陳春華

【摘 要】 1787年制憲者設(shè)計(jì)美國(guó)的行政體制時(shí)，吸收借鑒了邦聯(lián)時(shí)期缺乏獨(dú)立行政部門(mén)所導(dǎo)致的行政效率低下的教訓(xùn)，以美國(guó)宣布獨(dú)立后各州的州長(zhǎng)制為藍(lán)本設(shè)計(jì)。制憲者在1787年制憲會(huì)議上討論解決了關(guān)于建立強(qiáng)行政部門(mén)還是弱行政部門(mén)；總統(tǒng)產(chǎn)生的方式、總統(tǒng)任期、強(qiáng)總統(tǒng)還是弱總統(tǒng)、總統(tǒng)如何罷免、總統(tǒng)所擁有的權(quán)力等問(wèn)題后，美國(guó)確立了一種嶄新的政府體制——總統(tǒng)制。

【關(guān)鍵詞】 1787年制憲會(huì)議；強(qiáng)州長(zhǎng)制；美國(guó)總統(tǒng)制

一、吸取邦聯(lián)時(shí)期無(wú)獨(dú)立行政部門(mén)的教訓(xùn)

邦聯(lián)時(shí)期由于人們對(duì)行政權(quán)的認(rèn)識(shí)而未設(shè)獨(dú)立的行政部門(mén)。殖民地時(shí)期絕大部分殖民地屬于皇家殖民地，皇家總督受命于英王，代表英王對(duì)殖民地人民進(jìn)行統(tǒng)治，他只對(duì)英王和英國(guó)政府負(fù)責(zé)，不對(duì)殖民地人民負(fù)責(zé)。而殖民地議會(huì)是代表殖民地利益的。這樣人們對(duì)行政權(quán)的認(rèn)識(shí)就走向一個(gè)極端。所以美國(guó)人民得出一個(gè)感念不忘教訓(xùn)，即行政權(quán)危及人們的自由，立法權(quán)保障人們的自由。

獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，特殊的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境需要政府高度集中，但各州又都不愿放棄自己的獨(dú)立和主權(quán)，因而只能將有限的權(quán)力集中于邦聯(lián)國(guó)會(huì)，這樣邦聯(lián)政府不可能再實(shí)行三權(quán)分立原則，設(shè)立獨(dú)立的行政部門(mén)。根據(jù)《邦聯(lián)條例》的規(guī)定，在邦聯(lián)國(guó)會(huì)設(shè)立一個(gè)州際委員會(huì)處理行政事務(wù)，由每州派出一人參加，在邦聯(lián)國(guó)會(huì)休會(huì)期間履行職責(zé)。委員會(huì)主席互選輪流擔(dān)任，每屆任期不超過(guò)一年。自1781年3月1日《邦聯(lián)條例》正式通過(guò)到聯(lián)邦政府成立時(shí)為止，邦聯(lián)國(guó)會(huì)休會(huì)的記載只有4次，總共約10個(gè)月。并且在這個(gè)時(shí)間并沒(méi)有關(guān)于州際委員會(huì)的活動(dòng)記錄，所謂的行政機(jī)構(gòu)只是徒有虛名。

邦聯(lián)政府的行政工作是由邦聯(lián)國(guó)會(huì)設(shè)置的幾個(gè)行政部來(lái)行使的。1781年邦聯(lián)國(guó)會(huì)建立了外交部、陸軍部、海軍部和財(cái)政部，各部都設(shè)有一名專職的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)本部門(mén)的工作。各部直接對(duì)邦聯(lián)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，各部首長(zhǎng)須直接向邦聯(lián)國(guó)會(huì)報(bào)告工作并接受他的指導(dǎo)。通過(guò)這種隸屬關(guān)系可以看出，邦聯(lián)國(guó)會(huì)設(shè)立的這四個(gè)部不是獨(dú)立的行政部門(mén)，而是執(zhí)行國(guó)會(huì)命令的機(jī)構(gòu)而已。

