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        遵守難民法,比利時政府干不下去了

        2019-03-29 03:08:24劉秉軍
        檢察風(fēng)云 2019年2期
        關(guān)鍵詞:第三國保守派米歇爾

        劉秉軍

        近日,比利時首相米歇爾突然宣布,內(nèi)閣集體辭職。引發(fā)這場政治風(fēng)暴的導(dǎo)火索是比利時政府響應(yīng)聯(lián)合國的號召,試圖推動該國更好地遵守國際難民法。

        積極轉(zhuǎn)變卻引發(fā)政治危機(jī)

        引發(fā)此次比利時政治危機(jī)的是聯(lián)合國日前推出的《移民問題全球契約》,這實(shí)際上是對國際難民法體系的強(qiáng)化,也對歐盟區(qū)域難民法提出了新的要求。聯(lián)合國的善意之舉卻在比利時引發(fā)強(qiáng)烈反彈。比利時聯(lián)邦議會第一大黨新弗拉芒聯(lián)盟黨決定退出執(zhí)政聯(lián)盟,以反對首相米歇爾代表比利時支持《移民問題全球契約》。

        面對嚴(yán)峻的形勢,米歇爾仍然簽訂了契約,并承諾“支持適當(dāng)接納難民和尋求庇護(hù)者”“加強(qiáng)接納能力”。這一舉措贏得了國際社會的好評,但引起大量比利時民眾的不滿。

        要厘清這一事件,還要從歐盟在應(yīng)對難民問題上的分裂說起。德國曾經(jīng)通過自身的行動,在歐盟內(nèi)部主導(dǎo)“歡迎文化”,主張以開放的態(tài)度接納難民,但現(xiàn)在這已成為歷史。歐盟分裂成五個派別:其一是以德國為首,如今似乎也只剩下德國的開放派,它對難民仍然持接納態(tài)度;其二是以法國為首,包括正退出歐盟的英國也在其中的審慎派,它們對難民的接收是有條件、有目的的;其三是以奧地利領(lǐng)銜,北歐各國、比利時、荷蘭參與其中的保守派,它們主張?jiān)诮邮针y民之前需要建立更完善的體制,否則免談;其四是以波蘭、捷克、匈牙利為代表的反對派,它們堅(jiān)持無論如何都不接收難民;其五是以希臘、意大利為代表的無奈派,它們是受到難民沖擊的前線,受多種因素制約,愿意妥協(xié)接收難民,但要求歐盟其他國家?guī)兔Ψ謸?dān)壓力。

        比利時米歇爾政府響應(yīng)聯(lián)合國的號召,支持《移民問題全球契約》,實(shí)際上是從保守派向?qū)徤髋赊D(zhuǎn)變,更好地遵守和履行國際難民法,這無疑是非常積極的。然而,米歇爾內(nèi)閣沒能扛住國內(nèi)保守派勢力的攻擊。

        對難民法的“靈活運(yùn)用”

        事實(shí)上,在全球范圍來看,歐盟在履行國際難民法以及健全區(qū)域難民法方面,做得還是非常不錯的。

        1990年6月5日,12個歐洲國家簽訂《在歐共體成員國內(nèi)確定庇護(hù)申請審查責(zé)任國的公約》(《都柏林公約》),該公約是在1951年《關(guān)于難民地位的公約》(國際難民法體系中的基礎(chǔ)公約)和1967年議定書的基礎(chǔ)上簽訂的,目的是實(shí)現(xiàn)歐洲區(qū)域難民法的統(tǒng)一化,尤其是在難民問題上更好地進(jìn)行責(zé)任分擔(dān)。

        2003年,歐盟簽訂《第三國國民在成員國提出庇護(hù)申請的審查責(zé)任國的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制條例》(《都柏林條例》),以取代《都柏林公約》,實(shí)現(xiàn)了歐盟體系內(nèi)的區(qū)域難民法的統(tǒng)一。在該條例中首次引入了“安全第三國”原則,該原則同“第一庇護(hù)國”原則一道,規(guī)定了歐盟成員國之間如何分擔(dān)有關(guān)難民的責(zé)任,為一些國家移送難民提供依據(jù)。

        雖然這兩個原則在一定程度上削弱了難民根據(jù)普遍性國際公約所享有的尋求某國保護(hù)的權(quán)利,但在一定程度上解決了接收國互相推諉的問題。

        那么,在這樣的公約之下,為什么歐盟在應(yīng)對難民的問題上會發(fā)生分裂呢?這是因?yàn)闅W盟難民法的缺陷在于對“安全第三國”和“第一庇護(hù)國”概念的“靈活運(yùn)用”。

        根據(jù)歐盟難民法,“第一庇護(hù)國”的概念適用的條件是:他或她在那個國家已經(jīng)被承認(rèn)為難民,并且能夠受到保護(hù),不會被推回;難民有權(quán)獲得關(guān)于他們申請國際保護(hù)許可的個人面談;如果申請不被許可,那么難民有權(quán)在法院或法庭獲得有效救濟(jì)。

