（阜陽(yáng)師范大學(xué) 財(cái)務(wù)處，安徽 阜陽(yáng) 236037）

近年來(lái)，隨著城市化步伐的加快，很多城市實(shí)施的園林綠化工程項(xiàng)目也越來(lái)越多，園林綠化水平成為城市發(fā)展程度和文明程度的重要指標(biāo)之一，園林綠化工程建設(shè)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)議題。園林綠化工程涉及規(guī)劃、設(shè)計(jì)、工程造價(jià)預(yù)算、審核、招標(biāo)、投標(biāo)、合同簽訂、施工、驗(yàn)收、后期養(yǎng)護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，由于多種原因，導(dǎo)致這一領(lǐng)域成為設(shè)租尋租、職務(wù)犯罪和腐敗窩案的高發(fā)區(qū)之一。一些地方頻現(xiàn)綠化奢侈浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象，其背后往往掩藏著“黑色內(nèi)幕與利益鏈”，危害相當(dāng)嚴(yán)重。

園林綠化工程領(lǐng)域存在的上述問(wèn)題反映了該領(lǐng)域相關(guān)規(guī)則、制度的缺失或不完善、監(jiān)管的困難和管理漏洞的存在，容易導(dǎo)致腐敗行為的產(chǎn)生。園林綠化工程領(lǐng)域的“綠色腐敗”造成國(guó)家財(cái)政資金的損失、浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府在公眾心目中的形象。在園林綠化工程的招投標(biāo)中存在的違規(guī)透露標(biāo)底、陪標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)等現(xiàn)象，明顯違反《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》的規(guī)定，破壞了社會(huì)的公正與公平，助長(zhǎng)了社會(huì)不正之風(fēng)。園林綠化工程領(lǐng)域的權(quán)錢(qián)交易等“綠色腐敗”行為對(duì)社會(huì)所造成的危害必須引起全社會(huì)的共同關(guān)注。

綠色本是自然與生命的顏色，象征著和平、青春與繁茂，當(dāng)綠色園林受到腐敗的侵?jǐn)_時(shí)，該領(lǐng)域的腐敗被稱之為“綠色腐敗”。本文探討了園林綠化工程存在的主要問(wèn)題，認(rèn)為只有完善相關(guān)的制度、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的約束與監(jiān)管，加強(qiáng)內(nèi)控，防范園林綠化工程中可能發(fā)生的腐敗與風(fēng)險(xiǎn)，才能有利于城市園林綠化事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

一、園林綠化工程存在的主要問(wèn)題

(一)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，設(shè)計(jì)不計(jì)成本、建設(shè)急功近利

一些地方在城市改造和形象提升時(shí)，對(duì)園林綠化工程沒(méi)有制定系統(tǒng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，決策的隨意性較大，很大程度上摻雜著地方和單位主要領(lǐng)導(dǎo)的“長(zhǎng)官意志”，如有的城市道路兩旁的樹(shù)木經(jīng)?！霸粤擞滞?，挖了又栽”，出現(xiàn)“換一任領(lǐng)導(dǎo)換一茬樹(shù)”的現(xiàn)象。

園林綠化工程一般使用的是財(cái)政專項(xiàng)資金，近年來(lái)一些地方政府在園林綠化工程領(lǐng)域投資熱情高漲，不惜巨資，較少有成本與節(jié)約的意識(shí)，在園林綠化工程的設(shè)計(jì)方面，動(dòng)輒花上數(shù)百萬(wàn)元，甚至千萬(wàn)元找知名公司進(jìn)行園林綠化設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)師往往心照不宣投領(lǐng)導(dǎo)所好，一般沒(méi)有控制園林綠化工程造價(jià)的意識(shí)與動(dòng)機(jī)，盲目追求高大上的設(shè)計(jì)方案。因?yàn)樵O(shè)計(jì)費(fèi)通常與園林綠化工程的總造價(jià)直接掛鉤，很多設(shè)計(jì)單位為了追求利益，采取盲目選用價(jià)格高昂的苗木品種與施工材料、增加苗木種植密度、擴(kuò)大工程規(guī)模與檔次，以達(dá)到刻意提高園林工程造價(jià)的目的，從中獲得更多的設(shè)計(jì)費(fèi)。

