袁奇峰 唐 昕 李如如 YUAN Qifeng, TANG Xin, LI Ruru

中國內(nèi)地的城市規(guī)劃委員會制度源于香港。1986年，深圳在學(xué)習(xí)香港經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，成立城市規(guī)劃委員會，但其并非常設(shè)機構(gòu)，成員也僅局限于政府官員。1998年，參照香港做法，深圳市城市規(guī)劃委員會被確定為常設(shè)機構(gòu)，并吸納社會人士加入，使規(guī)劃管理決策走向民主化①1995年《上海市城市規(guī)劃條例》規(guī)定，市人民政府負(fù)責(zé)全市城市規(guī)劃的制定和實施，市規(guī)劃委員會負(fù)責(zé)重要城市規(guī)劃方案和規(guī)劃管理事項的協(xié)調(diào)。1995年上海市城市規(guī)劃委員會的實質(zhì)與1986年深圳市城市規(guī)劃委員會基本相同。。2004 年《廣東省控制性詳細(xì)規(guī)劃條例》的頒布使城市規(guī)劃委員會成為省域城鄉(xiāng)規(guī)劃管理領(lǐng)域的一項制度創(chuàng)新，其規(guī)定控制性詳細(xì)規(guī)劃需由城市規(guī)劃委員會審批。2016年2月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》明確了國家“全面推行城市規(guī)劃委員會制度”。隨著2018年的機構(gòu)改革，這個責(zé)任歷史性地落到了新組建的自然資源部的肩上。

1 城市規(guī)劃委員會，為何？

改革開放40年，社會主義市場經(jīng)濟逐漸成型，城市建設(shè)從政府一家的責(zé)任變成與個人、社會、市場共同的事業(yè)，城市規(guī)劃也從簡單地落實經(jīng)濟計劃的任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿映鞘薪?jīng)濟發(fā)展和社會治理的工具。

1.1 從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟

在計劃經(jīng)濟時期，在涉及國有土地的開發(fā)利用問題上，政府起到主導(dǎo)作用，城市規(guī)劃是國民經(jīng)濟計劃的繼續(xù)和具體化，城市規(guī)劃決策主體、城市建設(shè)資金和所有制均是單一的，均是由各級政府完成[1]。我國的城市規(guī)劃體系也基本是在全民所有計劃經(jīng)濟時代完成的制度設(shè)計，其理論基礎(chǔ)是在空間上落實國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。城市規(guī)劃管理的權(quán)力根源是上級政府行政審批通過的城市規(guī)劃方案，大城市總體規(guī)劃則通過國務(wù)院審批成為國家事務(wù)[2]。

隨著市場化改革的不斷推進(jìn)，政府全額投資和控制城市建設(shè)不復(fù)存在，多元主體共同經(jīng)營城市的局面逐步形成，主要包含政府、國有企業(yè)、事業(yè)單位、集體組織、個人、外商及市場資本[3]。多元的城市建設(shè)主體必然會因為互為外部性問題而導(dǎo)致利益沖突。因此，城市規(guī)劃必須成為分配空間資源、推動城市經(jīng)濟發(fā)展、平衡社會矛盾、調(diào)節(jié)社會利益機制的重要公共政策。但是，現(xiàn)行城市規(guī)劃體系仍然沿用全民所有計劃經(jīng)濟時代自上而下“安排”與“控制”的靜態(tài)思維方式，與市場經(jīng)濟條件下的城市發(fā)展現(xiàn)實脫節(jié)，大量規(guī)劃不是被城市發(fā)展的現(xiàn)實突破，就是隨著5年一屆的市長任期被隨意修改，往往使城市規(guī)劃管理成為“無水之井”[2]。因此，城市規(guī)劃除了要有好的技術(shù)方案儲備，還必須具備有效的體制機制，才能夠及時、妥善地處理好各利益主體的矛盾，以及空間資源分配和調(diào)整中的效率與公平的關(guān)系。

1.2 從城市管理到城市治理

在計劃經(jīng)濟時期，城市規(guī)劃可以歸類為管理型范式，以執(zhí)行為主要特征，管理主體是一元的，即城市政府[4]。為應(yīng)對城市建設(shè)中日新月異的變化，我國的“強勢政府”素來享有運用廣泛的自由裁量權(quán)以避免既有的法律法規(guī)或條例帶來的僵化約束[5]。然而，過度的自由裁量權(quán)會導(dǎo)致權(quán)利的濫用，權(quán)力尋租，滋生腐敗，喪失社會公平、正義，導(dǎo)致政府公信力下降等問題，例如：在決定地塊開發(fā)中的容積率、建筑高度、配套公共設(shè)施等重要指標(biāo)時，若無行之有效的監(jiān)督機制，規(guī)劃行政主管部門的管理人員就有較大的權(quán)力尋租空間。在反腐倡廉的背景下，如何適度控制自由裁量權(quán)以規(guī)避政治風(fēng)險是各地政府部門考慮的重要內(nèi)容之一。針對自由裁量權(quán)失控，最直接的對策就是 “限權(quán)”和“控權(quán)”[6]。

