尹 瓊,韋向陽(yáng),b,周 燕

（阜陽(yáng)師范大學(xué)a.商學(xué)院；b.安徽省農(nóng)民工研究中心，安徽 阜陽(yáng) 236041）

中央一號(hào)文件[1]是中共中央每年發(fā)的第一份文件，涉及的問(wèn)題都是中央全年需要重點(diǎn)解決，也是當(dāng)前國(guó)家亟需解決的問(wèn)題。1982年始，“中央一號(hào)文件”聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題，時(shí)至今日，已經(jīng)成為“三農(nóng)”政策的專有名詞。針對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的短板即“三農(nóng)”問(wèn)題，1982年至2019年38年來(lái)中央共發(fā)布了21個(gè)以“三農(nóng)”為主題的一號(hào)文件，充分說(shuō)明黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的高度重視[2]。但回顧過(guò)去，發(fā)現(xiàn)1982年一號(hào)文件開始聚焦“三農(nóng)”，1987-2003年17年主題偏離“三農(nóng)”，到2004年再次聚焦“三農(nóng)”，何以形成這種頗具特色的變化軌跡？運(yùn)用間斷—均衡理論，根據(jù)各年份一號(hào)文件中“三農(nóng)”政策的主題，界定政策間斷與均衡的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，分析一號(hào)文件中“三農(nóng)”政策演變的基本特征，把握中央相關(guān)政策框架[3]，以此研判未來(lái)一段時(shí)期“三農(nóng)”政策的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)解決當(dāng)前的“三農(nóng)”問(wèn)題十分重要。

一、理論框架：間斷—均衡理論

弗蘭克·鮑姆加特納(Frank R.Baumgartner)和布萊恩·瓊斯(Bryan D.Jones)于1993年提出間斷—均衡理論，他們認(rèn)為政策的制定過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)重大變遷，呈現(xiàn)出均衡—間斷—新均衡的規(guī)律。該理論有4個(gè)關(guān)鍵要素，即政策壟斷、政策圖景、政策場(chǎng)域和注意力轉(zhuǎn)移，各要素含義如表1所示。人們對(duì)于公共政策的注意力是有限的，當(dāng)來(lái)自各方面的注意力開始增大并達(dá)到一定程度后，以前政策的均勢(shì)就會(huì)被打破。從圖1可以看出政策處于穩(wěn)定時(shí)，當(dāng)某一公共問(wèn)題的性質(zhì)出現(xiàn)變化即發(fā)生觸發(fā)事件的時(shí)候，公眾對(duì)現(xiàn)有政策會(huì)有不同的反饋即政策圖景發(fā)生變化，當(dāng)這種反饋為正面時(shí)，會(huì)加強(qiáng)現(xiàn)有政策的均衡，反饋為負(fù)面時(shí)，則會(huì)有大量反對(duì)性的公眾活動(dòng)參與進(jìn)來(lái)進(jìn)入政策場(chǎng)域，此時(shí)決策者需要考慮現(xiàn)有政策的時(shí)代性和合理性，一旦決策者（政府、議會(huì)）的立場(chǎng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，原有政策的壟斷或者均衡狀態(tài)就會(huì)被打破，政策出現(xiàn)間斷，而在這種政策間斷革新之后新政策又會(huì)在一段時(shí)間處于均衡穩(wěn)定狀態(tài)，直到再次出現(xiàn)能使政策圖景發(fā)生變化的觸發(fā)事件。

表1 關(guān)鍵要素解析表

圖1 間斷—均衡理論框架圖[4]

自改革開放以來(lái)，中央根據(jù)“三農(nóng)”問(wèn)題的演化，在原有“三農(nóng)”政策不能繼續(xù)適用時(shí)，通過(guò)修改或重?cái)M來(lái)制定新政策。但現(xiàn)有的研究大多關(guān)注于新政策的規(guī)劃、執(zhí)行、收集反饋、評(píng)定成效的過(guò)程，并沒(méi)有關(guān)注1982-2019年間“三農(nóng)”政策的變遷歷程和變遷過(guò)程中的規(guī)律[5]。為更好地厘清改革開放以來(lái)我國(guó)“三農(nóng)”政策的歷史沿革，辨析從糧食增產(chǎn)到農(nóng)民增收的轉(zhuǎn)變，解釋各階段“三農(nóng)”政策的變遷，本文運(yùn)用間斷—均衡理論，解釋“三農(nóng)”政策長(zhǎng)期執(zhí)行過(guò)程中伴隨的間斷變化的特性，界定“三農(nóng)”政策變遷的均衡期和間斷期，抓住“三農(nóng)”問(wèn)題的主線，預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展走勢(shì)。