        在實(shí)際操作中,歐盟各國默認(rèn)難民的“第一落腳國”即為“第一庇護(hù)國”。如此一來,最倒霉的就是意大利和希臘。這兩個本就經(jīng)濟(jì)不景氣的南歐國家因?yàn)楦拷狈牵y民的主要來源地),成為了必須率先接待難民的前哨站。所以在2016年,這兩個國家在歐盟大會上大吐苦水,使得歐盟對難民法作出了一些修改:當(dāng)難民人數(shù)明顯過多時,歐盟將提前出面指派他們到“負(fù)擔(dān)較輕”的國家。這一變動由德法兩國主導(dǎo),但遭到波蘭、捷克、匈牙利乃至奧地利的強(qiáng)烈反對,目前仍然難以有效實(shí)施。

        至于“安全第三國”,其概念適用的條件是:第三國對于申請者來說沒有被迫害、嚴(yán)重的虐待或者被推回的危險(xiǎn),并且他們有可能申請難民地位;如果難民申請被許可,便有權(quán)受到日內(nèi)瓦公約的保護(hù);申請者與第三國之間應(yīng)有“個人聯(lián)系”。

        但事實(shí)上,歐盟在“安全第三國”的判定上存在很大程度的形式化,它在解決敘利亞難民危機(jī)的過程中就暴露了重大缺陷?!皻W盟土耳其交易”備受國際社會的譴責(zé),在土耳其明顯不滿足“安全第三國”條件的情況下,歐盟執(zhí)意從希臘向土耳其大規(guī)模遣送難民。這實(shí)際上違反了國際難民法,也不符合歐盟難民法的規(guī)定。

        回頭再看比利時,如果米歇爾內(nèi)閣在難民問題上軟化立場,那么保守派擔(dān)心該國將成為又一個熱門的“安全第三國”,隨之帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會問題。

        歐盟的“歲月靜好”被打破

        比利時的政治危機(jī)可以說是歐盟面對難民問題手足無措的縮影。

        一方面,在20世紀(jì)末南斯拉夫內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束,大批巴爾干半島的難民涌入歐洲各國之后,歐盟體驗(yàn)了相當(dāng)長時間的“歲月靜好”,沒有再受到嚴(yán)重的干擾。而近一兩年爆發(fā)的中東和北非難民潮打破了歐洲的寧靜,嚴(yán)重影響了歐洲人的生活。以比利時的生活成本為例,2016年一杯普通的250ml酸奶價(jià)格為0.29歐元,到今天已漲到0.35歐元,漲幅高達(dá)20%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐元的通脹率。一葉知秋,食品價(jià)格上漲反映出比利時經(jīng)濟(jì)正在付出代價(jià)。要知道,比利時目前仍然拒絕直接接收難民,它受到的影響來自于難民在歐盟內(nèi)部的流動。對于低收入地區(qū)的比利時民眾來說,物價(jià)的變化非常令人不快。所以,保守派不可能接受比利時對難民敞開大門。

        另一方面,由于難民魚龍混雜,一些人到了歐洲之后四處惹是生非,造成社會治安惡化,甚至帶來恐怖主義威脅。

        兩劑“藥方”

        在收到米歇爾的辭呈后,比利時國王菲利普表示,“暫時擱置”內(nèi)閣的辭職請求。歐洲媒體分析,該國可能提前舉行大選,以維持政府的運(yùn)轉(zhuǎn)。事實(shí)上,歐盟其他國家也在疲于應(yīng)付難民所引發(fā)的各種問題。對此,英國《衛(wèi)報(bào)》等媒體給出了一些建議。歐盟想要集中力量解決難民危機(jī)非常困難,但有兩劑“藥方”可以從源頭解決一些問題。

        首先,歐盟共擁有10萬人的邊防部隊(duì),善加利用這支力量能夠在很大程度上解決難民涌入的問題。匈牙利等國在邊境建起圍墻,一度被其他歐盟國家口誅筆伐。但現(xiàn)在,不少歐盟成員國發(fā)現(xiàn)這一舉措的優(yōu)點(diǎn):對涌入的難民嚴(yán)加調(diào)查,能夠在源頭上進(jìn)行控制。邊防部隊(duì)的有效組織,配合適當(dāng)?shù)某绦颍⒉贿`反人道主義原則。但是要在廣大的疆域內(nèi)調(diào)度為數(shù)眾多的各國部隊(duì)并不容易。2016年,歐洲邊防和海岸警衛(wèi)隊(duì)代表處(Frontex)成立,至今已擁有500多名職員和來自歐盟成員國的1500名邊防軍警。這些人的主要工作是部署人員設(shè)備,并組織難民遣返。

        其次,與難民原籍國加強(qiáng)合作,以甄別、安頓、遣返難民。奔赴歐洲的難民并非都是從戰(zhàn)亂國家出逃的,其中有相當(dāng)一部分是“季節(jié)性難民”,在本國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“周期性低谷”時,他們就會出逃歐洲。對這部分人,歐盟通過與其原籍國的合作,就可以有效地限制。通過與難民原籍國的信息互通,歐盟成員國也能更好地對混雜在難民隊(duì)伍中的恐怖分子加以甄別。

        編輯:姚志剛 winter-yao@163.com

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