城市規(guī)劃本質(zhì)上是地方事務(wù)，其不應(yīng)該是垂直的、剛性的制度，而應(yīng)是上下互動的過程，是能使政府、社會組織、利益群體和公民個體都能因此增進(jìn)公共利益，進(jìn)而共同管理公共事務(wù)和公共資源[7]。因此，弱化政府自上而下的管理，強化規(guī)制、協(xié)商、合作并存的新型治理方式成為必然選擇[8]。

在利益多元背景及空間決策負(fù)外部性難以回避的情況下，通過集體裁決推動城市建設(shè)是決策制度的創(chuàng)新。而城市規(guī)劃委員會制度則改變由政府單方面主導(dǎo)城市規(guī)劃編制、審批、實施的傳統(tǒng)做法。因為城市規(guī)劃委員會是一個由非政府成員參與的決策機構(gòu)，可以在行政機關(guān)的城市建設(shè)決策過程中代入地方智慧。集體裁決的方式讓專家和市民代表可以參與到規(guī)劃制定和管理的過程，取代過去行政首長個人決策的方法，以規(guī)避技術(shù)決策的政治風(fēng)險。這實質(zhì)是合作治理理念的體現(xiàn)。

2 城市規(guī)劃委員會，何為？

目前，有關(guān)城市規(guī)劃委員會的研究大多集中在以下幾個方面：①香港城市規(guī)劃委員會制度的引進(jìn)和借鑒[9-10]，②關(guān)于城市規(guī)劃委員會的分類研究[11]，③關(guān)于城市規(guī)劃委員會解決具體案例方面的研究[12]，④關(guān)于城市規(guī)劃委員會決策效能的研究[13]，⑤關(guān)于改善城市規(guī)劃委員會的政策建議研究[14-15]等。

2.1 香港城市規(guī)劃委員會制度

香港政府一直以來都奉行積極不干預(yù)政策，采用“小政府、大社會”的管理模式，實行“決策”和“執(zhí)行”相分離的現(xiàn)代管理理念；注意控制政府的職能，充分發(fā)揮市場、社會組織的自我調(diào)節(jié)能力，形成政府提供公共產(chǎn)品、市場主導(dǎo)資源配置、多元利益主體共贏的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。回歸后，“一國兩制”的香港政府在“港人治港”的背景下仍然擁有高度的自治權(quán)和獨立的財政權(quán)。

2.1.1 咨詢委員會制度

咨詢委員會制度起源于英國，是在政府部門架構(gòu)以外，提供公共服務(wù)的半自主非官方機構(gòu)——“半官方組織”（Quangos②Quangos在歷史上早已存在，英皇亨利八世就曾成立與政府分開的機構(gòu)去管理社會，其是“被賦予執(zhí)行一個或多個公共政策為其主要任務(wù)的一些組織，它們由公共財政支持但運作上與政府保持距離，且與部長或主管部門并無上下層級關(guān)系（P11）。亦有人稱之為“fringe bodies”，即邊緣組織。荷特和舒胡伯則稱之為“paragovernment organizations”，即半官方組織。）。在英國，最高管治或決策單位都采取“委員會”的組織形式，成員均由官員和社會人士共同組成，其職責(zé)是為某特定事項及其他相關(guān)事宜向政府提供決策意見及建議[16]。

英國在整個1980年代通過私營化、公司化及合同外判等方式將50%的公營部門轉(zhuǎn)為私營，另一方面成立眾多“半官方組織”，使得政府公共領(lǐng)域的管理分散到各級政府和“半官方組織”等組織，政府的職能從管理變成監(jiān)督和協(xié)調(diào)，因此以往對公共領(lǐng)域的管理變成公共治理。

政府咨詢委員會制度是香港公共行政管理體制的重要支柱，體現(xiàn)了政治的包容精神，通過招攬不同背景的社會人士參與政府決策，以實現(xiàn)解決城市問題的“非政治化”[17]。早在香港回歸之前，港英政府就已經(jīng)將咨詢委員會制度提升到憲制程度?；貧w后更是在《香港特別行政區(qū)基本法》中規(guī)定：“原有行政機關(guān)設(shè)立咨詢組織的制度繼續(xù)保留?！?/p>

香港政府通過咨詢委員會的制度實現(xiàn)“權(quán)力下放”，可促進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化和透明化。在某種意義上來說，香港政府可以稱作“討論式政府”，公眾在政府面前有很大的話語權(quán)，其政府在做重大決定之前，都會咨詢各方、各界的意見，甚至有時候還會直接請公眾發(fā)表意見。

2.1.2 香港城市規(guī)劃委員會

英國是世界上最早實行城市規(guī)劃立法的國家。1848年英國的《公共衛(wèi)生法案》允許政府干預(yù)私人產(chǎn)權(quán)，1909年頒布的《住宅與城鎮(zhèn)規(guī)劃法》確立了現(xiàn)代城市規(guī)劃體系[18]。

