大，城市間差異明顯。平均而言，各城市市轄區(qū)年度內(nèi)出讓的最大地塊面積占該年度總出讓面積的33.5%，說明供地集中度較高，這也表明地方政府集中連片開發(fā)房地產(chǎn)以帶動GDP的動機較強。圖2顯示了三個供地策略變量的散點圖，可以大致看出，隨著供地數(shù)量的增多，掛牌出讓占比在高位聚集，而集中度出現(xiàn)下滑趨勢，這可能是因為囿于單一地塊面積不可能太大，供地面積增大往往伴隨地塊增多，導(dǎo)致最大面積地塊占比出現(xiàn)一定的下降?？傊?，三個策略能夠從不同角度，較全面地刻畫地方政府的供地行為。

表 1 變量描述性統(tǒng)計

觀察供地稟賦可見，地方財政赤字平均為9.4%，需要其他途徑來補充；另外，樣本期間經(jīng)濟增長率下滑明顯，城市年均下降了1.3個百分點，而且部分城市經(jīng)濟波動很大，growth的最大值和最小值的絕對值都很大。樣本期間，各城市房價均值為0.395萬元，水平不高，但是分化嚴(yán)重，最低房價為850元，最高則為3.366萬元。房價年均增長12.2%，增速較快，地價占房價比重平均為39.8%，即房屋銷售的四成收益用來支付地價。

圖 2 三個供地策略的數(shù)量關(guān)系散點圖

為了檢驗不同稟賦下土地供給策略的差異性，我們分別將財政壓力、增長壓力按照中位數(shù)分為高低兩組，進而觀察供地方式、數(shù)量和集中度在兩組的均值差異及其顯著性。表2顯示，財政壓力較大的城市較少采用掛牌方式出讓土地，且出讓數(shù)量較低、較分散；供地策略在增長壓力高低兩個組別的均值差異顯著性略低，但也可以看出，城市間的供地策略確實有明顯差異，并受到財政和增長壓力的影響。

表 2 供地策略的分組檢驗

四、計量結(jié)果及分析

（一）地區(qū)稟賦對供地策略的影響

地方政府有權(quán)力和能力去策略性供地，而其策略受到財政和增長壓力的雙重影響，計量結(jié)果見表3。表3前三列使用混合最小二乘法（POLS），被解釋變量依次是土地出讓方式、供地數(shù)量和供地分布?？梢园l(fā)現(xiàn)，財政赤字較大的地方政府傾向于采用招拍方式、供地較少且分散出讓土地；增長壓力的作用剛好相反，增長壓力越大則地方政府越是集中、較多出讓土地，且更多采用掛牌方式。表3后三列使用固定效應(yīng)模型（FE），所得結(jié)果基本相同。

從具體數(shù)值上看，財政收支缺口與GDP的比值每增加1個百分點（即deficit的取值增加0.01），掛牌出讓方式占比減少0.1～0.3個百分點，供地數(shù)量減少約2%，供地集中度降低0.5～0.7個百分點；GDP增速每下滑1個百分點，掛牌出讓增加0.15～0.38個百分點，供地數(shù)量增長約7.8%，供地集中度增加1個百分點。以上分析說明，受到財政和增長壓力的影響，地方政府的土地供給行為呈現(xiàn)明顯的策略性，由此證明了假說1。

此外，還有一個重要發(fā)現(xiàn)，財政壓力和增長壓力對土地出讓的影響存在明顯差異，雖然數(shù)值相差不大，但作用方向相反。財政壓力之下，地方政府的直接動機是通過供地策略提高地價和土地出讓金，表現(xiàn)為更多使用市場化更強的招標(biāo)方式出讓土地，“饑餓式”和分散供地；增長壓力之下，地方政府的動機則是做大房地產(chǎn)投資以及吸引其他行業(yè)的投資，表現(xiàn)為更傾向于采用較為靈活的掛牌方式出讓土地，大量、大塊集中供地。這個差異也是我們理解中國房價分化的切入口，下文將詳述。

表 3 供地稟賦與策略

（二）供地策略對房價分化的影響

為了檢驗房價分化是如何從供給端形成的，我們將實證分為兩個部分：不同供地策略對房價上漲的影響有差異；供地策略在不同稟賦城市的效果也不相同。

1. 供地策略與房價上漲的關(guān)系檢驗

從表4容易看出：掛牌出讓土地占比越高，則房價相對越低且增幅也?。煌恋毓┙o數(shù)量會降低房價，或者說降低房價的增長；供地越分散則房價越高、上漲越快。這些結(jié)果表明，近些年招標(biāo)和拍賣的推廣使用，“饑餓式”供地，以及零散供地推高了房價。

