陳登烈

堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史使命，意義重大、任務(wù)艱巨、影響深遠。習(xí)近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，對加強生態(tài)環(huán)境保護、打好污染防治攻堅戰(zhàn)作出重大部署，為建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國指明了前進方向、提供了根本遵循。重慶市沙坪壩區(qū)全區(qū)上下扎實推進污染防治攻堅戰(zhàn)，取得了初步成效。但在具體工作過程中，還存在許多共性問題，亟需高度重視。

一、當(dāng)前污染防治攻堅戰(zhàn)存在的主要問題

（一）“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”共識有差距

在GDP考核壓力下，伴隨著經(jīng)濟下行壓力加大，發(fā)展與保護的矛盾更加突出，抓經(jīng)濟手硬，抓生態(tài)環(huán)保手軟的現(xiàn)象未得到根本改變，粗放的生產(chǎn)模式尚未根本扭轉(zhuǎn)。在維穩(wěn)壓力之下，基層政府對于污染企業(yè)的整治還存在投鼠忌器之慮，對于各類小散亂污企業(yè)重拳出擊容易引發(fā)局部穩(wěn)定問題，由于認識上的不夠深入，在采取措施上往往不夠堅決果敢。在國際國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境下，部分企業(yè)對于實體經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系缺乏正確的認識，對企業(yè)的環(huán)保整治還存在觀望和拖延現(xiàn)象。

（二）環(huán)境管理體制機制還不夠健全

雖然出臺了環(huán)境保護責(zé)任規(guī)定、問責(zé)、生態(tài)補償?shù)戎贫龋珯?quán)責(zé)劃分還不夠明確，不夠精細?？v向上看，如大氣、水污染防治等工作，市、區(qū)層面職責(zé)沒有明確的劃分和界定，均按照屬地管理原則由區(qū)級負責(zé)，但部分市級重點工程項目施工揚塵、噪聲污染，部分由市級平臺公司負責(zé)的污水管網(wǎng)建設(shè)、污水處理廠擴建的工作區(qū)級管理協(xié)調(diào)難度極大。橫向上看，如正在推進的農(nóng)村人居環(huán)境整治中，城管部門作為生活污水處置的主管部門只負責(zé)城市區(qū)域生活污水處置管理，城鄉(xiāng)建設(shè)部門作為黑臭水體整治的牽頭部門也僅負責(zé)建成區(qū)黑臭水體整治，農(nóng)村生活污水處置、黑臭水體整治等責(zé)任尚需進一步完善。

（三）生態(tài)環(huán)境指標(biāo)約束力有待增強

考核制度是決定污染防治攻堅取得實效、生態(tài)文明建設(shè)落地生根的關(guān)鍵性制度。目前沙坪壩區(qū)鎮(zhèn)街、部門生態(tài)環(huán)?？己朔种嫡冀?jīng)濟社會發(fā)展實績考核分值提升至8%～15%，充分體現(xiàn)了沙坪壩區(qū)委、區(qū)政府對生態(tài)環(huán)保工作的高度重視。國家層面也印發(fā)實施《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，明確提出“生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核結(jié)果作為各省、自治區(qū)、直轄市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)”。但在實際操作中，生態(tài)環(huán)境指標(biāo)政策文件不夠具體明確，一些操作層面的條款處于空白狀態(tài)，缺乏有效的約束，如《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》中“非化石能源占一次能源消費比重”“能源消費總量”“新增建設(shè)用地規(guī)?！薄百Y源產(chǎn)出率”等大量指標(biāo)為市級部門按照國家指標(biāo)進行分解核算，區(qū)縣層面既無法明確考核對象，也無法明確對應(yīng)的考核任務(wù)，只能將市級考核結(jié)果運用至區(qū)級考核中，不能充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境指標(biāo)考核“指揮棒”“風(fēng)向標(biāo)”作用。

