閃純晉

內(nèi)容摘要：隨著中國基層社區(qū)治理的復(fù)雜化和專業(yè)化以及治理改革的不斷深入，原有的社區(qū)治理的體制和經(jīng)驗(yàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)今社會(huì)對(duì)于基層治理的要求。因此，不論是政府還是民眾都迫切希望探索一種新型的基層治理模式，來緩和基層治理中存在的矛盾和沖突。黨的十九大也提出要發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的重要作用，加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)。但是，目前而言，社區(qū)治理仍然存在治理方式單一、制度化不足等問題。因此，為了推動(dòng)社區(qū)治理體制更加合理有效的運(yùn)行，要探索出一條新型的基層治理模式——參與式協(xié)商。這種新模式旨在搭建一個(gè)協(xié)商溝通的平臺(tái)，使政府、社會(huì)組織、民眾等多元主體在制度化協(xié)商中達(dá)成共識(shí)，推動(dòng)問題的解決，并且形成一種針對(duì)基層問題的解決機(jī)制。

關(guān)鍵詞：參與式協(xié)商 社區(qū)治理 協(xié)商民主 治理現(xiàn)代化

20世紀(jì)90年代以來，中國基層社會(huì)出現(xiàn)了一系列轉(zhuǎn)變，包括治理主體的多元化、過程的透明化以及組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化。這些轉(zhuǎn)變必然對(duì)基層治理的體制產(chǎn)生影響，涉及到基層治理主體，治理方式，治理理念等各個(gè)層面。為了適應(yīng)基層社區(qū)事務(wù)中出現(xiàn)的新問題和挑戰(zhàn)，許多城市都積極推進(jìn)治理體制的改革。在改革和探索過程中仍然面臨一些問題。如何定位政府和社區(qū)在治理主體方面的權(quán)責(zé)，推動(dòng)社區(qū)治理制度化和高效化，是我們必須要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

一.基層治理的歷史沿革以及發(fā)展趨勢

建國以來，我國在基層社區(qū)治理方面主要實(shí)行的是單位制和街居制，前者的作用體現(xiàn)在國家通過單位對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行控制和管理，以行政命令的方式不斷壓縮基層社區(qū)的自治空間。而后者真正發(fā)揮作用是改革開放后，單位制的解體推動(dòng)國家在基層社區(qū)治理層面逐漸恢復(fù)和重建街居制，將行政權(quán)力延伸到基層的街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)，強(qiáng)化行政權(quán)力對(duì)基層事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，這兩種以行政權(quán)力為主導(dǎo)的治理方式的弊端逐漸顯現(xiàn)，迫切需要進(jìn)行新的治理方式的改革。近年來，上海、武漢等地不斷探索新的社區(qū)治理模式，試圖尋找最適合地方發(fā)展的獨(dú)特治理模式，形成了以行政主導(dǎo)的上海模式、社區(qū)自治的沈陽模式、行政和社區(qū)融合的江漢模式等眾多適合當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)治理實(shí)踐的發(fā)展模式，為我國未來的社區(qū)治理體制改革提供了良好的經(jīng)驗(yàn)和范式。

黨在十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社區(qū)治理在基層治理中占有十分重要的地位，也就決定了政府必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，及時(shí)調(diào)整或變革基層治理的體制、機(jī)制，從而更好的推進(jìn)治理的制度化和高效化。當(dāng)前各地在基層治理方面有很多新的嘗試，民主懇談會(huì)、參與式預(yù)算、民事調(diào)解會(huì)等新型的治理方式不斷在基層得到創(chuàng)新和發(fā)展，為參與式協(xié)商在基層的實(shí)踐提供了有益的嘗試，積累了具體操作的經(jīng)驗(yàn)。

二.當(dāng)前中國基層社區(qū)治理中存在的問題

建國以來，基層治理一直處于不斷變革和調(diào)整中，從單位制到街居制，逐漸發(fā)展和進(jìn)步，在保障民眾的生活，維持基層社會(huì)的穩(wěn)定方面取得一定成績，但同時(shí)也存在諸多問題。從變革的歷程中我們可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理變革的焦點(diǎn)總的概括就是行政管理和社區(qū)自治的關(guān)系問題。如何平衡兩者之間的關(guān)系，構(gòu)建更加公平有序的基層治理體系，是我們必須面對(duì)的問題。

