劉慈 鐘勝民

摘要：國家近年來發(fā)布了一系列關于加強土地管理的政策和文件。財政部、國土資源部2017年6月1日發(fā)布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，是對政府土地管理以及專項債券管理的一項重要政策和措施，在該領域，傳統(tǒng)的地方政府的運作和融資方式將產(chǎn)生重大變化。據(jù)此進行了研究，對政策規(guī)定下的政府土地收儲專項債券融資方案的具體內(nèi)容和作用進行了闡述。

關鍵詞：政府債務;專項債券;土地儲備;融資方案

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.02.050

1土地儲備制度的現(xiàn)狀及問題

國土資源部于2007年頒布《土地儲備管理辦法》，進一步完善了土地儲備制度，以實現(xiàn)“加強土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設用地保障能力”的管理。過去的土地管理中引入了市場機制，大大提高了城市土地資源的配置效率。但也產(chǎn)生了一些問題：①土地供應有多個渠道和部門，在政府內(nèi)部形成了利益競爭和利益割據(jù)，既不利于宏觀調(diào)控，也增加了滋生腐敗和權力尋租的環(huán)節(jié)與空間;同時形成了嚴重的土地財政和地方債務失控的問題;②未能很好地解決“土地囤積和閑置”的問題;③市場化的機制下，由受托企業(yè)進行土地征收工作，企業(yè)在具體實施中不可避免地以經(jīng)濟利益為導向，損害對被征居民的利益，經(jīng)常采取暴力、欺詐、不負責任的手段進行補償安置，由此引發(fā)的社會矛盾日益激化;④國有土地收益流失。

2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主，其主體由政府融資平臺或由受托企業(yè)籌措。這種做法存在以下弊端：①銀行貸款無法實現(xiàn)“?？顚Ｓ谩钡膭傂约s束，影響了土地儲備項目的按期完成;②土地儲備貸款最長不能超過兩年，土地供應存在著貸款的期限和還款的壓力;③土地供應規(guī)劃受到土地一級開發(fā)企業(yè)或其他相關的利益團體影響，政府的土地管理與調(diào)控被企業(yè)綁架;④由于土地儲備受到土地財政和市場利益的牽制，貸款的發(fā)放和使用都存在失控的現(xiàn)象，增加了地方債務風險和金融系統(tǒng)的風險隱患大大增加，也增加了整個社會的金融市場結構的穩(wěn)定性。

2土地儲備專項債券所要達成的政策目標

2.1提高了地方政府自主權

與銀行貸款不同，土地儲備專項債券發(fā)行實行項目管理，其項目內(nèi)容都是確定的，其發(fā)行對象是有限的，收益回報是有項目本身保障的，其風險是可控的，其核算和責任都是根據(jù)項目單獨管理，不會造成風險的蔓延和擴大，既脫離了對銀行的依賴，也與一級開發(fā)企業(yè)不構成更多的利益糾結，地方政府就具有了更大的自主權，可以根據(jù)土地本身的需要進行規(guī)劃而不涉及更大范圍的利益考量，從根本上降低了地方債務系統(tǒng)性風險發(fā)生的機率。

2.2降低了項目運作風險

土地儲備專項債券的發(fā)行解決了資金來源的問題，而且通過一系列管理措施，保證了其償還的確定性。并要求其“?？顚Ｓ谩保腥胝念A算管理，在制度和執(zhí)行面上排除了其他部門挪用、占用的可能，也避免了與企業(yè)、銀行的利益糾纏和牽制，在管理過程中杜絕了權力尋租的空間和滋生腐敗的環(huán)節(jié)，盡可能地把資金投入到土地收購和正常的經(jīng)營開發(fā)過程中，提高了資金使用效率，為項目的順利完成提供了資金支持，降低了項目的運作風險。

2.3有助于加強土地調(diào)控

土地儲備專項債券管理辦法的實行不是單獨一個籌資方式的改變，而是一整套管理體系的改革，通過改革，當?shù)卣畬ν恋氐墓驼{(diào)控就具有了更多的自主性，減少了與利益團體和其他領域的制約，只從市場和社會發(fā)展的角度來考慮土地的調(diào)控，也為地方政府脫離土地財政依賴提供了制度環(huán)境。

2.4加強了中央對地方的監(jiān)管力度

土地儲備專項債券的額度是由國務院批準的，由財政部下達各地財政部落實，這樣就為土地管控的監(jiān)管提供了一個途徑和手段。同時，土地信息由此也集中到國土資源部進行管理，排除了土地管理多頭供應的混亂局面。土地管理主體責任的落實也有效地加強了中央對地方的追責，也是對地方債務管理的重要內(nèi)容。

3土地儲備專項債券的政策依據(jù)及內(nèi)容

土地儲備專項債券是我國地方政府債券的一個品種，它的發(fā)行首先要符合《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫[2015]83號）的規(guī)范要求，財政部、國土資源部印發(fā)的《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預[2017]62號）提出了具體的規(guī)范內(nèi)容，是本項目的主要政策依據(jù)。