香港土地資源稀缺，其特別關(guān)注土地的有效利用和利益平衡。為達(dá)成這一目標(biāo)，香港政府部門各機構(gòu)都強調(diào)行政立法?？紤]到香港城市規(guī)劃體系與英國一脈相承，因此香港試圖通過法律體系的完善來解決土地利用與開發(fā)過程中帶來的利益沖突。這也就使得城市規(guī)劃的制定、管理與實施有法可依。

根據(jù)《香港法例》第131章《城市規(guī)劃條例》（以下簡稱“《條例》”）第2條成立的法定機構(gòu)——城市規(guī)劃委員會（Town Planning Board）負(fù)責(zé)香港行政長官指定地區(qū)的城市規(guī)劃設(shè)計研究及咨詢工作，審查全港發(fā)展策略、分區(qū)圖則和法定圖則。全港發(fā)展策略和分區(qū)圖則都是概念性和彈性的，但是“法定圖則”必須通過公眾參與程序，才能由“規(guī)劃委員會”審批。因此，只有在公開、公平、公正前提下審批通過的“法定圖則”，才是真正法定性質(zhì)的操作性文件，而所有經(jīng)過批準(zhǔn)的法定圖則都對社會公開，讓市民監(jiān)督，“法定圖則”既管開發(fā)者也約束管理者[2]。

按照《條例》，香港政府行政部門的規(guī)劃署是城市規(guī)劃委員會的執(zhí)行機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定、監(jiān)管及檢討規(guī)劃圖則、規(guī)劃政策和城市設(shè)計，并負(fù)責(zé)處理全港、次區(qū)域和地區(qū)各層面的規(guī)劃事宜，繪制詳細(xì)規(guī)劃草圖方案，進(jìn)行公眾互動，聽取社會各領(lǐng)域意見，并為城市規(guī)劃委員會提供服務(wù)。任何規(guī)劃如果涉及“法定圖則”的修改，必須經(jīng)城市規(guī)劃委員會投票表決后才具有法律效力（圖1）。

香港城市規(guī)劃體系目前采用“政府在兩頭、法定機構(gòu)在中間”的協(xié)同治理模式，政府負(fù)責(zé)頂層決策及事務(wù)性執(zhí)行工作，法定機構(gòu)負(fù)責(zé)管理決策之后的規(guī)劃編制、公眾咨詢過程，讓其在利益博弈中發(fā)揮居中協(xié)調(diào)的功能?！罢鞘幸?guī)劃委員會—政府”這一套治理運作模式，讓法定機構(gòu)——城市規(guī)劃委員會向政府決策機構(gòu)（行政長官和行政會議）負(fù)責(zé)，政府執(zhí)行部門——規(guī)劃署向法定機構(gòu)（城市規(guī)劃委員會）負(fù)責(zé)[19]。

2.2 城市規(guī)劃委員會在珠三角的演化

圖1 香港城市規(guī)劃委員會的運作流程

2.2.1 深圳“先行先試”

1987年7月1日，深圳市政府借鑒香港土地批租制度，正式提出以土地所有權(quán)與使用權(quán)分離為指導(dǎo)思想的改革方案，確定了可以將土地使用權(quán)作為商品轉(zhuǎn)讓、租賃、買賣；并于同年12月1日以拍賣形式出讓國有土地使用權(quán)，揭開中國土地使用權(quán)制度改革的序幕，直接促成1988年《中華人民共和國憲法》的修改。

長期以來，我國城市規(guī)劃行政管理基本上是一個封閉的工作系統(tǒng)，規(guī)劃從編制、修改、審批到通過以及開發(fā)項目的規(guī)劃申請過程，都被視為一個行政部門內(nèi)部的操作過程，以規(guī)劃部門內(nèi)部有效的規(guī)范性文件和技術(shù)規(guī)定作為依據(jù)，往往都缺乏必要的透明性。現(xiàn)代的城市管理理論已經(jīng)認(rèn)識到，政府不是履行公共事務(wù)職能的唯一組織，城市規(guī)劃作為一個重要的公共政策，除了政府機關(guān)外，還需要公眾社會的參與和各種利益集團及組織的介入，從而保障公眾的決策參與權(quán)，同時，也能取得公眾對于規(guī)劃政策的理解和關(guān)心，便于規(guī)劃的實施[20]。

深圳市政府和城市規(guī)劃行政主管部門為使土地批租政策有法可依，平衡各方利益，避免相關(guān)部門及審批人員“尋租”，非常重視制度建設(shè)。1986年，在借鑒香港規(guī)劃決策的基礎(chǔ)之上，第一個在內(nèi)地設(shè)立“深圳城市規(guī)劃委員會”，負(fù)責(zé)研究城市規(guī)劃和建設(shè)中的重大方針政策，指導(dǎo)和監(jiān)督總體規(guī)劃的實施，協(xié)調(diào)規(guī)劃編制中各有關(guān)方面的關(guān)系。但是這個委員會的成員主要由政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成，機構(gòu)也僅擁有議事權(quán)而無決策權(quán)[14]。