下文將從房價的漲幅來判斷三個供地策略的影響大小，根據(jù)表4第（2）、（4）和（6）列的主要解釋變量系數(shù)估算，如果全部采用招標(biāo)和拍賣而不使用掛牌（landway均值由0.773降為0），那么城市房價將提升約1.5%～2%；如果某城市土地供應(yīng)數(shù)量landqua從0增加到全國均值4.757，其房價將下降3%～5%；如果土地一次性集中大片供給，房價將下降1%～2.5%。三個數(shù)值加總可以高達(dá)10%，接近樣本期間年均房價增長率（12.2%），可見供地策略對房價上漲有重要解釋作用。同時，即使假設(shè)某城市人口數(shù)量由0變?yōu)槿珖?.754，①實際上，人口、收入和信貸等需求端因素的變動性明顯小于供地策略，它們的變異系數(shù)（標(biāo)準(zhǔn)差除以均值）較小。例如，某城市在某年供地數(shù)量翻番或減半較常見，但其人口在一年內(nèi)增減50%卻極為少見。其房價也大約只增長15%，這說明供地策略與需求端因素相比毫不遜色。

三個供地策略對房價的影響機制是相似的，且已有大量研究對此進行過探索（況偉大和李濤，2012；張莉等，2017）。本文則只從價格機制上作出驗證，使用地價房價比作為被解釋變量，如表4后兩列所示，招標(biāo)拍賣、減少及分散供地將顯著推高地價房價比，即提高建房成本，成為推高房價的重要機制。

表 4 供地策略與房價上漲

需要說明的是，一直以來中國房價整體上呈現(xiàn)波動上漲趨勢，并不能據(jù)此就認(rèn)為財政壓力推高房價的作用大于增長壓力拉低房價的作用。流動人口涌入、居民收入提高、貨幣發(fā)行增大等需求端因素也是導(dǎo)致房價上漲的重要原因。不能因為房價上漲而高估財政壓力的作用，同時低估增長壓力的作用。

2. 各地房價漲幅依稟賦不同而不同

土地的策略性供給不僅推高了房價，而且對于不同城市的作用大小可能有差異，即這一因果效應(yīng)具有異質(zhì)性，這是房價漲幅分化的重要成因。這里引入供地策略與稟賦的交互項，觀察不同城市選擇不同策略后對房價漲幅的差異性影響。由于供地策略由三個變量表示，這里為了簡化處理，我們使用地價作供地策略的替代變量，原因是其包含了供地方式、數(shù)量、區(qū)位、時機、底價等策略因素，是供地策略的集中表現(xiàn)。Henderson和Thisse（2001）、葛揚和岑樹田（2017）直接將土地出讓價格作為地方政府的決策變量。同時，表4第（7）和（8）列結(jié)果也證實，供地策略推高房價的一個重要方式就是通過地價提高建房成本。

表5顯示，地價與財政壓力的交互項（landp×deficit）顯著為正，說明二者是互補關(guān)系，財政壓力越大則供地策略對房價的推動力越強；地價與增長壓力的交互項（landp×growth）顯著為負(fù)，說明二者具有替代關(guān)系，增長壓力會降低供地策略對房價的拉動性。這表明，受到財政和增長壓力的交互作用，那些財政赤字大、增長壓力小的城市，房價相對更高，上漲也更快。即，財政缺口和增長壓力的差異導(dǎo)致了房價漲幅的分化，驗證了假說2。

表 5 稟賦、策略與房價分化

五、穩(wěn)健性檢驗

（一）主要變量替換

縱觀從財政角度探究供地的已有文獻(xiàn)，大都從土地財政或財政壓力兩方面入手，二者雖有不同但聯(lián)系密切。對于地方政府而言，相對靈活自主且數(shù)額較大的土地財政成為彌補財政壓力的重要來源，財政缺口大的城市往往更傾向于土地財政，土地出讓金占地方收入的一半以上（Wu 等，2015），是一般預(yù)算內(nèi)收入的 1.4 倍（韓立彬和陸銘，2018）。Han 和 Kung（2015）發(fā)現(xiàn)，地方政府財政收入下降1%時，該地土地出讓收入升高超過10%。為使對財政這一稟賦的刻畫更加全面準(zhǔn)確，也為了增強與更多文獻(xiàn)的可比性，我們使用土地出讓金收入（land_finance）作為財政壓力的替代變量，并參照韓立彬和陸銘（2018）的做法，用土地出讓金/一般預(yù)算內(nèi)收入來表示。