（四）環(huán)境問題歷史欠賬多解決難度大

目前存在的復(fù)雜環(huán)境問題，很大部分是長期欠賬逐步形成的。過去存在的規(guī)、建、管脫節(jié)，對溪流沿線各類生產(chǎn)性項目管制不嚴(yán)，對污水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致現(xiàn)在面臨的環(huán)保問題十分突出。老廠區(qū)、老場鎮(zhèn)普遍存在污水主干管超負荷運行、污水管網(wǎng)缺失破損、雨污不分流等問題。新開發(fā)樓盤也存在配套管網(wǎng)未同步建成投用無法滿足排污需求等問題。要全面實現(xiàn)污水管網(wǎng)全覆蓋、完成污水處理廠提標(biāo)擴容等工程項目資金籌措難度大，建設(shè)周期較長，因此梁灘河沙區(qū)段短期內(nèi)實現(xiàn)穩(wěn)定達標(biāo)、建成區(qū)穩(wěn)定消除黑臭水體難度較大。此外，土壤污染防治等工作才剛剛起步，污染防治任務(wù)非常艱巨。

（五）常態(tài)化投入機制尚未形成

盡管近年來各級政府對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度不斷提高，總體而言生態(tài)環(huán)境保護投入力度較以往也有大幅增加，但仍缺乏常態(tài)化的投資增長機制。國家層面、市級層面均已出臺流域、生態(tài)補償方案、生態(tài)損害賠償制度等，但普遍存在規(guī)范過于原則、補償方式單一，資金渠道較為狹窄等問題。同時，存在重政府財政補償，輕市場補償?shù)默F(xiàn)象，現(xiàn)有補償主要依靠國家或地方財政轉(zhuǎn)移支付，不僅加重政府負擔(dān)，也無法保證生態(tài)補償措施持續(xù)運轉(zhuǎn)。據(jù)了解，重慶市污染防治攻堅3年計劃投資約800億元。經(jīng)估算，我區(qū)2018-2019年在污水管網(wǎng)建設(shè)、污水處理廠提標(biāo)升級、大氣污染治理、土壤污染修復(fù)、監(jiān)管、監(jiān)測能力建設(shè)等方面需投入約30億元。而我區(qū)每年的財政收入約60億余元，可支配收入約30億元，在當(dāng)前地方償債壓力巨大、舉債風(fēng)險倍增，市場主體熱情未充分激發(fā)的背景下，僅靠政府財政投入讓我們難以為繼，污染防治不得不選擇關(guān)鍵性、短期性工程先行實施，導(dǎo)致部分長遠的、持續(xù)的污染治理工程措施無法及時落實，污染防治成效難以保持。

（六）污染防治能力建設(shè)相對薄弱

受機構(gòu)編制控制制約，當(dāng)前大部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護能力雖有提升但仍然比較薄弱。以沙坪壩區(qū)為例，鎮(zhèn)街生態(tài)環(huán)境保護無專門機構(gòu)和專職人員，兼職人員變動頻繁，基層環(huán)保機構(gòu)與鎮(zhèn)街面臨的環(huán)保壓力極不適應(yīng)。部分承擔(dān)生態(tài)環(huán)保重點工作部門間存在職能職責(zé)交叉，沒有專門科室專職人員負責(zé)生態(tài)環(huán)保工作，工業(yè)園區(qū)、管委會未設(shè)立環(huán)保工作機構(gòu)。環(huán)境行政執(zhí)法車輛和人員力量配備不足，區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法支隊目前在編人員僅有27人，難以適應(yīng)繁重的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管工作需求和污染防治精細化工作要求。

二、打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)的對策建議

（一）深入踐行綠色發(fā)展理念

踐行綠色發(fā)展理念，建設(shè)生態(tài)文明，需要國家的頂層設(shè)計，也需要各地各部門的身體力行;需要政府的大力倡導(dǎo)和推行，也離不開廣大人民群眾的思想認同和自覺行動。要深刻認識污染防治攻堅戰(zhàn)是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。保護好綠水青山，修復(fù)好綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山。要切實落實環(huán)境保護責(zé)任規(guī)定，嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，研究制定體現(xiàn)不同功能區(qū)特點和生態(tài)文明要求的考核辦法，運用黨紀(jì)、行政、法律等手段，全面壓實生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”。加大環(huán)保宣傳教育力度，調(diào)動各種宣教資源，營造全民建設(shè)生態(tài)文明氛圍。