為進(jìn)一步協(xié)調(diào)各方利益訴求，深圳城市規(guī)劃管理開始嘗試從技術(shù)路線轉(zhuǎn)向法制路線，探索城市治理模式。1998年深圳借落實《中華人民共和國城市規(guī)劃法》之機，以《香港城市規(guī)劃條例》為原型，制訂《深圳市城市規(guī)劃條例》，把城市規(guī)劃委員會確定為常設(shè)機構(gòu)，并吸納社會人士加入，賦予深圳規(guī)劃委員會對法定圖則的終審權(quán)，確立了城市規(guī)劃委員會的法定地位，使城市規(guī)劃決策和管理逐步走向民主化[21]。

2.2.2 廣東全省推進(jìn)城市規(guī)劃委員制度

為規(guī)范控制性詳細(xì)規(guī)劃，推進(jìn)城市規(guī)劃管理的法制化，各地迫切需要制定更加公開、公正的制度以防止不法開發(fā)商為求得較大的利潤而向擁有自由裁量權(quán)的城市規(guī)劃管理者行賄，從而出現(xiàn)權(quán)力尋租[22]。廣東省作為經(jīng)濟快速發(fā)展、多元利益格局交織的先行地區(qū)，在城市規(guī)劃管理法治化方面有更為迫切的需求。

作為城市治理的有效嘗試，深圳市城市規(guī)劃委員會制度較為成功的運行經(jīng)驗給了廣東省推動改革的信心。在學(xué)習(xí)、總結(jié)《深圳市城市規(guī)劃條例》實施后的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，2004年廣東省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會通過了我國第一部規(guī)范控制性詳細(xì)規(guī)劃的地方性法規(guī)——《廣東省控制性詳細(xì)規(guī)劃條例》（以下簡稱“《控規(guī)條例》”），成功地將城市規(guī)劃委員會制度推廣到廣東全省范圍。

《控規(guī)條例》要求推行公眾參與和信息公開制度，變更規(guī)劃的法定程序制度和監(jiān)督檢查制度等。為此制定了3個配套的文件：《廣東省城市規(guī)劃委員會指引》 《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃信息公開指引》和《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理條例技術(shù)規(guī)范》。

《控規(guī)條例》第三條明確規(guī)定：“控規(guī)實行城市規(guī)劃委員會審議制度；城市規(guī)劃委員會是人民政府進(jìn)行城市規(guī)劃決策的議事機構(gòu)；城市規(guī)劃委員會委員由人民政府及其相關(guān)職能部門代表、專家和公眾代表組成，其中，專家和公眾代表人數(shù)應(yīng)當(dāng)超過全體成員的半數(shù)以上?！边@無疑是新千年以來中國城市規(guī)劃管理制度建設(shè)最具革命性的進(jìn)展之一[22]。

2.2.3 廣州城市規(guī)劃委員會

為保護干部，規(guī)范規(guī)劃審批的自由裁量權(quán)，規(guī)避潛在政治風(fēng)險，第一屆廣州城市規(guī)劃委員會于2006年成立。城市規(guī)劃委員會的委員由與城市建設(shè)有關(guān)的政府各局、辦主要領(lǐng)導(dǎo)，及城市規(guī)劃、建筑、環(huán)保、生態(tài)和文物保護等專家，以及公眾代表共同構(gòu)成。城市規(guī)劃委員會是城市政府和規(guī)劃行政主管部門進(jìn)行城市規(guī)劃決策前的議事機構(gòu)，以集體決策來取代過去的行政首腦個人決策。

廣州城市規(guī)劃委員會成立標(biāo)志著規(guī)劃管理進(jìn)入“政府主導(dǎo)、專家論證、公眾參與”的新階段。同時設(shè)立由主管副市長主持的“發(fā)展與策略委員會”，作為控制性詳細(xì)規(guī)劃審批、規(guī)劃調(diào)整的專責(zé)常設(shè)會議，使得城市規(guī)劃管理和項目審批有了基本的標(biāo)尺。

借籌辦2010年廣州亞運會，廣州以建設(shè)“亞運城市”的口號大力推進(jìn)2000年確定的城市戰(zhàn)略規(guī)劃。面對大量市政工程和體育設(shè)施工程的規(guī)劃審批工作，第二屆廣州城市規(guī)劃委員會為提高審批效率，廢黜了“發(fā)展與策略委員會”常設(shè)會議，按需要臨時挑選專家開會決策，以保障規(guī)劃調(diào)整的通過率，在一定程度上重新恢復(fù)政府部門在城市規(guī)劃決策上的自由裁量權(quán)。本來許多在審批中有爭議的案件，可以通過規(guī)劃委員會常設(shè)會議投票的方式來決定，但是由于城市規(guī)劃行政管理部門挑選“合適”的專家，因此以規(guī)劃委員會名義的決策一旦在社會上出現(xiàn)爭議，就必然同時受到市長、市民和市場的質(zhì)疑。這項制度的調(diào)整雖有利于提高規(guī)劃局審批效率，但降低了規(guī)劃委員會的公信力[22]。