同時，對于增長壓力稟賦的測量，上文側(cè)重了地區(qū)的宏觀經(jīng)濟增長，但增長壓力這一概念不限于房地產(chǎn)。為進一步體現(xiàn)地方政府對房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)拉動經(jīng)濟增長的依賴性，我們使用房地產(chǎn)開發(fā)投資占GDP的比重作為增長壓力的一個代理變量（investment），表示房地產(chǎn)相關(guān)投資在GDP增長中的份額越大，則政府依靠出讓土地來保增長的壓力就越強。

表6結(jié)果顯示，變換了財政和增長壓力的測度指標(biāo)之后，財政壓力對三個供地策略的作用依然顯著為負(fù)，而增長壓力的系數(shù)保持顯著為正。這表明，財政壓力大的城市更傾向于采取較強的策略性行為，表現(xiàn)為更多采用招拍方式供地、減少供地數(shù)量且供應(yīng)較分散；增長壓力則使得城市更傾向于為了經(jīng)濟增長而采取協(xié)議方式出讓、增加供地且集中大片供地。也即，不同城市的財政和增長稟賦使得他們采取不同的供地策略，驗證了假說1的穩(wěn)健性。

表 6 稟賦對供地策略的影響

（二）作為外生事件的保障房土地供應(yīng)對供地策略的影響

保障房的土地供應(yīng)在很大程度上是中央對地方政府的政治要求，如2008年《國務(wù)院辦公廳促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》提出，要加大保障性住房的建設(shè)力度。保障房建設(shè)必然對商品住宅用地產(chǎn)生一定的沖擊，由于地方每年出讓的土地數(shù)量有限，保障房用地的增多將在一定程度上擠占商品房。這對于我們研究地方政府的供地策略是一個準(zhǔn)外生事件。

事實上，保障房供地對財政和增長壓力的沖擊是非對稱的，保障房供地價格偏低，土地出讓金較少，且其建造過程需要消耗一些出讓金；①2011年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》則要求：土地出讓收益用于保障性住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造的比例不低于10%。但保障房建設(shè)帶來的相關(guān)投資并不明顯低于普通商品房。我們使用經(jīng)濟適用房用地出讓面積比商品住宅用地出讓面積來表示保障房土地供應(yīng)情況（baoland），實證結(jié)果見表7。保障房供地將顯著抑制商品住宅用地的供給數(shù)量，即具有擠出效應(yīng)。同時，保障房供地與財政壓力的交互項（baoland×deficit）顯著為負(fù)，說明財政赤字高的城市會更大程度地依靠商品房的土地出讓金來彌補財政缺口。而保障房供地與增長壓力的交互項（baoland×growth）為正，說明當(dāng)一城市增長壓力較大時，保障房對商品住宅的擠出效應(yīng)減弱，此時政府將試圖增加商品住宅用地的供給以謀求經(jīng)濟增長。這表明，在保障房外生沖擊下，商品房供地數(shù)量會出現(xiàn)應(yīng)對性的變動，這說明地方政府供地確實存在“策略性”。

（三）對房價分化的工具變量檢驗

地價房價的互動關(guān)系是長期困擾房地產(chǎn)研究的一大難題，不論從理論還是現(xiàn)實中都很難辨析其中的因果。同時，上文房價分化檢驗依賴地價與稟賦的交互項，對于地價外生性的要求較高。在此，我們使用工具變量處理內(nèi)生性，進一步檢驗房價的分化。

借鑒Chen和Kung（2016）的做法，選擇可供使用的土地面積作地價的工具變量（IV）。一個城市的面積是由自然地理及行政區(qū)劃決定的，不受地價房價等的影響，且可供開發(fā)的土地越稀缺，土地本身的租金價值越大，其價格也就越貴。也即，可供使用的土地面積影響地價，并且只通過地價這個渠道影響房價。①一些大城市土地供應(yīng)減少的一個原因是可用土地降低，但這不能否認(rèn)城市在供地上的策略性。因為土地減少是直線下滑，而土地供應(yīng)卻是波動的，說明前者不能主宰后者，后者有其自身的規(guī)律性或者說策略性。同時，土地稀缺導(dǎo)致供地減少的論點可能也并不成立，Glaeser和Ward（2009）發(fā)現(xiàn)，波士頓地區(qū)建筑密度四十年間沒有明顯提升，且一直遠(yuǎn)低于最優(yōu)密度。具體地，我們使用ln（轄區(qū)面積?建成區(qū)面積）/常住人口來度量可供使用的土地面積（available）。