一些地方政府和園林管理部門(mén)對(duì)園林綠化工程的規(guī)劃存在可行性研究不足的情況，在方案設(shè)計(jì)與決策階段，前期調(diào)查欠深入，往往只重視方案的美觀性，對(duì)方案的經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性和功能性考慮不足。

個(gè)別地方政府近年來(lái)在園林綠化工程建設(shè)方面急功近利，違背“十年樹(shù)木”的常識(shí)與規(guī)律，熱衷于在短期內(nèi)投入大額資金搞“短平快”的綠化項(xiàng)目，以達(dá)到“立桿見(jiàn)影、迅速成林”的效果，這在一定程度上拉動(dòng)了城市對(duì)大樹(shù)以及名木的需求，同時(shí)也為腐敗行為的發(fā)生提供了滋生的空間。早在1998年，上海實(shí)施大樹(shù)進(jìn)城工程，帶動(dòng)了其他城市形成了一股大樹(shù)進(jìn)城之風(fēng)，據(jù)報(bào)道，在某市一棵普通的榕樹(shù)，財(cái)務(wù)賬面上所反映的價(jià)值竟然高達(dá)10萬(wàn)元。大量的財(cái)政資金被用于大樹(shù)進(jìn)城所發(fā)生的采購(gòu)、移植、運(yùn)輸和養(yǎng)護(hù)等相關(guān)費(fèi)用。

(二)園林綠化工程造價(jià)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性不高

園林綠化工程造價(jià)預(yù)算在整個(gè)園林綠化工程建設(shè)中占有重要的地位，它是園林綠化工程招標(biāo)文件預(yù)算控制價(jià)的制定依據(jù)，園林綠化工程造價(jià)預(yù)算費(fèi)用包括設(shè)計(jì)費(fèi)、材料費(fèi)、苗木栽種、景觀置石與疊石、水系建造、花卉種植、施工費(fèi)用和養(yǎng)護(hù)等費(fèi)用。園林綠化工程項(xiàng)目既具有一般建設(shè)工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，又具有自身的特殊性。其特殊性在于：1.項(xiàng)目實(shí)施對(duì)象的活體性。不同的施工季節(jié)、氣候條件、地域跨度均會(huì)影響苗木的成活率、施工效率及項(xiàng)目成本。2.項(xiàng)目養(yǎng)護(hù)管理的長(zhǎng)期性。要求項(xiàng)目的成本管理兼顧施工和養(yǎng)護(hù)兩個(gè)階段。3.園林綠化工程中施工材料如苗木和草坪的市場(chǎng)價(jià)格缺乏可比性。我國(guó)還沒(méi)有形成苗木等生物資產(chǎn)科學(xué)的定價(jià)機(jī)制，當(dāng)園林綠化工程的施工時(shí)間較長(zhǎng)時(shí)，各種材料的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)較大，苗木定價(jià)的波動(dòng)性也隨之增大。

現(xiàn)實(shí)中，一些政府部門(mén)和單位在編制園林綠化工程造價(jià)預(yù)算時(shí)，有意編制超出實(shí)際資金需求的預(yù)算，為一些按正常渠道不能解決的費(fèi)用或?yàn)橹\取私利預(yù)留操作空間進(jìn)行設(shè)租尋租，加之造價(jià)預(yù)算編制人員自身的專業(yè)水平有限，多種因素的疊加，導(dǎo)致園林綠化工程造價(jià)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性不高。

(三)園林綠化工程在招投標(biāo)方面存在的問(wèn)題

有的招標(biāo)人或代理機(jī)構(gòu)在制作招標(biāo)文件時(shí)傾向于個(gè)別供應(yīng)商，有的投標(biāo)人與招標(biāo)人串通以謀取中標(biāo)，有的投標(biāo)人在園林綠化工程投標(biāo)時(shí)有惡意競(jìng)爭(zhēng)、低價(jià)中標(biāo)的嫌疑，如在分項(xiàng)報(bào)價(jià)表中將所投苗木這一項(xiàng)報(bào)價(jià)填寫(xiě)為0，評(píng)審專家在評(píng)標(biāo)時(shí)對(duì)該異常情況進(jìn)行詢標(biāo)，投標(biāo)人給出的理由是“公司即將更新現(xiàn)存所有的苗木品種，對(duì)庫(kù)存的苗木進(jìn)行處理……”，讓評(píng)委會(huì)難辨真?zhèn)巍４送?還存在不確定的投標(biāo)人借用其他企業(yè)的資質(zhì)對(duì)某一園林綠化工程項(xiàng)目進(jìn)行陪標(biāo)和圍標(biāo)的情況，擾亂了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序，公共資源交易中心和項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)沒(méi)有先進(jìn)的手段取得確鑿的證據(jù)以認(rèn)定這種圍標(biāo)、串標(biāo)行為。