為符合城市設(shè)計和存量規(guī)劃的時代發(fā)展需要，第三屆廣州城市規(guī)劃委員會新增地區(qū)規(guī)劃及城市設(shè)計專業(yè)委員會和城市更新專業(yè)委員會2個分委會[23]。為使城市規(guī)劃委員會成為公眾參與、科學(xué)規(guī)劃的智囊平臺，第三屆廣州城市規(guī)劃委員會保留2/3票數(shù)通過的票決制，堅持會議全公開以保證決策的公開性和透明性，并要求法定規(guī)劃草案在提交城市規(guī)劃委員會審議前，須進(jìn)行為期30天的公示；各項會議原則上全過程公開，應(yīng)依據(jù)公眾代表、人大代表、政協(xié)委員、黨代表、行業(yè)代表及城鄉(xiāng)規(guī)劃義務(wù)監(jiān)督員的申請安排會議旁聽[23]。

2.3 香港、深圳、廣州三地城市規(guī)劃委員會制度的對比分析

2.3.1 對當(dāng)前規(guī)劃委員會的共性評判

繼深圳、廣州兩地探索實行城市規(guī)劃委員會制度之后，南京、廈門、武漢等內(nèi)地城市也相繼開展起來。不同城市的規(guī)劃委員會形式和功能都不同，主要分成3類：顧問咨詢型、管理協(xié)調(diào)型和管理決策型[11]。亦有學(xué)者根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會的地位和決策權(quán)限的差別，將規(guī)劃委員會劃分為非法定的咨詢協(xié)調(diào)機構(gòu)、法定的審議機構(gòu)和法定的決策機構(gòu)3種類型[3]。然而，不管哪種分類方式，我國大部分城市的規(guī)劃委員都存在權(quán)力界限不明晰的問題。以深圳和廣州兩地為例，其城市規(guī)劃委員會雖均是法定組織，但其法律支撐分別來自于《深圳市城市規(guī)劃條例》和《廣東省控制性詳細(xì)規(guī)劃條例》，其審批權(quán)也只屬于地方性法規(guī)之下，權(quán)力界限缺乏清晰界定，法律地位未得到上位《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的認(rèn)可[3]。而香港城市規(guī)劃委員會作為法定機構(gòu)，其票決結(jié)果擁有法律效力（表1）。

另外，香港在整個規(guī)劃編制、審批、實施階段設(shè)置了多層次、多渠道的公眾意見申訴途徑，如在法定圖則草案的公示期間會征詢公眾意見，市民可對此提出申訴，如若再不滿可進(jìn)行再次申訴；對于最終公布的圖則不滿則可以繼續(xù)向獨立于城市規(guī)劃委員會外，與城市規(guī)劃委員會平級的上訴委員會提出上訴。深圳城市規(guī)劃委員會在法定圖則或控規(guī)編制過程中也借鑒香港的經(jīng)驗并征詢市民意見，但公眾缺少直面城市規(guī)劃委員會的機會，且僅限于建議權(quán)，而城市規(guī)劃委員會的決策為最終決策，其在公布最終圖則之后缺乏救濟途徑，尚未成立上訴委員會，如修改法定圖則或控規(guī)圖則需要向規(guī)劃行政主管部門提出申請，同意后報市規(guī)劃委員會審定，再按照制定法定圖則或控規(guī)的程序再次審批。其他內(nèi)地城市的城市規(guī)劃委員會亦是如此，并未設(shè)置上訴委員會[24]。

最后，城市規(guī)劃委員會成立的初衷是作為地方城市規(guī)劃事務(wù)的議事機構(gòu)，審議城市重大發(fā)展問題，但從抽取的上報深圳城市規(guī)劃委員會的53項法定圖則修改申請中，有88.7%涉及用地功能改變或容積率的調(diào)整[12]，廣州亦是如此[25]。總體上，當(dāng)前我國城市規(guī)劃委員會的工作更多的是集中在用地功能、容積率等利益開發(fā)指標(biāo)的調(diào)整上，在城市發(fā)展戰(zhàn)略以及城市重大發(fā)展問題上則鮮有涉及。

2.3.2 對審批型與審議型城市規(guī)劃委員會的個性分析

目前，我國大部分城市的城市規(guī)劃委員會沒有決策權(quán)，屬于咨詢型機構(gòu)，其只具備審議權(quán)，規(guī)劃決策主體仍然是行政個人，無法達(dá)到?jīng)Q策、監(jiān)督與執(zhí)行的分離。這就違背了城市規(guī)劃委員會制度集體決策規(guī)劃的初衷。

由于宏觀經(jīng)濟和政治環(huán)境的影響，以廣州城市規(guī)劃委員會為代表的我國各地城市規(guī)劃委員會制度，只具有審議權(quán)而不具備審批權(quán)，實行委員會議事制度，受市政府委托對規(guī)劃草案及城市規(guī)劃建設(shè)的重大問題進(jìn)行審議及表決。