表 7 保障房供地對地方政府供地策略的影響

表8的回歸結(jié)果表明，地價依然顯著地提高房價，其與財政和增長壓力的交互作用的顯著性降低，但與上文的結(jié)果基本一致，尤其是對房價漲幅（housep2）的作用系數(shù)保持了較高的顯著性，即財政缺口大和增長壓力小的城市房價上漲更快。同時，第一階段回歸的F值較大，保證了工具變量的相關(guān)性和有效性。

表 8 房價分化的2SLS回歸

六、結(jié) 論

中國經(jīng)濟進入新時代，但房價過快上漲成為各城市（尤其是一線城市）居民的巨大負(fù)擔(dān)，也加劇了有房和無房階層的社會分割，是“不平衡不充分的發(fā)展”不能滿足“人民美好生活需要”的真實寫照。同時，房地產(chǎn)對實體經(jīng)濟具有較大的抑制作用，其會通過虹吸資本和擠壓人才而影響其他行業(yè)的生存空間，尤其會降低人們對于長期創(chuàng)新的動力。美國對中興和華為等高科技企業(yè)的“精準(zhǔn)”打擊，暴露出中國實體經(jīng)濟的科技短板?？梢?，房地產(chǎn)的發(fā)展很大程度上左右中國經(jīng)濟發(fā)展全局，亟需建立長效機制。

中國的房地產(chǎn)市場最大特征是地方政府壟斷土地供給，這成為理解房價上漲及分化的關(guān)鍵“抓手”。土地一級市場上的完全壟斷使得地方政府在供地行為上具有較大自主性，可以自由掌控供地的數(shù)量、方式、面積。地方政府的供地行為歸根到底會受到財政和增長壓力兩方面影響，即在充分考慮自身稟賦的情況下選擇對本地最優(yōu)的供地策略。財政壓力促使地方更希望從供地中獲得出讓金，即更愿意收緊土地以提高地價和收入。而增長壓力則導(dǎo)致地方更看重供地的后續(xù)投資，即更傾向于放松土地以拉動更多增長。因此，各地會基于自身稟賦選擇不同策略：財政壓力使得政府更多采用招拍方式出讓土地、減少土地供給且較分散，而增長壓力促使政府較多采用掛牌方式、增加土地供給且較為集中。

供地策略的差異化選擇導(dǎo)致各地房價漲幅出現(xiàn)分化。招拍方式的使用、“饑餓式”供地和分散供地助推了房價的快速上漲。而且，一個有趣而重要的發(fā)現(xiàn)是，供地策略對房價的推動作用是異質(zhì)的，依據(jù)城市的稟賦不同而不同，財政收支對土地財政依賴大、GDP增長壓力小的城市的推動作用更強。這解釋了不同城市間房價的分化。

正確理解中國房價的上漲和分化是治理和規(guī)范房地產(chǎn)市場的必要前提。土地策略性供給導(dǎo)致了房價上漲及分化。那么，一個很直觀的政策含義就是，從土地角度去調(diào)控房價。土地調(diào)控可以起到“隔山打?！焙褪掳牍Ρ兜男Ч?。不同于限購、限貸、限價等對房市的調(diào)控手段，對土地市場的調(diào)控更間接和溫和，可避免對剛需的直接限制。而且，土地調(diào)控可通過抑制土地壟斷而降低“炒房”的高額利潤，房市上開發(fā)商囤地、鏈家等交易平臺“囤房”、投機分子惡意炒房等無序行為也會不攻自破。具體建議如下：第一，依據(jù)地區(qū)的土地財政和經(jīng)濟增長稟賦分配住宅用地指標(biāo)，適度增加一線城市和熱點城市的土地供給。第二，土地多元化供應(yīng)。擴大試點集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地入市，其上建成的房屋可出租也可出售，以加大土地市場競爭。第三，加大棚戶區(qū)改造，并征收房產(chǎn)稅。強化住房的民生屬性，鼓勵各地通過民生工程拉動投資來保增長。盡快出臺房產(chǎn)稅，并作為地方政府的重要財源，令其從依賴土地出讓金逐步轉(zhuǎn)向依靠規(guī)范的房產(chǎn)稅。