二、“三農(nóng)”問(wèn)題政策變遷的間斷—均衡理論分析（1982-2019年）

1982-2019年期間中央一號(hào)文件的主題，經(jīng)歷了農(nóng)村（1982-1986年）——由農(nóng)村向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)換（1987-2003年）——再次聚焦農(nóng)村（2004-2019年）的轉(zhuǎn)變。根據(jù)間斷—均衡理論 ，一號(hào)文件中“三農(nóng)”問(wèn)題經(jīng)歷了政策均衡—政策間斷—新政策均衡的更迭。

（一）政策均衡（1982-1986年）

通過(guò)對(duì)1982-1986年5個(gè)一號(hào)文件的深入分析，可以看出，這一階段的一號(hào)文件主要集中于解決農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)體制，增加農(nóng)民收入問(wèn)題。筆者按照年份和政策要點(diǎn)繪制了表2。1982年一號(hào)文件主要對(duì)未來(lái)農(nóng)村改革工作做出思想、理論、行為上的指導(dǎo)，1983年的文件關(guān)注于聯(lián)產(chǎn)承包制的性質(zhì)問(wèn)題[6]；1984年的文件提出發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)；1985年提出農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購(gòu)制度改革，也標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村開始全面發(fā)展商品生產(chǎn)；1986年文件為解決農(nóng)村新舊體制不協(xié)調(diào)、各方利益關(guān)系復(fù)雜的問(wèn)題提出完善新體制，進(jìn)一步擺正農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位。在此期間農(nóng)村居民家庭人均純收入增長(zhǎng)了近3倍，糧食總產(chǎn)在1988年達(dá)到8000億斤的高峰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也逐步活躍起來(lái)。

表2 中央一號(hào)文件（1982-1986）“三農(nóng)”政策要點(diǎn)變化表（為政策要點(diǎn)）

表2 中央一號(hào)文件（1982-1986）“三農(nóng)”政策要點(diǎn)變化表（為政策要點(diǎn)）

政策要點(diǎn)/發(fā)布年份 1982 1983 1984 1985 1986完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制images/BZ_137_972_492_1034_546.pngimages/BZ_137_1223_492_1285_546.pngimages/BZ_137_1458_492_1520_546.png改善農(nóng)村商品流通images/BZ_137_972_570_1034_624.pngimages/BZ_137_1223_570_1285_624.pngimages/BZ_137_1458_570_1520_624.pngimages/BZ_137_1988_570_2050_624.png增加農(nóng)業(yè)科技投入images/BZ_137_972_648_1034_702.pngimages/BZ_137_1223_648_1285_702.pngimages/BZ_137_1723_648_1785_702.pngimages/BZ_137_1988_648_2050_702.png改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件images/BZ_137_972_726_1034_780.pngimages/BZ_137_1458_726_1520_780.pngimages/BZ_137_1988_726_2050_780.png加強(qiáng)農(nóng)村基層工作images/BZ_137_972_806_1034_860.pngimages/BZ_137_1223_806_1285_860.pngimages/BZ_137_1458_806_1520_860.pngimages/BZ_137_1988_806_2050_860.png調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)images/BZ_137_1223_883_1285_937.pngimages/BZ_137_1458_883_1520_937.pngimages/BZ_137_1723_883_1785_937.pngimages/BZ_137_1988_883_2050_937.png發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)images/BZ_137_1223_961_1285_1015.pngimages/BZ_137_1723_961_1785_1015.pngimages/BZ_137_1988_961_2050_1015.png發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)images/BZ_137_1458_1039_1520_1093.png加強(qiáng)農(nóng)業(yè)金融支持images/BZ_137_1723_1117_1785_1171.pngimages/BZ_137_1988_1117_2050_1171.png農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)images/BZ_137_1723_1197_1785_1251.pngimages/BZ_137_1988_1197_2050_1251.png改革統(tǒng)派統(tǒng)購(gòu)制度images/BZ_137_1723_1254_1785_1308.png

（二）政策間斷（1987-2003年）

這一階段，在農(nóng)村改革取得顯著成就的背景下，城市工業(yè)改革成為中央工作的重點(diǎn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》標(biāo)志著中央開始把改革工作重心轉(zhuǎn)移到城市和工業(yè)。此后的17年（1987-2003年），文件不再以“三農(nóng)”問(wèn)題為主題，而是關(guān)注于當(dāng)年的重大事件，例如1989年重點(diǎn)抓質(zhì)量管理水平。