（一）社區(qū)法治建設(shè)緩慢社區(qū)治理法制不健全

完善的法律體系和制度對(duì)于維持基層治理的穩(wěn)定發(fā)揮著的重要作用，既可以減少基層治理過程中的摩擦與沖突，起到規(guī)范民眾的行為方式，又可以提高治理的效率，減少成本。改革開放以來，社區(qū)治理方面法律制度并不十分健全，主要體現(xiàn)在：其一，街道辦事處自身定位不清晰，在處理基層事務(wù)時(shí)對(duì)自身的權(quán)力邊界沒有明文的規(guī)定，導(dǎo)致街道辦事處在處理基層事務(wù)時(shí)缺位、越位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其二，繁重的基層治理任務(wù)要求街道辦事處和其他政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位進(jìn)行溝通，但自身定位的不清晰，造成在與其他單位進(jìn)行溝通時(shí)缺乏有效的法律依據(jù)，出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。其三，由于法律制度的不健全，政府在基層治理中便將基層穩(wěn)定作為基層治理的第一要?jiǎng)?wù)，忽視了民眾的切身利益，反而不利于基層的穩(wěn)定。

（二）街道辦事處職能定位不清晰

街道辦事處在法律意義上的定位是區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，承擔(dān)一部分社區(qū)治理的行政職能。但是隨著單位制的解體，政府機(jī)關(guān)的體制改革，造成了社區(qū)治理層面的事務(wù)全部下放到街道進(jìn)行處理。街道辦事處名義上只作為派出機(jī)關(guān)行使部分行政職能，但是事實(shí)上卻承擔(dān)了包括社會(huì)職能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能等多項(xiàng)任務(wù)。而作為壓力承擔(dān)者的街道辦事處卻并沒有被賦予同等責(zé)任的權(quán)力，造成街道在處理日常事務(wù)時(shí)處處受制肘，難以真正處理好涉及民眾利益的具體事務(wù)。這種壓力型的管理體制決定了街道辦事處必然將一部門任務(wù)下派到居委會(huì)中，造成作為居民自治組織的居委會(huì)成為向上行政權(quán)力的承擔(dān)者，承擔(dān)著繁重的基層治理任務(wù)。與此同時(shí)，居委會(huì)原先的民生職能逐漸弱化，限制了社區(qū)治理的靈活性和多樣性。

（三）社區(qū)工作者整體素質(zhì)不高

社區(qū)工作者是整個(gè)社區(qū)發(fā)展的重要支持力量，從某種意義上來說，他們的素質(zhì)直接決定社區(qū)發(fā)展的質(zhì)量和水平。在新形勢下，社區(qū)工作呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，一方面工作內(nèi)容更加復(fù)雜化、專業(yè)化，另一方面社區(qū)工作的任務(wù)量也在增加，要求也在不斷提升，這就需要有一支專業(yè)化的社區(qū)工作團(tuán)隊(duì)來對(duì)社區(qū)的日常工作進(jìn)行管理，而且有完善的法治保障。然而，目前多數(shù)社區(qū)工作者的情況不容樂觀。一方面，社區(qū)工作者年齡結(jié)構(gòu)普遍偏高，多數(shù)甚至不具備大專以上學(xué)歷，在處理社區(qū)事務(wù)時(shí)缺乏應(yīng)對(duì)日益專業(yè)化的社區(qū)事務(wù)能力。這些人員沒有受到專業(yè)的社區(qū)事務(wù)的培訓(xùn)，入職時(shí)往往還是憑人情，靠關(guān)系。另一方面，因?yàn)樵S多社區(qū)工作者往往具備雙重身份，既要接受街道的行政事務(wù)的指派，也要了解民眾的利益訴求。然而當(dāng)兩者利益發(fā)生沖突時(shí)，必然會(huì)選擇先完成街道的任務(wù)，從而擱置或者忽略民眾訴求，反而激化基層社會(huì)的矛盾和沖突。

三.改革開放以來中國在社區(qū)管理體制改革中的探索

20世紀(jì)90年代中后期，城市管理體制改革進(jìn)入了新的階段，在社區(qū)管理方面進(jìn)行了許多有益的嘗試和探索。其核心便是打破單位制結(jié)束以來普遍存在的社區(qū)治理低效的局面，探索低成本、高效率的新型社區(qū)治理模式，理順政府與基層社區(qū)兩者之間的辯證關(guān)系，構(gòu)建更加和諧美麗的新型社區(qū)。