而對于內(nèi)地唯一擁有審批權(quán)的深圳城市規(guī)劃委員會，在現(xiàn)實運作過程中，其審批權(quán)并非如設(shè)想一般具有法律效力。畢竟根據(jù)我國《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，城市規(guī)劃委員會并不是合法的規(guī)劃審批主體。政治體制改革的滯后性，也導(dǎo)致深圳城市規(guī)劃委員會對于法定圖則的審批權(quán)只能局限在地方性法規(guī)內(nèi)發(fā)展。同時，由于擁有審批權(quán)的深圳城市規(guī)劃委員會不具備獨立法人資格，也不是合法的行政復(fù)議主體，所以在其行使決策權(quán)后承擔(dān)決策責(zé)任方面存在權(quán)利和責(zé)任不清的狀況[3]。因此，深圳城市規(guī)劃委員會的審批權(quán)并未如其成立初衷一樣 “名副其實”，在實施過程中亦存在諸多問題。

3 城市規(guī)劃委員會，何去？

在機構(gòu)改革前，城市規(guī)劃委員會的設(shè)置可以說與我國的法制環(huán)境有所不符，這也使得其在運行過程中舉步維艱。在機構(gòu)改革的背景下，我國的規(guī)劃治理體系、各規(guī)劃的作用會是如何？是否可以給予城市規(guī)劃委員會一定的頂層制度支持，以發(fā)揮更大的作用，是值得思考的問題。

3.1 機構(gòu)改革, 實現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化

按照2015年12月“中央城市工作會議”要求：統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)3大布局，提高城市發(fā)展的宜居性；特別是“第六，統(tǒng)籌政府、社會、市民3大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性。城市發(fā)展要善于調(diào)動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，集聚促進(jìn)城市發(fā)展正能量。要堅持協(xié)調(diào)協(xié)同，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細(xì)化管理。要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享”。

2018年3月《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》“將國土資源部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)……整合，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門”。筆者認(rèn)為，這一輪的機構(gòu)改革以及因機構(gòu)改革而帶來的國土空間規(guī)劃體系，應(yīng)致力于實現(xiàn)城市規(guī)劃治理體系的現(xiàn)代化。

過去40年的發(fā)展，“中央—地方”博弈推動了中國改革開放以來的各種“規(guī)劃”。城市規(guī)劃有用，是地方推動經(jīng)濟發(fā)展的有效工具；國土規(guī)劃有效，是中央政府用于保護耕地、維護國家糧食安全的主要手段；主體功能區(qū)規(guī)劃有理，是領(lǐng)土資源保護、開發(fā)和配置的區(qū)劃工具，但是沒有相關(guān)立法支持；而恰恰因為政出多門導(dǎo)致了“條條”和“條塊”之間的諸多尷尬。

不同部門、中央與地方之間關(guān)于空間的規(guī)劃沖突，應(yīng)該因為自然資源部的設(shè)立而內(nèi)部化，而中央與地方博弈的關(guān)鍵點仍將聚焦在“城市發(fā)展規(guī)?！?和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界”。國土空間規(guī)劃是一定時期內(nèi)國土資源保護、開發(fā)、配置的總體安排，是公共政策的集合，必須兼顧資源的保護、開發(fā)與配置，構(gòu)筑統(tǒng)一而又有彈性的規(guī)劃體系，因此要重點處理好以下幾個關(guān)系：中央和地方、城市和鄉(xiāng)村、政府和市場、城市不同系統(tǒng)間的關(guān)系。

（1）中央與地方的關(guān)系

國家、跨省大區(qū)、省域和跨市大區(qū)的國土空間規(guī)劃，首先要明確相對應(yīng)尺度的自然資源保護底線的“一張圖”；然后明確相對應(yīng)的區(qū)域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提出自然資源保護、開發(fā)和配置的“一個戰(zhàn)略”，其重點應(yīng)該是劃定主體功能區(qū)。如果經(jīng)濟發(fā)展的主體還是地方政府，那么土地資源分配應(yīng)該遵循經(jīng)濟發(fā)展效率的原則；如果生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生沖突，則國家和省級轉(zhuǎn)移支付理應(yīng)要平衡生態(tài)保護和維護社會公平。

因此，在國家、大區(qū)和省域?qū)用鎽?yīng)堅守國土指標(biāo)底線，不應(yīng)該有超出耕地、生態(tài)保護線之外的剛性約束，應(yīng)根據(jù)各地發(fā)展需求合理分配各地建設(shè)用地指標(biāo)。

（2）城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系

地級市轄區(qū)、縣（縣級市）域總體規(guī)劃（國土空間規(guī)劃），在落實上層次主體功能區(qū)規(guī)劃、剛性的生態(tài)和耕地保護紅線的同時，結(jié)合自身城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城市發(fā)展戰(zhàn)略，確定自然資源的保護、開發(fā)與配置方案，劃定一定時期（20年）內(nèi)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間管控的“一張圖”。