實(shí)踐證明，邦聯(lián)時(shí)期不設(shè)獨(dú)立行政部門(mén)是失敗的。當(dāng)時(shí)邦聯(lián)國(guó)會(huì)總攬行政大權(quán)，大大小小的行政事務(wù)都要由邦聯(lián)國(guó)會(huì)集體討論、決定，然后再交給4個(gè)行政部去執(zhí)行，然后再聽(tīng)取4個(gè)行政部的完成情況的報(bào)告，再下達(dá)指令。這套繁冗的工作程序不可能有較高的工作效率，致使邦聯(lián)政府在內(nèi)政和外交上陷入困境。在內(nèi)政方面，邦聯(lián)政府不能有效保護(hù)國(guó)內(nèi)工商業(yè)的發(fā)展。在外交方面則不能保障本國(guó)利益不受侵犯。因此，在國(guó)家政府中設(shè)立獨(dú)立的行政部門(mén)提高行政部門(mén)的工作效率，成為一個(gè)迫切的問(wèn)題提上美國(guó)的議事日程。

二、州長(zhǎng)制為總統(tǒng)制的確立提供了典范

美國(guó)總統(tǒng)制是以州長(zhǎng)制為藍(lán)本建立的。在制憲會(huì)議上討論美國(guó)應(yīng)建立何種政府體制時(shí)，代表們以各州憲法作為參照物。其中，代表們對(duì)實(shí)行強(qiáng)州長(zhǎng)制的紐約州憲法印象最深，因紐約州是實(shí)行“強(qiáng)”州長(zhǎng)制的典范。聯(lián)邦憲法規(guī)定的總統(tǒng)制是紐約州憲法規(guī)定的州長(zhǎng)制的翻版。聯(lián)邦憲法規(guī)定行政權(quán)屬于“美利堅(jiān)合眾國(guó)總統(tǒng)”，紐約州憲法規(guī)定“本州最高行政權(quán)”屬于州長(zhǎng)；聯(lián)邦憲法規(guī)定“總統(tǒng)任期為四年”，并對(duì)連選連任未作限制，紐約州憲法規(guī)定州長(zhǎng)任期為三年，可連選連任；聯(lián)邦憲法規(guī)定總統(tǒng)由選民間接產(chǎn)生，紐約州憲法規(guī)定州長(zhǎng)由土地所有者選舉產(chǎn)生。紐約州憲法主要起草人之一的古維諾爾·莫里斯根據(jù)紐約州的憲法實(shí)踐，積極倡導(dǎo)“強(qiáng)”總統(tǒng)制，美國(guó)的總統(tǒng)在很多方面與紐約的州長(zhǎng)類似。由此可以看出，美國(guó)的總統(tǒng)制的確立是以州長(zhǎng)制為模式建立的。

三、制憲會(huì)議的設(shè)計(jì)

為了確立美國(guó)的政府體制，制憲者們就與體制有關(guān)的重大問(wèn)題進(jìn)行了激烈的討論?！拔覀凅w制中沒(méi)有那一部分比這個(gè)更難安排；更沒(méi)有那一部分受到這樣不加掩飾的攻擊，或者受到這樣沒(méi)有見(jiàn)識(shí)的批評(píng)?！盵1]但最終1787年憲法確定美國(guó)實(shí)行總統(tǒng)制。美國(guó)人創(chuàng)立了這樣一種前無(wú)古人的政府制度，為民主制度的發(fā)展注入了新鮮血液。