上述文件對土地儲備專項債券的規(guī)范主要有以下內(nèi)容：

（1）發(fā)行主體為省級政府。這一規(guī)定與其他債券現(xiàn)行存在的融資平臺的項目主體方式存在較大區(qū)別，從組織上為解決資金的挪用、占用提供了政策依據(jù)。

（2）項目運作主要由財政和國土部門監(jiān)管。這與其他債券由發(fā)改委監(jiān)管也是不同的。

（3）?？顚Ｓ谩，F(xiàn)在的地方政府通過融資平臺發(fā)行的債券用途較為廣泛，存在脫離預算和監(jiān)管的較大的漏洞。

（4）違約償還機制不同。債券償還主要由項目收益提供支持，缺口則由政府省級政府補充，安全系數(shù)較高。而其他政府融資平臺的償還形式上是市場化的，但存在著政府隱性擔保，容易對政府構成較大的財政負擔。

（5）預算管理。債券明確了納入預算管理，而融資平臺的債券則不納入預算。

（6）稅收優(yōu)惠。由于政策明確了土地儲備專項債券的責任主體和運營目標等規(guī)范條件，給予了免除所得稅優(yōu)惠。而其他融資平臺則無此優(yōu)惠。

4土地儲備管理的基本內(nèi)容

4.1土地儲備機構

土地儲備由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構負責實施。地方政府設有土地供應中心或土地儲備中心對土地儲備進行管理，編制屬于政府部門下屬事業(yè)單位。

4.2土地儲備范圍

土地儲備的范圍是指土地儲備的來源以及取得方式，主要有以下幾種：①正常的社會發(fā)展規(guī)劃下對土地增長的征用。這一方式下的土地儲備增加主要是通過新的農(nóng)用地轉用、集體土地的合法征用等方式來取得;②已轉讓的土地由于未完成法定期限內(nèi)的開發(fā)而收回。正常的國有土地轉讓都附有政策性的開發(fā)要求，而由于未達到要求或違法用地，按照政策國家需要收回，這一部分土地也構成新一期的土地儲備;③對按照規(guī)劃當前的國有土地改變了用途，政府主動收購的國有土地。這一部分土地大部分是舊城改造或落實整體規(guī)劃調(diào)整的土地;④對市場顯失公平的交易進行介入干預而購買的國有土地。城市房地產(chǎn)交易中經(jīng)常存在明顯背離市場行情的交易，這種交易往往隱藏著其他非法目的和利益輸送，也擾亂了土地市場的公平競爭的市場秩序，政府應當進行干預，可以行使優(yōu)先購買權收回該土地，由此收回的土地也是儲備土地的構成部分。上述幾種土地儲備的取得，第一種是一種增量方式，其他三種則是政策規(guī)定下對原有土地的資源配置和盤活，在總量上不增加。

4.3土地儲備的運作流程

土地儲備的運作管理不僅僅是在增加儲備這個方面，實際上包括征購、儲備和供地三個環(huán)節(jié)，其管理延伸到以儲備為中心的整個過程，尤其在現(xiàn)行政策的規(guī)定下，實現(xiàn)以項目為中心的閉環(huán)過程，以加強?？顚Ｓ煤涂毓茱L險。

4.4土地整理開發(fā)

土地收儲必須進行土地整理，即生地轉為熟地，才能在實現(xiàn)后續(xù)的轉讓，完成儲備工作的全過程，而這個整理不僅只在新增土地上，一些原有土地在實現(xiàn)資源配置的過程中也要實行必要的整理開發(fā)。

土地的生地開發(fā)即所謂的“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，這屬于土地的一級整理開發(fā)，只有完成這一過程才能在驗收后納入土地儲備。

5土地儲備融資模式

土地儲備由于存在前期的整理開發(fā)，不管采取何種模式進行，一定的資金支持是必要的，資金的使用方向主要在兩個方面：一是對被征土地原居民或單位的補償資金;二是對所收儲土地在轉讓前進行整理開發(fā)所需要的建設資金。在現(xiàn)行政策下，土地收儲專項債券是獲得所需資金的基本方式，其發(fā)行以及后續(xù)管理也要在土地收儲專項債券的政策下進行。

土地收儲專項債券的額度必須在財政部批準的年度地方政府專項債務限額內(nèi)發(fā)行，債券額度由財政部下達各省級財政部門，財政部可以在國務院批準的該地區(qū)專項債務限額內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑額度并予批復，抄送國土資源部。

6結語

土地儲備專項債券由省級政府發(fā)行，實行總額度控制，納入政府性基金預算管理，并由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備，必須與項目掛鉤等。這些政策規(guī)定的出臺不僅是土地管理制度進一步深化改革的表現(xiàn)和探索，有助于土地市場進一步持續(xù)健康地發(fā)展。同時，這些制度對防范地方債務風險，強化中央對地方的監(jiān)管有重要作用，也是加強國家宏觀調(diào)控，實現(xiàn)政府職能轉型，促進社會優(yōu)化資源配置的有力舉措。

參考文獻

[1]財政部.地方政府土地儲備專項債券管理辦法（財預[2017]62號）[Z].

[2]土地儲備專項債券將發(fā)行遏制地方違法違規(guī)變相舉債[Z].證券日報，2017-06-02.