劉建水　毛世平

摘要：目前，在農(nóng)村道路建設總體不斷加強的情況下，村內(nèi)道路建設關注少、投入不足、建設嚴重滯后，已成為最突出的瓶頸制約，直接影響著廣大農(nóng)民群眾的幸福感、獲得感、安全感。開展村內(nèi)道路建設面臨著主管部門缺位、資金缺口大、建設標準缺乏、管護不到位等諸多問題，需要加強規(guī)劃統(tǒng)籌、加大資金投入、健全管護模式、建立科學的建設管護績效評價監(jiān)督體系。

關鍵詞：農(nóng)村道路；村內(nèi)道路；建設；管護；調(diào)查

為了解當前村內(nèi)道路建設與管護情況，近期，我們組織中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)經(jīng)所、交通運輸部公路科學研究院相關專家，組成4個調(diào)研組先后赴湖南、河南、甘肅、四川、江蘇、遼寧6個省開展了專題調(diào)研。調(diào)研組進村入組實地察看了村內(nèi)道路現(xiàn)狀，重點圍繞村內(nèi)道路建設的做法、經(jīng)驗、存在問題和思路建議，與當?shù)馗刹咳罕娺M行了座談交流?？傮w上看，關于村內(nèi)道路建設，地方政府重視，廣大農(nóng)民期盼，近年來取得了一定成效，形成了一些典型模式，但總體上村內(nèi)道路建設起步晚、標準不一、地區(qū)間不平衡、資金缺口大，完成農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動的村內(nèi)道路建設目標，任務十分艱巨?，F(xiàn)將有關情況報告如下。

一、村內(nèi)道路建設及管護的主要做法經(jīng)驗

（一）加強領導，明確分工。在農(nóng)村道路建設方面，被調(diào)研省份均建立了相應的領導機構，明確了各級主體責任。江蘇省交通系統(tǒng)建立了“分級負責、以村為主”的村路管理體制，明確省交通廳統(tǒng)籌全省、市局負責縣區(qū)、縣局負責轄區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分攤區(qū)域、村委具體管護的工作機制。河南省洛陽市組織部長親自抓通組、通戶道路硬化工作，并將此項工作納入對各個縣（市、區(qū)）主要領導的年度目標考核體系。四川省德陽市羅江區(qū)成立以區(qū)委、區(qū)政府主要領導任組長的農(nóng)村道路建設領導小組，以統(tǒng)籌全區(qū)村路建設工作。

（二）創(chuàng)新思路，規(guī)劃先行。各地堅持頂層設計、強化規(guī)劃引領，因地制宜編制農(nóng)村道路建設規(guī)劃。遼寧省要求全省要建立“一事一議”財政獎補村內(nèi)道路項目庫，縣級政府每年都要編制“一事一議”村內(nèi)道路建設計劃，年度計劃要與全縣美麗鄉(xiāng)村建設、新農(nóng)村社區(qū)建設、城鎮(zhèn)化建設等規(guī)劃，以及省政府確定的重點區(qū)域相結(jié)合，同時也要兼顧財政配套能力、村民籌資籌勞能力和施工力量等因素。江蘇省結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃和新農(nóng)村建設規(guī)劃，編制村內(nèi)道路年度計劃和中長期規(guī)劃，建設項目實行入庫管理，項目實施嚴格按照“自下而上申報、自上而下審核”的程序，確保村內(nèi)道路建設質(zhì)量。河南省溫縣先行編制管道建設規(guī)劃，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)管道和村內(nèi)道路建設，實現(xiàn)村內(nèi)道路建設與供水、供氣和排污管道規(guī)劃有效銜接。湖南省創(chuàng)新思路，將“四好農(nóng)村路”建設工作列入省委“抓重點、補短板、強弱項”大調(diào)研活動主題，針對發(fā)現(xiàn)的普遍性問題和薄弱環(huán)節(jié)，提出針對性措施，集中力量重點解決。

（三）完善政策，加強保障。近年來，各地陸續(xù)制定出臺了一系列政策性文件，明確了村內(nèi)道路建設標準、資金來源與使用、項目施工與監(jiān)督等措施，使村內(nèi)道路建設規(guī)范化、制度化，有力推動了村內(nèi)道路建設項目的順利實施。遼寧省印發(fā)了“一事一議”財政獎補村內(nèi)道路建設項目管理辦法，甘肅省出臺了自然村組道路建設的管理辦法、考核辦法、資金使用管理辦法等多個文件，四川省德陽市羅江區(qū)先后出臺了促進農(nóng)村公路建管養(yǎng)運協(xié)調(diào)發(fā)展指導意見及工作實施方案，河南省洛陽市在資金管理、建設實施、考核獎懲等方面出臺了20多個文件。