同期我國(guó)的農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展遲緩、農(nóng)民增收緩慢、城鄉(xiāng)差距拉大等狀況愈加突出，農(nóng)民人均年收入增長(zhǎng)不到400元，不到城鎮(zhèn)居民的1/6，增速不足城鎮(zhèn)居民的1/2，各項(xiàng)相關(guān)事業(yè)也開始低增長(zhǎng)，農(nóng)民“吃飽了飯，看不起病，讀不起書”的現(xiàn)象出現(xiàn)。城鄉(xiāng)居民收入在一度縮小后又進(jìn)一步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，農(nóng)村社會(huì)矛盾日益突出，“三農(nóng)”問(wèn)題呈現(xiàn)出日益嚴(yán)峻的新特點(diǎn)。

（三）新政策均衡（2004-2019年）

長(zhǎng)時(shí)間的政策間斷再加上連續(xù)出現(xiàn)的大規(guī)模自然災(zāi)害(如棉鈴蟲泛濫等)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅度下降、農(nóng)業(yè)稅收逐年增加，農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題迫在眉睫。在這一背景下，中央注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移，開始著力于實(shí)施政策轉(zhuǎn)軌，自此進(jìn)入“三農(nóng)”問(wèn)題的新政策均衡期。如表3所示，新時(shí)期16份一號(hào)文件對(duì)“三農(nóng)”政策的定位從基礎(chǔ)到首位再到重中之重，也表明中央的相關(guān)認(rèn)識(shí)不斷加深。立足這16個(gè)文件的具體要點(diǎn)，筆者繪制了表4。

表3 “三農(nóng)”政策分階演進(jìn)（2004-2019年）

1.多予少取放活，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展(2004-2012年)

2004年文件的目的是鼓勵(lì)各方促進(jìn)農(nóng)民增收；2005年文件主題是提高農(nóng)業(yè)總生產(chǎn)能力，從9個(gè)方面著力使該年糧食總產(chǎn)量達(dá)到48 401萬(wàn)噸；2006年文件圍繞新農(nóng)村建設(shè)，并建議建立長(zhǎng)期機(jī)制，通過(guò)工業(yè)和城市促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展；2007年和2008年的文件都著眼于促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，務(wù)實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)。2009年文件分五部分闡釋促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民增收的意義與政策；2010年首次強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”投入要“總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高”；2011年初次對(duì)水利相關(guān)工作進(jìn)行全盤部署；2012年文件強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新。

2.激活農(nóng)村動(dòng)力，推進(jìn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型（2013-2017年）

2013年文件是總結(jié)性的，在分析前十年工作部署的同時(shí)強(qiáng)調(diào)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建；2014年和2015年文件分13個(gè)部分對(duì)全面深化農(nóng)村改革，加大改革創(chuàng)新力度提出若干意見(jiàn)[7]；2016年關(guān)注加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提出做好農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的源動(dòng)力；2017年文件提出把推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為農(nóng)業(yè)工作主線[8]，針對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)性、體制性問(wèn)題要求激活市場(chǎng)，開創(chuàng)“三農(nóng)”工作新局面。

3.推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)共同富裕（2018-2019年）

2018年把實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為工作主題，分12個(gè)部分對(duì)鄉(xiāng)村精準(zhǔn)扶貧、人才支撐、生活保障、綠色可持續(xù)發(fā)展等方面提出新要求；2019年的文件則著力于脫貧攻堅(jiān)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板，拓寬農(nóng)民增收渠道。