因此，市、縣域（國土空間）總體規(guī)劃應(yīng)管住建設(shè)用地總量，并且應(yīng)幫助地方政府建立有利于提高資源使用效率、維護社會公平、保護環(huán)境的體制機制。

（3）政府與市場的關(guān)系

在城區(qū)，城鄉(xiāng)規(guī)劃是對城市和鄉(xiāng)村建設(shè)的總體安排，由城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃和村規(guī)劃組成，是市、縣地方政府合理開發(fā)、配置城區(qū)空間資源的工具。

未來的制度設(shè)計應(yīng)有利于地方政府在不違背建設(shè)用地總量、不侵占耕地以及生態(tài)保護線的基礎(chǔ)上，根據(jù)其發(fā)展需要而進(jìn)行建設(shè)用地坐標(biāo)的調(diào)整，形成政府與市場間的良性互動。

（4）城市不同系統(tǒng)間的關(guān)系

通過城鄉(xiāng)規(guī)劃配置城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各類設(shè)施用地，特別是落實公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施用地的管控，保護歷史文化和自然資源，協(xié)調(diào)城市各類基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的建設(shè)，保障人居環(huán)境的有效運行。因此，城市的支撐系統(tǒng)方面應(yīng)由各類專項規(guī)劃統(tǒng)籌規(guī)劃。

為切實處理好以上關(guān)系，應(yīng)在這一輪機構(gòu)改革時，做好規(guī)劃管理范式的轉(zhuǎn)變，改變傳統(tǒng)政府“決策”與“執(zhí)行”一肩挑的角色。政府不能既做“運動員”又做“裁判員”，應(yīng)實現(xiàn)“決策”與“執(zhí)行”的分離，實現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化。而城市規(guī)劃委員會正是可以承擔(dān)“裁判員”的角色，這有利于實現(xiàn)中央管控和地方治理的過渡，資源的最大化保護和最大化開發(fā)，實現(xiàn)資源分配的公平與效率問題。

3.2 機構(gòu)改革后, 各類城市規(guī)劃的作用

城市規(guī)劃管理職能轉(zhuǎn)移到了自然資源部，筆者認(rèn)為，城市規(guī)劃究竟是國家還是地方事務(wù)的爭論可能因此告一段落，因為城市規(guī)劃本質(zhì)上就是地方事務(wù)。未來，在強調(diào)對自然資源自上而下的保護外，還應(yīng)關(guān)注對自然資源自下而上的配置需要。為提高對自然資源進(jìn)行配置，各類城市規(guī)劃應(yīng)各司其職。

（1）城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃：將成為連接發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃，成為地方政府說服上級、形成地方共識、爭取發(fā)展空間和用地指標(biāo)的重要工具。

（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃：在空間規(guī)劃劃定的用地邊界確定的前提下，不同尺度的城鄉(xiāng)規(guī)劃將成為用規(guī)劃和設(shè)計的方式協(xié)調(diào)利益相關(guān)方，協(xié)同不同城市工程系統(tǒng)，并通過政府、市場和市民的博弈形成空間使用共識。

（3）控制性詳細(xì)規(guī)劃：在空間規(guī)劃邊界內(nèi)，控制性詳細(xì)規(guī)劃將成為傳遞、落實城市發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)規(guī)劃的共識，形成城市用地開發(fā)和建設(shè)控制的法定剛性內(nèi)容。

（4）土地經(jīng)營、開發(fā)、城市建設(shè)規(guī)劃：是直接面向開發(fā)的規(guī)劃，類似目前的修建性詳細(xì)規(guī)劃或建筑設(shè)計（圖2）。

因此，為加強城市治理，如何在權(quán)力下放的情況下，構(gòu)筑一個利益博弈的協(xié)調(diào)、調(diào)解和裁決機制就顯得十分重要。根據(jù)空間規(guī)劃體系比較完善的國家的經(jīng)驗可知，這些國家往往具有健全的制度化協(xié)調(diào)機制，通過高層次部門協(xié)調(diào)與利益整合，極大地提高了體制效率，有力保障了空間規(guī)劃體系的科學(xué)性、可行性[26]。在我國，城市規(guī)劃委員會制度就是一個連接政府、社會與市場，并展開博弈、形成空間決策的重要體制。

圖2 機構(gòu)改革背景下城市規(guī)劃委員會與各規(guī)劃間的關(guān)系

3.3 善用城市規(guī)劃委員會, 實現(xiàn)城市治理改革

在利益主體多元的市場經(jīng)濟時代，中國不僅有自上而下的改革，亦有自下而上的改革成果可以轉(zhuǎn)化成法定成果，如控制性詳細(xì)規(guī)劃即是在1980年代改革開放初期，地方政府自下而上地促使國家推動城市規(guī)劃體系的完善。

