周學(xué)智

2018年12月23日，《外商投資法案（草案）》提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。2019年1月29日，十三屆人大常委會第八次會議對《草案》進(jìn)行了第二次審議?！恫莅浮穼徸h節(jié)奏之快，彰顯了中國擴(kuò)大開放，歡迎、保護(hù)和鼓勵(lì)外商投資的誠意和決心。

改革開放以來，中國在吸引外資方面取得了巨大成就。1983年中國實(shí)際利用外商直接投資金額為9.2億美元，這一數(shù)字到2018年增長為1349.7億美元，是1983年的147倍。相較于改革開放初期，當(dāng)前中國所面對的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境都已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，舊有的外商投資法律法規(guī)已經(jīng)不能滿足當(dāng)今中國吸引外資的需要。2018年12月23日，《外商投資法案（草案）》（以下簡稱《草案》）提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。2019年1月29日，十三屆人大常委會第八次會議對《草案》進(jìn)行了第二次審議?！恫莅浮穼徸h節(jié)奏之快，彰顯了中國擴(kuò)大開放，歡迎、保護(hù)和鼓勵(lì)外商投資的誠意和決心。

雙贏下的外商來華投資

中共中央總書記習(xí)近平在2015年9月22日接受《華爾街日報(bào)》書面采訪時(shí)指出：“利用外資是我們的長期方針。中國利用外資的政策不會變，對外商投資企業(yè)合法權(quán)益的保障不會變，為各國企業(yè)在華投資興業(yè)提供更好服務(wù)的方向不會變?！蓖馍踢M(jìn)入中國投資，不僅可以促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對外商自身而言也意味著巨大的機(jī)遇。這種“雙贏”結(jié)果是中國引進(jìn)外資、外商來華投資的重要基石。

一方面，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開外商投資。在合理利用外資的前提下，外商來華投資可以彌補(bǔ)中國投資資金的不足，并實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)就業(yè)。外商來華投資的同時(shí)也帶來了先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和設(shè)備，其相對較高的管理水平產(chǎn)生了溢出效應(yīng)，客觀上有助于提高中國企業(yè)的生產(chǎn)效率。幾十年經(jīng)驗(yàn)證明，外商來華投資對提高中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平起到了重要作用。在未來，中國仍離不開外商投資。從經(jīng)濟(jì)總量看，中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但從發(fā)展程度上看，中國與發(fā)達(dá)國家仍有距離。預(yù)計(jì)2018年中國人均GDP仍然低于世界平均水平。整體而言，中國企業(yè)在科技實(shí)力和管理水平方面與國際先進(jìn)企業(yè)之間仍存在一定差距，仍有必要吸收和借鑒國外企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)。在將來，吸引外商來華投資仍符合中國利益。

另一方面，中國也為外商提供了巨大的投資機(jī)會。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)快速增長。中國是世界經(jīng)濟(jì)增長的重要一極。中共十八大以來，中國經(jīng)濟(jì)增長對世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率超過30%。目前，中國已經(jīng)擁有十分完整的產(chǎn)業(yè)鏈，能夠?yàn)橥馍烫峁┩陚浜蛯I(yè)的配套生產(chǎn)與服務(wù)。完整的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)桥嘤a(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)的土壤，能夠提高產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)效率。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國擁有巨大的消費(fèi)需求和生產(chǎn)需求空間，是世界最重要的消費(fèi)品市場和中間品市場之一，這為外商提供了無限商機(jī)。作為世界第一人口大國，中國擁有充足的勞動(dòng)力人口，是外商投資企業(yè)的重要保障。相比于發(fā)達(dá)國家，中國的勞動(dòng)力成本更低；相比于發(fā)展中國家，中國勞動(dòng)力綜合素質(zhì)更高。

持續(xù)改善投資環(huán)境

2018年中國實(shí)際利用外資總額創(chuàng)歷史新高，達(dá)到1349.7億美元，位列世界第二位。FDI（外商直接投資）存量也表現(xiàn)不俗。根據(jù)中國外匯管理局公布的《中國國際投資頭寸表》，中國2017年末直接投資負(fù)債為29014億美元，亦創(chuàng)下歷史新高。同期，全球的FDI流量總額下降了23%。中國吸收國外直接投資金額逆勢增長，足見中國對外資的吸引力。

隨著中國社會和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷變化，中國和外國投資者都有對投資從“量”升級到“質(zhì)”的要求。這由中國的國內(nèi)、外兩方面因素決定。一方面，中國某些行業(yè)早已經(jīng)從產(chǎn)能不足進(jìn)入到產(chǎn)能過剩。簡單粗放式的招商引資會帶來一系列負(fù)面影響，例如環(huán)境污染問題和壟斷問題等。另一方面，外商來華投資也有了更多訴求。近年來，中國勞動(dòng)力成本日益提高，環(huán)境問題越來越受到重視，同時(shí)世界其他發(fā)展中國家投資環(huán)境日益改善。外商來華投資已經(jīng)不再僅僅滿足于規(guī)模效應(yīng)，對投資的深度和廣度有了新的需求。基于內(nèi)外雙重因素，中國僅僅依靠優(yōu)惠政策來吸引外資的路徑已經(jīng)難以持續(xù)。

如何保持和增加中國對外資的吸引力？習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上指出，在擴(kuò)大開放方面，中國將創(chuàng)造更有力的投資環(huán)境：“過去，中國吸引外資主要靠優(yōu)惠政策，現(xiàn)在要更多靠改善投資環(huán)境”。李克強(qiáng)總理也在2018年的《政府工作報(bào)告》中指出：推動(dòng)形成全面開放新格局，進(jìn)一步拓展開放范圍和層次，完善開放結(jié)構(gòu)布局和體制機(jī)制，以高水平開放推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