表4 中央一號(hào)文件（2004-2019年）三農(nóng)政策要點(diǎn)變化表（為政策要點(diǎn)）

表4 中央一號(hào)文件（2004-2019年）三農(nóng)政策要點(diǎn)變化表（為政策要點(diǎn)）

政策要點(diǎn)發(fā)表年份 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019穩(wěn)定糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)images/BZ_138_825_1035_869_1073.pngimages/BZ_138_1000_1035_1044_1073.pngimages/BZ_138_1790_1035_1834_1073.pngimages/BZ_138_1878_1035_1922_1073.pngimages/BZ_138_2054_1035_2097_1073.pngimages/BZ_138_2141_1035_2185_1073.png加強(qiáng)流通體系建設(shè)images/BZ_138_825_1095_869_1133.pngimages/BZ_138_1000_1095_1044_1133.pngimages/BZ_138_1527_1095_1571_1133.png加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)images/BZ_138_825_1160_869_1198.pngimages/BZ_138_913_1160_956_1198.pngimages/BZ_138_1000_1160_1044_1198.pngimages/BZ_138_1088_1160_1132_1198.pngimages/BZ_138_1176_1160_1219_1198.pngimages/BZ_138_1264_1160_1307_1198.pngimages/BZ_138_1351_1160_1395_1198.pngimages/BZ_138_1527_1160_1571_1198.pngimages/BZ_138_1615_1160_1658_1198.pngimages/BZ_138_1878_1160_1922_1198.pngimages/BZ_138_1966_1160_2009_1198.pngimages/BZ_138_2141_1160_2185_1198.png推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整深化農(nóng)村體制改革加強(qiáng)農(nóng)田水利和生態(tài)建設(shè)加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新images/BZ_138_913_1417_956_1455.pngimages/BZ_138_1000_1417_1044_1455.pngimages/BZ_138_1088_1417_1132_1455.pngimages/BZ_138_1176_1417_1219_1455.pngimages/BZ_138_1264_1417_1307_1455.pngimages/BZ_138_1351_1417_1395_1455.pngimages/BZ_138_1527_1417_1571_1455.pngimages/BZ_138_1615_1417_1658_1455.pngimages/BZ_138_1790_1417_1834_1455.pngimages/BZ_138_1878_1417_1922_1455.pngimages/BZ_138_1966_1417_2009_1455.pngimages/BZ_138_2054_1417_2097_1455.pngimages/BZ_138_2141_1417_2185_1455.png健全農(nóng)業(yè)投入機(jī)制images/BZ_138_1351_1480_1395_1518.pngimages/BZ_138_1527_1480_1571_1518.pngimages/BZ_138_2054_1480_2097_1518.png培養(yǎng)新型農(nóng)民隊(duì)伍完善基層治理機(jī)制images/BZ_138_1000_1612_1044_1650.pngimages/BZ_138_1176_1612_1219_1650.pngimages/BZ_138_1351_1612_1395_1650.pngimages/BZ_138_1527_1612_1571_1650.pngimages/BZ_138_1703_1612_1746_1650.pngimages/BZ_138_2054_1612_2097_1650.png健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系images/BZ_138_1088_1678_1132_1716.pngimages/BZ_138_1176_1678_1219_1716.pngimages/BZ_138_1264_1678_1307_1716.pngimages/BZ_138_1351_1678_1395_1716.pngimages/BZ_138_1527_1678_1571_1716.pngimages/BZ_138_1615_1678_1658_1716.pngimages/BZ_138_1703_1678_1746_1716.pngimages/BZ_138_1790_1678_1834_1716.pngimages/BZ_138_1878_1678_1922_1716.pngimages/BZ_138_1966_1678_2009_1716.pngimages/BZ_138_2054_1678_2097_1716.pngimages/BZ_138_2141_1678_2185_1716.png健全農(nóng)村社會(huì)保障體系images/BZ_138_1176_1744_1219_1782.pngimages/BZ_138_1351_1744_1395_1782.pngimages/BZ_138_1615_1744_1658_1782.pngimages/BZ_138_2054_1744_2097_1782.pngimages/BZ_138_2141_1744_2185_1782.png積極推進(jìn)林業(yè)改革合理開發(fā)水能資源健全城鄉(xiāng)一體化體制images/BZ_138_1615_1939_1658_1977.pngimages/BZ_138_1703_1939_1746_1977.pngimages/BZ_138_1790_1939_1834_1977.pngimages/BZ_138_1878_1939_1922_1977.pngimages/BZ_138_1966_1939_2009_1977.png加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)images/BZ_138_2054_1996_2097_2034.png加強(qiáng)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)繁榮興盛農(nóng)村文化images/BZ_138_2054_2118_2097_2156.png打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)深化土地制度改革實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略

（四）間斷—均衡的演變

中央一號(hào)文件中“三農(nóng)”政策從關(guān)注“三農(nóng)”到工作中心的轉(zhuǎn)移，再到重新把“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨全國(guó)工作的重中之重，每一階段都有其主流政策圖景的引導(dǎo)。政策演進(jìn)中的變化在所難免，但是新政策的推進(jìn)勢(shì)不可擋。基于間斷—均衡理論的分析，可以發(fā)現(xiàn)中央一號(hào)文件中“三農(nóng)”政策發(fā)生變遷是新政策圖景的產(chǎn)生和政策圖景的交替所導(dǎo)致的，如圖2所示。