（四）整合資金，拓寬渠道。各地按照政府補助引導、集體社會資助、群眾自籌相結(jié)合的原則來籌集村內(nèi)道路建設資金，同時通過整合項目資金形式，不斷拓寬資金來源渠道。遼寧省為切實解決農(nóng)民出行難問題，2012年省政府決定將“一事一議”財政獎補資金重點用于村內(nèi)道路建設，2012—2017年各級財政累計投入獎補資金93億元（中央38.2億元、省級30.6億元、市縣24.2億元），帶動農(nóng)民籌資籌勞和其他社會投入近40億元，修路3.24萬公里、修建橋梁3.48萬延米。2018年各級財政投入16.6億元，計劃全省“一事一議”修建村內(nèi)道路6294公里。甘肅省通過省級財政以獎代補和各縣（市、區(qū)）投融資平臺貸款，籌集村內(nèi)道路建設資金360億元。江蘇、河南和四川省構建了“農(nóng)民籌資籌勞、政府財政獎補、部門投入整合、集體經(jīng)濟補充、社會捐贈贊助”的村級公益事業(yè)建設機制，形成了村內(nèi)道路建設多元化投入格局。

（五）因地制宜，建立標準。各地結(jié)合實際，根據(jù)地理條件、社會經(jīng)濟發(fā)展水平建立了不同的村內(nèi)道路建設標準。湖南省交通廳規(guī)定，村內(nèi)道路主干道按照3.5米寬、15-20厘米厚的C30混凝土標準建設；瀏陽市自行提高道路修建標準，規(guī)定道路4米寬，25厘米厚。河南省交通廳要求村級道路按照四級公路要求，寬4.5米，厚18厘米。江蘇省徐州市規(guī)定，村內(nèi)主干道的路面寬度一般不低于4米，水泥混凝土路面面層厚度不低于18厘米，瀝青混凝土路面面層厚度不低于4厘米，村內(nèi)次干道路面寬度一般不低于3米，水泥混凝土路面面層厚度不低于15厘米。遼寧省規(guī)定路寬可選擇3—5米，路寬3米的每公里補助20萬元，路寬3.5米的每公里補助25萬元，路寬5米的每公里補助35萬元。

（六）建管并重，長效管護。各地按照“政府主導、行業(yè)指導、專群結(jié)合、社會參與”的原則，通常建立了縣有專業(yè)管理機構、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有交管站、村有管養(yǎng)隊的“三級保障養(yǎng)護機制”。同時對村內(nèi)道路實施考核管理，定期或不定期對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村道路建設和養(yǎng)護管理工作進行監(jiān)督檢查，確保村內(nèi)道路建設管護質(zhì)量。四川省德陽市羅江區(qū)每年拿出600萬元支持道路養(yǎng)護，其中區(qū)政府出資300萬元，農(nóng)戶自籌300萬元，為村內(nèi)養(yǎng)護員提供400-500元/月的養(yǎng)護費用，同時要求養(yǎng)護員每周至少進行一次道路養(yǎng)護工作。

二、村內(nèi)道路建設的典型模式

各地結(jié)合自身實際，探索形成了村內(nèi)道路建設多種模式，主要有交通部門牽頭建設模式、村民自主建設模式、與鄉(xiāng)村旅游融合建設模式、多元主體投入共建模式等。

（一）交通部門牽頭建設模式。目前村內(nèi)道路建設無對應的政府職責部門和專項支持財政資金，許多地區(qū)依據(jù)交通部門的職能，統(tǒng)一交由交通部門牽頭村內(nèi)道路建設。甘肅省隴西縣成立村內(nèi)道路建設項目領導小組，統(tǒng)籌整合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧開發(fā)、美麗鄉(xiāng)村建設、“一事一議”財政獎補、以工代賑等項目資金，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設需要，統(tǒng)一規(guī)劃村內(nèi)道路建設，統(tǒng)一交由交通部門負責建設和驗收，以避免重復建設和建設標準不一，有效地推進了村內(nèi)道路建設。