在改善投資環(huán)境方面，中國已經(jīng)取得了一定成績。根據(jù)世界銀行的《2018年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》，中國整體營商環(huán)境在2017年和2016年均較前一年上升了6位。2017年中國開辦企業(yè)所需平均手續(xù)從9項(xiàng)減少到7項(xiàng)，所需平均排隊(duì)時(shí)間從28.9天減少到22.9天。2018年6月10日，中國國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于積極有效利用外資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》（以下簡稱《若干措施》），這是中國國務(wù)院在兩年內(nèi)第三次出臺專門針對外資的文件。出臺《若干措施》的目的就是要為外資營造好的投資環(huán)境，并從投資自由化、投資便利化、投資促進(jìn)、投資保護(hù)、優(yōu)化區(qū)域開放布局、推動(dòng)國家級開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升這六個(gè)方面提出了措施。近年來，關(guān)于外商來華投資的頂層設(shè)計(jì)密集出臺，足見中國對外資的重視。

改革開放初期，為了營造吸引外資的良好環(huán)境，中國頒布了《中華人民共和國中外合資企業(yè)經(jīng)營法》《中國人民共和國外資企業(yè)法》和《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》，以上三部法律也被俗稱為“外資三法”。隨著中國和世界社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，“外資三法”已難以適應(yīng)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的需要。例如，近年來外商來華投資的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生顯著變化。曾作為招商引資主力的勞動(dòng)密集型加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)對外資的吸引力正在下降；高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)對外資逐漸更具吸引力；外資流入制造業(yè)比重下降明顯，服務(wù)業(yè)FDI所占比重顯著上升。相較于普通加工制造業(yè)，高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)對軟環(huán)境—制度的要求更高。這也需要一部新的法律來適應(yīng)外商來華投資的新形勢。

“制度型開放”的重要體現(xiàn)

不久前召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出中國的開放要由“流動(dòng)型開放”向“制度型開放”轉(zhuǎn)變。外商來華投資是開放領(lǐng)域中的重要一環(huán)?！恫莅浮返膶徸h標(biāo)志著中國已經(jīng)向“制度型開放”邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。相對于2015年外國投資法草案征求意見稿的170條，2019年二審版的《草案》僅有41條—這既為立法留有修改的余地，也體現(xiàn)出政府職能的轉(zhuǎn)變?！恫莅浮访鞔_規(guī)定，中國對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度?！皽?zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單”是國際上的流行模式，體現(xiàn)出中國在吸引外資方面與國際模式接軌的意愿。

“準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單”模式要求外資企業(yè)享受內(nèi)資企業(yè)同等待遇，要依法辦事。中共十九大報(bào)告指出，凡是在中國境內(nèi)注冊的企業(yè)，都要一視同仁、平等對待。這意味著中國在歡迎外商來華投資的同時(shí)也要求外商履行義務(wù)遵守法律?！恫莅浮分貜?qiáng)調(diào)了“依法依規(guī)”?！耙婪ㄒ酪?guī)”主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，外商來華投資可以“依法依規(guī)”獲得優(yōu)惠政策，根本利益能夠得到保證。外國投資者在特定行業(yè)、領(lǐng)域、地區(qū)投資可以依照法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院的規(guī)定給與優(yōu)惠。對于憲法中關(guān)于征收的規(guī)定，《草案》也進(jìn)行了特殊處理：“國家對外國投資者的投資不實(shí)行征收”，并規(guī)定“在特殊情況下，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對外國投資者的投資實(shí)行征收或者征用。征收、征用應(yīng)當(dāng)依照法定程序進(jìn)行，并及時(shí)給予公平、合理的補(bǔ)償?！边@就把外國投資者能夠獲得的利益賦予了法律保障，起到了在法律層面保護(hù)外國投資者的效力。

在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，強(qiáng)調(diào)“外商投資過程中技術(shù)合作的條件由投資各方遵循公平原則平等協(xié)商確定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用行政手段強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓技術(shù)”。對外商在華投資、收益、知識產(chǎn)權(quán)許可使用費(fèi)、補(bǔ)償?shù)?，《草案》?guī)定外商可依法以人民幣或外幣自由匯入或匯出。另一方面，外商來華投資也需遵守中國法律。中國對外資實(shí)行超國民待遇，在特定時(shí)期有助于提高來華外資的吸引力，對中國吸引外資發(fā)揮了積極作用。但隨時(shí)間推移，其負(fù)面作用也在逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在對公平競爭環(huán)境被破壞和對資源配置的扭曲。《草稿》增加了外資并購反壟斷審查的內(nèi)容，規(guī)定外國投資者應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國反壟斷法》的規(guī)定接受經(jīng)營者集中審查。二審稿還對外商信息報(bào)告提出了要求：未按照外商投資信息報(bào)告制度的要求報(bào)送投資信息的，由有關(guān)主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處十萬元以上五十萬元以下的罰款。

“準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單”模式彰顯中國擴(kuò)大對外開放的決心。中國的負(fù)面清單制度開始于2013年《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，以及2015年《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》。2017年負(fù)面清單制度由自貿(mào)區(qū)推廣至全國。經(jīng)過幾年的發(fā)展，清單已經(jīng)由2013年自貿(mào)區(qū)版的190項(xiàng)減少到2018年版的48條。2018年更是加大了金融服務(wù)業(yè)的開放力度，農(nóng)業(yè)和能源資源領(lǐng)域的準(zhǔn)入也被放寬，并基本放開制造業(yè)。負(fù)面清單條目逐步精簡，外商來華投資的空間逐步加大。《草稿》將負(fù)面清單法律化，凸顯了中國繼續(xù)拓展開放寬度和推進(jìn)開放深度的決心。