（二）健全生態(tài)環(huán)境管理體制機制

統(tǒng)籌頂層設(shè)計。以自然資源稟賦、環(huán)境容量、歷史背景等因素來綜合考量區(qū)域、流域頂層設(shè)計，形成科學(xué)、合理、有序的空間開發(fā)格局，同時提升規(guī)劃執(zhí)行的剛性，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展、開發(fā)建設(shè)和環(huán)境保護統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。完善生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任體系。環(huán)境管理的主體要由單純依賴政府管理發(fā)展到政府、企事業(yè)單位、社會組織、居民共同參與，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，縱向要進一步理順中央、?。ㄊ校?、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）等各層級監(jiān)管責(zé)任，橫向要進一步明確各職能部門、轄區(qū)企業(yè)、高校、社會單位參與生態(tài)環(huán)保管理的責(zé)任范圍，加強職能部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，設(shè)立協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，如生態(tài)文明建設(shè)委員會，定期召開協(xié)調(diào)會議，通報部門工作進展，推動工作落實。

（三）增強生態(tài)環(huán)境指標(biāo)約束力

進一步提高生態(tài)環(huán)境保護在績效考核中的權(quán)重，建立健全符合生態(tài)文明建設(shè)要求的領(lǐng)導(dǎo)干部考核目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制，強化考核結(jié)果在各級班子和領(lǐng)導(dǎo)干部獎懲和提拔中的運用。將生態(tài)環(huán)保納入執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)工作重點，抓好各相關(guān)部門、單位的責(zé)任落實。對工作不力、履職缺位、搞口號環(huán)保、數(shù)字環(huán)保、假治理、走過場，平時不用力、臨時一刀切等不作為、亂作為、慢作為行為，特別是對生態(tài)環(huán)境損害負有責(zé)任的人員及時啟動問責(zé)程序，嚴(yán)肅問責(zé)到位，做到終身追責(zé)。

（四）加快解決突出環(huán)境問題

山水林田湖草是一個生命共同體，生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)。要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，統(tǒng)籌落實大氣、水和土壤三大領(lǐng)域的行動計劃，突出抓重點、補短板、強弱項，以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為抓手實施水污染防治;以治理臭氧、PM2.5為突破口，強化大氣污染防治;以摸清底數(shù)、修復(fù)污染地塊為著力點，加強土壤污染防治，協(xié)同推進三大領(lǐng)域污染防治攻堅。對于歷史遺留問題，要統(tǒng)籌安排，綜合施策，制定切實可行的整改計劃，逐年進行消納。

（五）拓寬資金籌措渠道

創(chuàng)新污染治理財政投入機制。健全生態(tài)環(huán)保經(jīng)濟政策體系，資金投入向污染防治攻堅戰(zhàn)傾斜，比如在財政收入增量、政府土地出讓收入、環(huán)保稅收等使用安排方面提高污染治理資金占比，污染治理投入幅度要與財政增長幅度相匹配。探索市場化的生態(tài)補償制度，建立系統(tǒng)、動態(tài)的流域、生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，完善排污權(quán)、水權(quán)、碳匯交易等市場化補償機制，鼓勵及引導(dǎo)民間資本的參與，逐步建立政府引導(dǎo)、市場推進、社會參與的多元投融資渠道，增強補償?shù)倪m應(yīng)性、靈活性和針對性。比如針對工業(yè)園區(qū)，化工、火電等重點行業(yè)，探索在電價、水價中征收生態(tài)補償費用。提高生態(tài)環(huán)保項目融資能力，大力發(fā)展綠色信貸、綠色債券等金融產(chǎn)品，探索生態(tài)旅游項目經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等運營型資產(chǎn)抵押、收費權(quán)融資，利用污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款等。

（六）提升監(jiān)管能力和水平

優(yōu)化人員編制結(jié)構(gòu)，將人員編制向基層和一線傾斜，解決基層環(huán)保工作的用編需求。同時，監(jiān)管模式要從被動忙于末端治理向主動強化源頭治理轉(zhuǎn)變，對污染企業(yè)釜底抽薪，對落后產(chǎn)能猛藥去疴。采取交叉執(zhí)法、夜間執(zhí)法、周末執(zhí)法、更換車輛等方式對環(huán)境違法行為進行查處，建立監(jiān)測與監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動快速響應(yīng)機制，由點及面，由各自為戰(zhàn)向部門、區(qū)域聯(lián)動，由突擊戰(zhàn)向持久戰(zhàn)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)污染防治一盤棋。

作? 者：重慶市沙坪壩區(qū)人民政府副區(qū)長

責(zé)任編輯：馬 健