(四)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與制度對(duì)園林綠化工程中所涉及的苗木等公益性生物資產(chǎn)的核算缺乏具體的規(guī)定

按企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定，苗木類生物資產(chǎn)的成本，按照其出售前發(fā)生的造林費(fèi)、撫育費(fèi)、森林保護(hù)費(fèi)、營(yíng)林設(shè)施費(fèi)、良種試驗(yàn)費(fèi)、調(diào)查設(shè)計(jì)費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)及其他管護(hù)費(fèi)等必要支出確定。企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)園林綠化工程中投入的苗木等公益性生物資產(chǎn)在會(huì)計(jì)處理方面缺乏必要的銜接。

我國(guó)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度均未規(guī)定園林綠化工程中苗木等公益性生物資產(chǎn)應(yīng)如何在會(huì)計(jì)系統(tǒng)中進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量和核算?！墩畷?huì)計(jì)準(zhǔn)則第 5號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》只是籠統(tǒng)地提到“公園綠地”屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏詳細(xì)的操作指南，實(shí)踐中只能粗放地將園林綠化工程中栽種的苗木等公益性生物資產(chǎn)等作為園林綠化工程的一部分，在工程完工時(shí)轉(zhuǎn)作公共基礎(chǔ)設(shè)施。現(xiàn)有的會(huì)計(jì)制度規(guī)定，不能客觀反映我國(guó)政府部門(mén)園林綠化中苗木等生物資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值。

(五)近年來(lái)，園林綠化工程領(lǐng)域職務(wù)犯罪呈多發(fā)趨勢(shì)，且團(tuán)伙作案、多崗位串通舞弊、有預(yù)謀作案、作案手段的隱蔽性較強(qiáng)

由于園林綠化工程涉及的資金量大、工程復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)、苗木等定價(jià)的隨意性較大等特點(diǎn)，使得這一領(lǐng)域很難杜絕職務(wù)犯罪的發(fā)生。近年來(lái)，麗江、重慶、杭州、防城港、郴州等地發(fā)生了園林綠化工程領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案。該領(lǐng)域職務(wù)犯罪主要有4種形式：1.虛列成本，與供應(yīng)商串通將苗木價(jià)格抬高，套取財(cái)政撥款；2.在采購(gòu)苗木等材料或在園林綠化工程發(fā)包中，收受“回扣”或其他商業(yè)賄賂；3.個(gè)別園林綠化部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)授意親屬、朋友成立公司，承接園林綠化工程項(xiàng)目，或參與自己分管范圍內(nèi)的園林綠化工程項(xiàng)目的投標(biāo)，進(jìn)行暗箱操作以達(dá)到圍標(biāo)、串標(biāo)、中標(biāo)的目的，這種違法犯罪作案的手段非常隱蔽，在項(xiàng)目的論證、集體決策、招投標(biāo)等程序上一般做得天衣無(wú)縫，利用常規(guī)的手段很難識(shí)別；4.瞞天過(guò)海，獲取非法利益，如對(duì)比較廉價(jià)的小灌木，某一路段實(shí)際栽種數(shù)量可達(dá)數(shù)千株甚至上萬(wàn)株，監(jiān)管和驗(yàn)收人員很難有耐心一株株地去數(shù)實(shí)際數(shù)量，于是會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)辦人與供應(yīng)商虛報(bào)實(shí)際栽種數(shù)量；個(gè)別地方的園林綠化部門(mén)，利用城鎮(zhèn)道路改擴(kuò)建之機(jī)將苗木挖走，購(gòu)買(mǎi)新的苗木進(jìn)行種植，再將被挖走苗木巧妙地進(jìn)行“購(gòu)買(mǎi)”，在城鎮(zhèn)的其他地方進(jìn)行種植以套取資金，或者直接將挖走的苗木拿到市場(chǎng)上銷售，所得資金存入單位私設(shè)的小金庫(kù)或直接截留裝入個(gè)人口袋。