（二）村民自主建設模式。四川省德陽市羅江區(qū)針對公開招標程序繁雜、周期長、成本高等問題，將50萬元以下的村內(nèi)道路建設項目的建設權下放到村，采用村民自建的方式組織實施。村民自建項目由各鎮(zhèn)、村作為業(yè)主，組織沿線群眾參與項目建設，農(nóng)戶全程參與建設材料的挑選、道路質(zhì)量監(jiān)管和成本控制，農(nóng)戶可通過勞動獲得勞動報酬。村內(nèi)采取自治的方式，解決道路修建中出現(xiàn)的青苗、征地、桿管線遷改等問題。道路建設完成后，在中介庫隨機抽選審計機構進行審計，所有建設費用公開透明，在村內(nèi)張貼公示，由村民進行監(jiān)督。

（三）與鄉(xiāng)村旅游融合建設模式。四川省蒼溪縣堅持“一景一路、一路一品”的理念，將村內(nèi)道路建設與鄉(xiāng)村旅游相融合，依托嘉陵江等豐富的山水生態(tài)資源優(yōu)勢，因山就勢打造以鄉(xiāng)村旅游公路、森林走廊等為主的“百里香雪梅”精品旅游環(huán)線158公里。同時，借助民俗旅游開發(fā)工程，實施農(nóng)村道路美化、彩化等“六化”行動，改善村內(nèi)道路狀況。蒼溪縣還圍繞三溪口國家森林公園、黃貓埡戰(zhàn)斗遺址等旅游開發(fā)，投資6.6億元規(guī)劃實施紅色文化旅游交通建設項目，有力推進了當?shù)卮鍍?nèi)道路建設。

（四）多元主體投入共建模式。各地以“一事一議”財政獎補為載體，構建“農(nóng)民籌資籌勞、政府財政獎補、部門投入整合、集體經(jīng)濟補充、社會捐贈贊助”的村級公益事業(yè)建設機制，多元籌集村內(nèi)道路建設資金。江蘇省徐州市2009年以來，累計投資23.57億元，其中，省級財政占70%，農(nóng)民“一事一議”籌資占20%，縣鎮(zhèn)兩級財政和村集體投資、社會力量自發(fā)捐助各占5%。遼寧省2012—2017年村內(nèi)道路建設投資133億元中，“一事一議”財政獎補資金占70%，農(nóng)民投資投勞和其他投資占30%。

三、村內(nèi)道路建設與管護存在的問題

（一）主管部門缺位，規(guī)劃不合理。目前，村內(nèi)道路建設沒有明確的行政主管部門，缺乏全國性的村內(nèi)道路建設總體規(guī)劃。許多地區(qū)雖然有規(guī)劃，但內(nèi)容單一，與農(nóng)村其他基礎設施建設規(guī)劃不配套，比如，村內(nèi)道路建設未與道路亮化、兩側(cè)綠化、路溝排水和管道建設等統(tǒng)籌推進，資金使用效能沒有得到最大的發(fā)揮。

（二）建設任務重，資金缺口大。目前，國家沒有安排村內(nèi)道路的專項投資，村內(nèi)道路建設主要由地方政府來推動實施，但建設資金缺口非常大，已經(jīng)成為村內(nèi)道路建設面臨的主要制約。截至2017年底，遼寧、江蘇、湖南、河南、甘肅五省已建成村內(nèi)道路40.68萬公里，尚需建設42.74萬公里，建設資金缺口合計高達1789億元。其中，遼寧、江蘇、湖南、河南、甘肅尚需建設的村內(nèi)道路里程分別為9.4萬公里、3萬公里、12.3萬公里、10萬公里、8.04萬公里，分別占省內(nèi)村內(nèi)道路總里程的70.15%、30.06%、53.25%、40.98%、64.11%，資金缺口分別為270億元、105億元、554億元、500億元、360億元。

（三）建設標準缺乏，建設不規(guī)范。目前，國家層面尚未制定統(tǒng)一的村內(nèi)道路建設標準和技術規(guī)范，有的地方參照“村村通”建設標準，有的根據(jù)建設條件、資金狀況、技術力量等情況自行建設，建設質(zhì)量參差不齊，達不到村內(nèi)道路應有的效用，影響后續(xù)使用。

（四）重建輕管，無力管護。從調(diào)研情況看，村內(nèi)道路管護工作主要由村集體負責，由于缺少管護資金，普遍沒有建立起村內(nèi)道路管護機制，缺乏管護設備設施和人才隊伍，大多管護僅浮于衛(wèi)生清潔等形式。由于得不到及時有效的管護，導致村內(nèi)道路壽命縮短，極易發(fā)生損壞甚至帶來事故。