現(xiàn)今，在反腐倡廉高壓態(tài)勢以及法制化不斷完善的背景下，政府人員運用自由裁量權(quán)容易導(dǎo)致高成本的政治風(fēng)險。據(jù)筆者了解，各地對重用城市規(guī)劃委員會的呼聲日漸增加。另外，在機構(gòu)改革背景下，為解決中央的自然資源最大化保護和地方的自然資源最大化開發(fā)的矛盾，城市的治理模式應(yīng)在目前的基礎(chǔ)上得以完善，而城市規(guī)劃委員會的作用在這種背景下將得到積極的體現(xiàn)。

（1）城市規(guī)劃委員會作為落實剛性管控的監(jiān)督機構(gòu)

在機構(gòu)改革前，城市規(guī)劃委員會的運行整體上不如人意，各地的城市規(guī)劃委員會大多為審議型委員會，即使是深圳這樣擁有終審權(quán)的城市規(guī)劃委員會，在運行中也出現(xiàn)與當(dāng)前的法制環(huán)境不符的現(xiàn)象[3]。在機構(gòu)改革之后，如果中央政府能夠用好城市規(guī)劃委員會這個制度，通過國家和地方人大立法（條例）設(shè)立，依法宣誓履職的委員會制度，讓專家和社會各界參與到規(guī)劃實施監(jiān)督中來，并將其作為規(guī)劃實施、調(diào)整和監(jiān)督的依托機構(gòu)。如果進(jìn)一步賦予維護城市規(guī)劃委員會相對于城市政府行政權(quán)力的獨立性的權(quán)力，依托市、縣城市規(guī)劃委員會落實國土空間規(guī)劃督查，才有可能把國家和省域空間規(guī)劃所確定的資源保護、開發(fā)、配置的底線控制真正落實下來，真正在制度上建立管控的剛性邊界。

（2）城市規(guī)劃委員會作為空間使用彈性管控的決策機構(gòu)

在城市內(nèi)部，因市場經(jīng)濟下土地開發(fā)的不確定性，存在各類開發(fā)用地使用條件根據(jù)市場變化調(diào)整的需要。然而，受限于我國城市規(guī)劃行政管理長期以來形成的較為封閉的工作系統(tǒng)的影響，大部分規(guī)劃從編制到審批更多的是一個行政部門內(nèi)部的操作過程，缺乏必要的透明性[20]。而通過立法成立的城市規(guī)劃委員會可以作為空間彈性管控的決策機構(gòu)，依據(jù)上級審批的市、縣域總體規(guī)劃約束地方政府的行為，形成對城市自身可持續(xù)發(fā)展負(fù)責(zé)的規(guī)劃制度，還可以對發(fā)展中的動態(tài)保持一定的彈性[27]。

（3）城市規(guī)劃委員會作為利益相關(guān)方博弈的裁決機構(gòu)

城市規(guī)劃委員會制度最大的好處是可以把地方知識帶進(jìn)決策過程，在規(guī)劃編制、審批、調(diào)整中把“公眾參與”作為決策程序必須經(jīng)過的一環(huán)，通過“半官方”的城市規(guī)劃委員會集中審批，在利益相關(guān)方的博弈中作為沖突裁決機構(gòu)，其結(jié)果就是政府與社會形成國土空間資源保護、開發(fā)與配置的共識。

4 結(jié)語

本文通過分析城市規(guī)劃委員會的作用，發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃委員會可以作為從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟時代應(yīng)對復(fù)雜矛盾的有效機構(gòu)，可以實現(xiàn)城市管理到城市治理的優(yōu)化；分析了當(dāng)前以審議型和審批型為代表的廣州及深圳的城市規(guī)劃委員會的運作特點，結(jié)合香港城市規(guī)劃委員會制度，剖析了當(dāng)前內(nèi)地城市規(guī)劃委員會的共性及個性問題，認(rèn)為當(dāng)前的城市規(guī)劃委員會雖然是一個較好的決策平臺，但是其與我國的法制環(huán)境不符。在機構(gòu)改革背景下，呼吁應(yīng)重用城市規(guī)劃委員會以作為落實剛性管控的監(jiān)督機構(gòu)、彈性空間管控的決策機構(gòu)和利益相關(guān)方博弈的裁決機構(gòu)，實現(xiàn)國家定目標(biāo)，省、部委定指標(biāo)，城市政府定建設(shè)用地坐標(biāo)，城市規(guī)劃委員會來統(tǒng)籌坐標(biāo)用地內(nèi)土地彈性使用的合作治理目標(biāo)。

為很好地實現(xiàn)這一民主治理的目標(biāo)，在機構(gòu)改革及空間規(guī)劃體系重新建構(gòu)的背景下，國家需要給予一定的頂層制度支持，如將城市規(guī)劃委員會制度寫進(jìn)可能制定的《中華人民共和國空間規(guī)劃法》中，以得到法律的支持和認(rèn)可；并在各地的機構(gòu)設(shè)置中，設(shè)立具有法律地位的城市規(guī)劃委員會，以作為法定機構(gòu)。