二、對(duì)策與建議

(一)因地制宜、制定科學(xué)的城市園林綠化規(guī)劃，注重生態(tài)節(jié)約的規(guī)劃設(shè)計(jì)理念

城市園林綠化規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，避免城市之間相互攀比、盲目效仿其他城市的做法。地方政府應(yīng)當(dāng)組織城市發(fā)展規(guī)劃、園林綠化部門(mén)、行業(yè)專家以及社會(huì)公眾等共同制定城市園林綠化規(guī)劃，必要時(shí)可以舉行聽(tīng)證會(huì)。制定好的城市園林綠化規(guī)劃應(yīng)作為城市長(zhǎng)期規(guī)劃的一部分，沒(méi)有特殊情況一般不得變動(dòng)，更不能有“換一屆領(lǐng)導(dǎo)換一套園林綠化規(guī)劃”的做法。地方政府及相關(guān)部門(mén)在做園林綠化工程規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)還要充分考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況、量力而行。

(二)加強(qiáng)園林綠化工程造價(jià)預(yù)算人才的培養(yǎng)力度，提高預(yù)算編制的水平與準(zhǔn)確性

園林綠化工程是復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，其造價(jià)預(yù)算的專業(yè)性強(qiáng)，涉及規(guī)劃、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)、土建、施工、配套設(shè)施、材料、預(yù)算、成本計(jì)算、工程管理等相關(guān)內(nèi)容。園林綠化主管部門(mén)應(yīng)積極地與國(guó)內(nèi)外有關(guān)高校聯(lián)合培養(yǎng)工程造價(jià)預(yù)算方面的復(fù)合型專業(yè)人才，加強(qiáng)專業(yè)人才的思想道德建設(shè)，不斷提高其專業(yè)技能。今后造價(jià)預(yù)算人員要積極參與園林綠化設(shè)計(jì)方案前期的論證工作，做充分的調(diào)研，了解更多的實(shí)際情況，提高園林綠化工程造價(jià)預(yù)算編制的針對(duì)性與準(zhǔn)確性。

(三)進(jìn)一步完善《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》及其實(shí)施細(xì)則，依法嚴(yán)厲打擊園林綠化工程招投標(biāo)領(lǐng)域的串標(biāo)、圍標(biāo)等違法行為

在招標(biāo)文件正式發(fā)布之前，應(yīng)組織園林綠化工程、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的專家進(jìn)行論證和審核把關(guān)，避免招標(biāo)文件中存在排斥和限制潛在投標(biāo)人投標(biāo)的條款、帶有傾向性的條款及其他影響公平競(jìng)爭(zhēng)的違規(guī)違法條款，壓縮招標(biāo)方和代理機(jī)構(gòu)設(shè)租尋租的空間，提高招投標(biāo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公信度。

(四)完善現(xiàn)有的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與制度，探索建立苗木等生物資產(chǎn)的公允價(jià)格形成機(jī)制

我國(guó)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 5號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》和《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 5號(hào)——生物資產(chǎn)》對(duì)生物資產(chǎn)、園林綠地等內(nèi)容有所涉及，但不夠細(xì)化，且缺乏可操作性。建議財(cái)政部進(jìn)一步完善我國(guó)現(xiàn)行的企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與制度，便于有關(guān)單位能夠全面準(zhǔn)確地核算、反映園林綠化工程中苗木等公益性生物資產(chǎn)價(jià)值，以客觀反映政府占有的自然資源、苗木等生物資產(chǎn)的價(jià)值情況。

充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，如大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，早日建立和完善苗木等生物資產(chǎn)信息發(fā)布與網(wǎng)上競(jìng)價(jià)平臺(tái)，針對(duì)部分單位價(jià)格較高的名貴苗木，積極運(yùn)用產(chǎn)品溯源系統(tǒng)對(duì)其培育、養(yǎng)護(hù)等過(guò)程進(jìn)行全面的跟蹤反映，恰當(dāng)?shù)胤从称涑杀荆瑸槠涫袌?chǎng)公允價(jià)格的形成提供較全面的信息。信息的全面、公開(kāi)、透明將有利于苗木等生物資產(chǎn)形成公允的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，減少園林綠化工程中苗木定價(jià)的隨意性。