（五）配套設施落后，交通安全隱患大。目前，村內(nèi)道路建設僅完成初步硬化工作，紅綠燈、攝像頭、標志牌、減速帶、凸透鏡、節(jié)能路燈等道路“標配”尚未完全覆蓋，道路兩側(cè)排水溝不封頂易致人掉進溝受傷，山區(qū)道路等危險地帶亦未設置護欄等安全設施。一般來看，經(jīng)濟條件較好的地區(qū)村內(nèi)村外道路配套設施相對齊全，但仍缺乏后期管護；經(jīng)濟條件差的地區(qū)僅部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主干道有配套設施，村內(nèi)道路幾乎沒有相應的配套設施。

四、加強村內(nèi)道路建設及管護的對策建議

目前，全國約有1/3的行政村村內(nèi)道路還沒有實現(xiàn)硬化，是農(nóng)村發(fā)展的突出短板之一，嚴重影響了廣大農(nóng)民群眾的幸福感、獲得感、安全感。加快推進村內(nèi)道路建設，建立符合國情農(nóng)情的管護體制機制是改善農(nóng)村人居環(huán)境、推進鄉(xiāng)村振興的重大任務，為此，提出以下對策建議：

（一）明確主管部門，加強建設管護總體規(guī)劃。雖然村內(nèi)道路等農(nóng)村公共基礎設施建設管護的主體責任在地方，但考慮到我國國情，過去是靠犧牲農(nóng)業(yè)農(nóng)村來支持發(fā)展城市和工業(yè)，農(nóng)村公共基礎設施歷史欠賬較多，目前仍較為薄弱，是經(jīng)濟社會發(fā)展的最突出短板。因此，在當前堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，中央應當承擔必要的責任，盡快明確村內(nèi)道路建設的行政主管部門，制定全國性的村內(nèi)道路建設總體規(guī)劃。將村內(nèi)道路建設規(guī)劃納入政府道路建設規(guī)劃布局。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，村內(nèi)道路建設要與村莊調(diào)整布局統(tǒng)籌銜接。在村內(nèi)道路建設布局上，做到建設目標和建設時序適宜，質(zhì)量等級與規(guī)模大小適度。在建設規(guī)范上，合理選擇路面材料，降低管護成本。

（二）多方籌資，保障建設管護資金來源。要把村內(nèi)道路建設擺在重要位置，在中央財政持續(xù)加大投入的基礎上，地方各級政府也要承擔一定的投入責任。隨著經(jīng)濟發(fā)展和財力的逐步增長，中央和省級財政收入用于村內(nèi)道路等農(nóng)村基礎設施建設管護的資金，每年都要有一定比例的增長。要繼續(xù)通過實施“一事一議”財政獎補等政策，積極引導農(nóng)民對村內(nèi)道路建設投工投勞。要拓展資金來源，增加資金規(guī)模，創(chuàng)新投融資機制，推動形成財政投入、金融支持、社會資本參與等多方共建、合作共贏的多元化投入格局。

（三）建管并重，建立多樣化建設管護模式。要堅持建管并重，道路建設和組建管護隊伍同步進行，打通“最后一公里”，切實解決好村內(nèi)道路泥濘、村民出行不便等問題，讓農(nóng)民享受到和城里人一樣的便利。要因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)特點，實行多種形式的建設管護模式。中西部地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)和偏遠地區(qū)村內(nèi)道路建設管護，應采用政府補貼為主的模式。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，可考慮采用PPP模式，引導和鼓勵企業(yè)組建專業(yè)的村內(nèi)道路建設管護隊伍。要充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟組織的主動性和積極性，鼓勵采用門前三包、黨員責任區(qū)、納入村規(guī)民約等形式，引導農(nóng)民參與村內(nèi)道路等農(nóng)村公共基礎設施管護。

（四）獎懲并舉，建立科學的建設管護績效評價監(jiān)督體系。綜合考慮設計使用年限、正常損耗和安全性等因素，建立村內(nèi)道路等農(nóng)村公共基礎設施建設管護考核監(jiān)督指標體系，對責任主體的建設管護情況進行專項考核，考核結(jié)果納入其綜合績效考評。考核結(jié)果要與政府補助資金掛鉤，采取以獎代補等形式，對建設管護效果比較明顯的，可以適當提高補助標準。村內(nèi)道路等農(nóng)村基礎設施建設管護，農(nóng)民受益，農(nóng)民參與，農(nóng)民監(jiān)督。要加強宣傳，引導農(nóng)民更加重視農(nóng)村公共基礎設施建設管護，監(jiān)督和督促建設管護主體，切實履行好相應職責。

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村社會事業(yè)促進司，中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)經(jīng)所）

責任編輯：凌玉