劉秉軍

近日，比利時首相米歇爾突然宣布，內(nèi)閣集體辭職。引發(fā)這場政治風(fēng)暴的導(dǎo)火索是比利時政府響應(yīng)聯(lián)合國的號召，試圖推動該國更好地遵守國際難民法。

積極轉(zhuǎn)變卻引發(fā)政治危機

引發(fā)此次比利時政治危機的是聯(lián)合國日前推出的《移民問題全球契約》，這實際上是對國際難民法體系的強化，也對歐盟區(qū)域難民法提出了新的要求。聯(lián)合國的善意之舉卻在比利時引發(fā)強烈反彈。比利時聯(lián)邦議會第一大黨新弗拉芒聯(lián)盟黨決定退出執(zhí)政聯(lián)盟，以反對首相米歇爾代表比利時支持《移民問題全球契約》。

面對嚴(yán)峻的形勢，米歇爾仍然簽訂了契約，并承諾“支持適當(dāng)接納難民和尋求庇護者”“加強接納能力”。這一舉措贏得了國際社會的好評，但引起大量比利時民眾的不滿。

要厘清這一事件，還要從歐盟在應(yīng)對難民問題上的分裂說起。德國曾經(jīng)通過自身的行動，在歐盟內(nèi)部主導(dǎo)“歡迎文化”，主張以開放的態(tài)度接納難民，但現(xiàn)在這已成為歷史。歐盟分裂成五個派別：其一是以德國為首，如今似乎也只剩下德國的開放派，它對難民仍然持接納態(tài)度；其二是以法國為首，包括正退出歐盟的英國也在其中的審慎派，它們對難民的接收是有條件、有目的的；其三是以奧地利領(lǐng)銜，北歐各國、比利時、荷蘭參與其中的保守派，它們主張在接收難民之前需要建立更完善的體制，否則免談；其四是以波蘭、捷克、匈牙利為代表的反對派，它們堅持無論如何都不接收難民；其五是以希臘、意大利為代表的無奈派，它們是受到難民沖擊的前線，受多種因素制約，愿意妥協(xié)接收難民，但要求歐盟其他國家?guī)兔Ψ謸?dān)壓力。

比利時米歇爾政府響應(yīng)聯(lián)合國的號召，支持《移民問題全球契約》，實際上是從保守派向?qū)徤髋赊D(zhuǎn)變，更好地遵守和履行國際難民法，這無疑是非常積極的。然而，米歇爾內(nèi)閣沒能扛住國內(nèi)保守派勢力的攻擊。

對難民法的“靈活運用”

事實上，在全球范圍來看，歐盟在履行國際難民法以及健全區(qū)域難民法方面，做得還是非常不錯的。

1990年6月5日，12個歐洲國家簽訂《在歐共體成員國內(nèi)確定庇護申請審查責(zé)任國的公約》（《都柏林公約》），該公約是在1951年《關(guān)于難民地位的公約》（國際難民法體系中的基礎(chǔ)公約）和1967年議定書的基礎(chǔ)上簽訂的，目的是實現(xiàn)歐洲區(qū)域難民法的統(tǒng)一化，尤其是在難民問題上更好地進行責(zé)任分擔(dān)。

2003年，歐盟簽訂《第三國國民在成員國提出庇護申請的審查責(zé)任國的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和機制條例》（《都柏林條例》），以取代《都柏林公約》，實現(xiàn)了歐盟體系內(nèi)的區(qū)域難民法的統(tǒng)一。在該條例中首次引入了“安全第三國”原則，該原則同“第一庇護國”原則一道，規(guī)定了歐盟成員國之間如何分擔(dān)有關(guān)難民的責(zé)任，為一些國家移送難民提供依據(jù)。

雖然這兩個原則在一定程度上削弱了難民根據(jù)普遍性國際公約所享有的尋求某國保護的權(quán)利，但在一定程度上解決了接收國互相推諉的問題。

那么，在這樣的公約之下，為什么歐盟在應(yīng)對難民的問題上會發(fā)生分裂呢？這是因為歐盟難民法的缺陷在于對“安全第三國”和“第一庇護國”概念的“靈活運用”。

根據(jù)歐盟難民法，“第一庇護國”的概念適用的條件是：他或她在那個國家已經(jīng)被承認(rèn)為難民，并且能夠受到保護，不會被推回；難民有權(quán)獲得關(guān)于他們申請國際保護許可的個人面談；如果申請不被許可，那么難民有權(quán)在法院或法庭獲得有效救濟。