制憲者們首先要解決的是建立什么樣的行政機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。對(duì)此制憲者們提出了三種方案。第一種是設(shè)置一個(gè)隸屬于立法機(jī)關(guān)的“州際會(huì)議”。州際會(huì)議只是權(quán)力有限的執(zhí)行機(jī)關(guān)，以謝爾曼為代表的國(guó)會(huì)派主張和支持這一方案。第二種是設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，擁有和英國(guó)君主類似的權(quán)力，與立法機(jī)關(guān)分權(quán)并能相互制約。以威爾遜為代表的總統(tǒng)派主張這一方案。第三種是麥迪遜提出的弗吉尼亞方案。該方案既主張?jiān)O(shè)置一個(gè)強(qiáng)有力行政機(jī)構(gòu)，又主張由國(guó)會(huì)選舉產(chǎn)生。行政機(jī)構(gòu)既不對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，也不對(duì)人民負(fù)責(zé)，而僅對(duì)憲法負(fù)責(zé)。國(guó)會(huì)派反對(duì)它關(guān)于行政機(jī)構(gòu)享有強(qiáng)有力的權(quán)力而又不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的主張，總統(tǒng)派反對(duì)它關(guān)于行政機(jī)構(gòu)由國(guó)會(huì)選舉產(chǎn)生。所以第三種方案遭到議會(huì)代表們的否決。所以制憲會(huì)議以前兩個(gè)方案為基礎(chǔ)、圍繞六個(gè)具體問(wèn)題展開(kāi)了反復(fù)的辯論，最后確立了新型的總統(tǒng)制。

第一，單一行政首腦還是多個(gè)行政首腦

關(guān)于設(shè)立一個(gè)還是多個(gè)行政首腦有幾種不同看法。謝爾曼等援引古希臘羅馬的先例，主張實(shí)行多個(gè)行政首腦制。這樣可以防止個(gè)人取得過(guò)大權(quán)力，避免個(gè)人專權(quán)?？偨y(tǒng)派主張實(shí)行單一行政首腦，因?yàn)槎鄶?shù)行政首腦容易掩飾錯(cuò)誤和規(guī)避責(zé)任；首腦間分權(quán)互相牽制，容易導(dǎo)致政府工作效率低，而且有時(shí)難以及時(shí)做出決策?！敖y(tǒng)一才有力量，這是不容爭(zhēng)議的。一人行事，在決斷、靈活、保密、及時(shí)等方面，無(wú)不較之多人行事優(yōu)越的多；而人數(shù)越多，這些好處越少?！?[2]單一行政首腦使首腦權(quán)責(zé)明確，有利于提高政府工作效率。制憲會(huì)議最后將這交給細(xì)則委員會(huì)進(jìn)一步研究決定，然后向大會(huì)提出報(bào)告。細(xì)則委員會(huì)主席詹姆斯·威爾遜借機(jī)闡發(fā)了單一首腦制的主張，多數(shù)代表也看到了邦聯(lián)時(shí)期行政責(zé)任分散的弊端，因此制憲會(huì)議最后確定了實(shí)行單一行政首腦制。

第二，總統(tǒng)的產(chǎn)生方式

對(duì)于總統(tǒng)如何產(chǎn)生出現(xiàn)了三種意見(jiàn)。弗吉尼亞方案主張行政機(jī)關(guān)首腦有立法機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生。漢密爾頓的方案是由特別委員會(huì)挑選的選舉人團(tuán)選舉產(chǎn)生。詹姆斯·威爾遜的方案主張由人民選舉產(chǎn)生。由立法機(jī)關(guān)選舉行政首腦的方案在制憲會(huì)議進(jìn)行的兩次表決中都被被通過(guò)，但當(dāng)制憲會(huì)議把這一方案交由文字修訂委員會(huì)處理時(shí)，由于主張強(qiáng)總統(tǒng)制委員會(huì)主席古維諾爾·莫里斯擔(dān)心立法機(jī)關(guān)選舉總統(tǒng)的方案不能產(chǎn)生強(qiáng)大的行政部門(mén)，因此，他沒(méi)有遵照大會(huì)決議僅作行文修改而提出了一項(xiàng)妥協(xié)方案。即總統(tǒng)改由州議會(huì)選出的選舉人團(tuán)選舉，如沒(méi)有一個(gè)候選人獲得選舉人團(tuán)的多數(shù)票時(shí)，再由參議院做出最后選擇。制憲會(huì)議將參議院改為眾議院，最后通過(guò)了莫里斯的妥協(xié)方案。這一方案實(shí)際上就是由人民間接選舉產(chǎn)生總統(tǒng)。