(五)加強(qiáng)園林綠化部門(mén)內(nèi)部控制建設(shè)，加大對(duì)“綠色腐敗”的懲處力度

園林綠化部門(mén)要全面實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，推行綠化部門(mén)“一把手”不得直接分管財(cái)務(wù)、人事、工程建設(shè)、采購(gòu)等制度，對(duì)“三重一大”實(shí)行集體決策或聯(lián)簽，制約單位一把手的權(quán)力；對(duì)關(guān)鍵崗位和人員必須定期進(jìn)行輪崗，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵崗位人員權(quán)力的制衡與監(jiān)督。

研究腐敗問(wèn)題的專家Roert Kitgaard,設(shè)計(jì)了一個(gè)簡(jiǎn)單的方程式，對(duì)腐敗的根源進(jìn)行了定義：在沒(méi)有實(shí)行問(wèn)責(zé)制度的情況下掌握自由裁量權(quán)的公共官員的專權(quán)行為。

C（腐?。?M（專權(quán)）+D（自由裁量權(quán)）-A（問(wèn)責(zé)）

權(quán)力天然具有被濫用的傾向，權(quán)力具有很強(qiáng)的滲透性和擴(kuò)張性，如果不加以監(jiān)督和限制，就可能異化并對(duì)社會(huì)造成危害，被用作滿足個(gè)人私欲并成為攫取利益的工具，從而導(dǎo)致腐敗。顯然加大監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的力度，減少和制約公職人員的專權(quán)與自由裁量權(quán)，防止公職人員濫用公權(quán)力，方可達(dá)到有效防范腐敗的作用。

對(duì)我國(guó)園林綠化工程領(lǐng)域公職人員腐敗行為的懲處，可以借鑒芬蘭的經(jīng)驗(yàn)與做法，該國(guó)刑法沒(méi)有規(guī)定行賄罪、受賄罪等腐敗獲罪的量刑數(shù)額、標(biāo)準(zhǔn)及“不正當(dāng)利益”的類型，也沒(méi)有“嚴(yán)重情節(jié)”“數(shù)額較大”等較為模糊的限制條件，這就使得一些所謂的“小腐敗”也能進(jìn)入刑事司法程序。以受賄罪為例，只要公職人員接受他人的利益有損于公眾對(duì)公共權(quán)力的信任，即可以認(rèn)定其構(gòu)成犯罪，是否許諾或者實(shí)際利用自己的職權(quán)為行賄人牟利不是受賄罪的構(gòu)成要件。

有學(xué)者依據(jù)法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法揭示腐敗根源，探討成本收益視域下反腐敗制度選擇問(wèn)題，提出“要徹底地反腐敗，就必須通過(guò)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的制度變遷或制度創(chuàng)新，改變腐敗活動(dòng)的成本收益狀況”。只有當(dāng)掌握公權(quán)力的“經(jīng)濟(jì)人”實(shí)施腐敗行為所付出的成本和受到的懲罰遠(yuǎn)高于收益時(shí)，他們才有可能抵擋住貪欲的誘惑和各種腐朽思想的侵蝕。

園林綠化建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)建設(shè)的重要組成部分，現(xiàn)代城市的發(fā)展對(duì)城市園林綠化建設(shè)提出了更高的要求。園林綠化在城市人居環(huán)境、景觀環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、城市品位和人民群眾幸福指數(shù)建設(shè)中居于重要的地位，不可替代。園林綠化工程存在的問(wèn)題，一方面與現(xiàn)有的規(guī)則、制度缺失或不完善有關(guān)，另一方面與人的問(wèn)題密切相關(guān)。個(gè)別掌握公權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)鍵崗位的公職人員，利用制度和規(guī)則的漏洞進(jìn)行設(shè)租、尋租，官商勾結(jié)，滋生腐敗。因此，只有在完善相關(guān)制度的同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，有效制衡權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)腐敗行為的懲處力度，構(gòu)建教育、制度、懲處與監(jiān)督于一體的防治腐敗的體系，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子、套上制度的轡頭，將“不能腐、不敢腐、不想腐”變成現(xiàn)實(shí)，才能真正實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，我國(guó)的園林綠化工程領(lǐng)域才能變得潔凈，和諧的生態(tài)節(jié)約型園林綠化事業(yè)才會(huì)步入良性健康的發(fā)展軌道，從而造福更多的百姓。