在實際操作中，歐盟各國默認(rèn)難民的“第一落腳國”即為“第一庇護國”。如此一來，最倒霉的就是意大利和希臘。這兩個本就經(jīng)濟不景氣的南歐國家因為更靠近北非（難民的主要來源地），成為了必須率先接待難民的前哨站。所以在2016年，這兩個國家在歐盟大會上大吐苦水，使得歐盟對難民法作出了一些修改：當(dāng)難民人數(shù)明顯過多時，歐盟將提前出面指派他們到“負(fù)擔(dān)較輕”的國家。這一變動由德法兩國主導(dǎo)，但遭到波蘭、捷克、匈牙利乃至奧地利的強烈反對，目前仍然難以有效實施。

至于“安全第三國”，其概念適用的條件是：第三國對于申請者來說沒有被迫害、嚴(yán)重的虐待或者被推回的危險，并且他們有可能申請難民地位；如果難民申請被許可，便有權(quán)受到日內(nèi)瓦公約的保護；申請者與第三國之間應(yīng)有“個人聯(lián)系”。

但事實上，歐盟在“安全第三國”的判定上存在很大程度的形式化，它在解決敘利亞難民危機的過程中就暴露了重大缺陷?！皻W盟土耳其交易”備受國際社會的譴責(zé)，在土耳其明顯不滿足“安全第三國”條件的情況下，歐盟執(zhí)意從希臘向土耳其大規(guī)模遣送難民。這實際上違反了國際難民法，也不符合歐盟難民法的規(guī)定。

回頭再看比利時，如果米歇爾內(nèi)閣在難民問題上軟化立場，那么保守派擔(dān)心該國將成為又一個熱門的“安全第三國”，隨之帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟和社會問題。

歐盟的“歲月靜好”被打破

比利時的政治危機可以說是歐盟面對難民問題手足無措的縮影。

一方面，在20世紀(jì)末南斯拉夫內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束，大批巴爾干半島的難民涌入歐洲各國之后，歐盟體驗了相當(dāng)長時間的“歲月靜好”，沒有再受到嚴(yán)重的干擾。而近一兩年爆發(fā)的中東和北非難民潮打破了歐洲的寧靜，嚴(yán)重影響了歐洲人的生活。以比利時的生活成本為例，2016年一杯普通的250ml酸奶價格為0.29歐元，到今天已漲到0.35歐元，漲幅高達(dá)20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐元的通脹率。一葉知秋，食品價格上漲反映出比利時經(jīng)濟正在付出代價。要知道，比利時目前仍然拒絕直接接收難民，它受到的影響來自于難民在歐盟內(nèi)部的流動。對于低收入地區(qū)的比利時民眾來說，物價的變化非常令人不快。所以，保守派不可能接受比利時對難民敞開大門。

另一方面，由于難民魚龍混雜，一些人到了歐洲之后四處惹是生非，造成社會治安惡化，甚至帶來恐怖主義威脅。

兩劑“藥方”

在收到米歇爾的辭呈后，比利時國王菲利普表示，“暫時擱置”內(nèi)閣的辭職請求。歐洲媒體分析，該國可能提前舉行大選，以維持政府的運轉(zhuǎn)。事實上，歐盟其他國家也在疲于應(yīng)付難民所引發(fā)的各種問題。對此，英國《衛(wèi)報》等媒體給出了一些建議。歐盟想要集中力量解決難民危機非常困難，但有兩劑“藥方”可以從源頭解決一些問題。

首先，歐盟共擁有10萬人的邊防部隊，善加利用這支力量能夠在很大程度上解決難民涌入的問題。匈牙利等國在邊境建起圍墻，一度被其他歐盟國家口誅筆伐。但現(xiàn)在，不少歐盟成員國發(fā)現(xiàn)這一舉措的優(yōu)點：對涌入的難民嚴(yán)加調(diào)查，能夠在源頭上進行控制。邊防部隊的有效組織，配合適當(dāng)?shù)某绦?，并不違反人道主義原則。但是要在廣大的疆域內(nèi)調(diào)度為數(shù)眾多的各國部隊并不容易。2016年，歐洲邊防和海岸警衛(wèi)隊代表處（Frontex）成立，至今已擁有500多名職員和來自歐盟成員國的1500名邊防軍警。這些人的主要工作是部署人員設(shè)備，并組織難民遣返。

其次，與難民原籍國加強合作，以甄別、安頓、遣返難民。奔赴歐洲的難民并非都是從戰(zhàn)亂國家出逃的，其中有相當(dāng)一部分是“季節(jié)性難民”，在本國經(jīng)濟進入“周期性低谷”時，他們就會出逃歐洲。對這部分人，歐盟通過與其原籍國的合作，就可以有效地限制。通過與難民原籍國的信息互通，歐盟成員國也能更好地對混雜在難民隊伍中的恐怖分子加以甄別。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com