第一個(gè)階段（1982-1986年）：十一屆三中全會(huì)“左”傾錯(cuò)誤的糾正可以視為觸發(fā)事件，政策圖景為中央工作的重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放中，為打破人民公社“一大二公”的后果，公眾對(duì)農(nóng)村發(fā)展提出要求，決策者的注意力開始轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整上，賦予農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，在這5年內(nèi)保持了“三農(nóng)”政策的短暫均衡。第二階段（1987-2003年）：80年代的農(nóng)村改革使得農(nóng)村發(fā)展取得了優(yōu)異的成果，中央認(rèn)為農(nóng)村基本問(wèn)題已經(jīng)解決，與此同時(shí)，城市和工業(yè)迫切要求發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制改革迫在眉睫，在這一政策圖景下發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，改革重心向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移。第三階段（2003-2019年）：“三農(nóng)”問(wèn)題的爆發(fā)是觸發(fā)性事件，政策圖景是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題嚴(yán)峻、農(nóng)業(yè)稅收逐年增加、集體性事件頻繁爆發(fā)、農(nóng)地拋荒狀況嚴(yán)重等事件，全社會(huì)終于意識(shí)到“三農(nóng)”問(wèn)題是長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展道路上需要解決的頭等大事。學(xué)術(shù)界對(duì)拉美化陷阱也展開了討論，此時(shí)決策者也認(rèn)識(shí)到忽視農(nóng)業(yè)成就工業(yè)盡管能帶來(lái)短暫的繁榮，但終究難以持續(xù)，至此開始實(shí)行政策轉(zhuǎn)軌。這種均衡—間斷—新均衡的演變，是中央工作目標(biāo)導(dǎo)向的路線圖、是社會(huì)公眾共識(shí)的聚光燈。在這一演變之下，社會(huì)公眾與決策者都形成了“三農(nóng)”問(wèn)題是“重中之重”的共識(shí)，“三農(nóng)”問(wèn)題也在中央政府和社會(huì)各界的積極行動(dòng)中不斷緩解，備受關(guān)注的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”適時(shí)出臺(tái)，正在積極推進(jìn)。

圖2 中央一號(hào)文件“三農(nóng)”政策變遷

三、結(jié)論與展望

（一）一號(hào)文件中“三農(nóng)”政策演變的基本特征

基于間斷—均衡模型對(duì)一號(hào)文件“三農(nóng)”政策變遷的具體分析可知，“三農(nóng)”政策的演變有其基本特征。

1.重視程度不斷加深

縱觀1982-2019年38份一號(hào)文件，“三農(nóng)”政策經(jīng)歷了從強(qiáng)勢(shì)均衡期到弱勢(shì)均衡期再到新強(qiáng)勢(shì)均衡期的這樣一個(gè)變遷過(guò)程，中央對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)注在經(jīng)歷了變遷后逐步加強(qiáng)[9]。為彰顯農(nóng)民的主體地位，為農(nóng)民謀幸福，鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，文件始終為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收做出政策指引，始終圍繞著脫貧攻堅(jiān)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技、推進(jìn)其現(xiàn)代化。從最開始的解決農(nóng)民溫飽問(wèn)題到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，再到激活農(nóng)村活力最后到推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，一步步都在指引著工作重心往農(nóng)村方向著力，并且不斷調(diào)整改革工作舉措，嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)地做好“三農(nóng)”工作。

2.政策內(nèi)容更加科學(xué)

最初文件對(duì)“三農(nóng)”的關(guān)注主要體現(xiàn)在如何增加糧食產(chǎn)量、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)等農(nóng)業(yè)方面，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主要矛盾的變化，“三農(nóng)”政策內(nèi)容也更加科學(xué)，從為了解放發(fā)展落后的社會(huì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)向?yàn)榻鉀Q不平衡不充分的發(fā)展；從追求數(shù)量增加到追求質(zhì)量增長(zhǎng)；從守舊落后的農(nóng)業(yè)體系到現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)；從不注重生態(tài)環(huán)境的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式到發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)；從單一追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展到統(tǒng)籌全面部署等。與此同時(shí)，政策內(nèi)容不僅僅局限于追求“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展，還關(guān)注于豐富農(nóng)民精神文化、鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等。新興的“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”“互聯(lián)網(wǎng)+村管”“新農(nóng)人”“特色小鎮(zhèn)”等多種更加時(shí)代化名詞的出現(xiàn)也是中央“三農(nóng)”政策更加科學(xué)化的表現(xiàn)。

3.部署落實(shí)越發(fā)全面

傳統(tǒng)“一刀切”的政策部署促進(jìn)了農(nóng)村迅速發(fā)展，但是卻不能解決具有區(qū)域、個(gè)體差異的地區(qū)性發(fā)展難題，而且在一定程度上限制了有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。隨著對(duì)“三農(nóng)”工作認(rèn)識(shí)的加深，中央在把握大政方針的基礎(chǔ)上給予地方政府更多的規(guī)劃、執(zhí)行權(quán)力，鼓勵(lì)地方根據(jù)本地“三農(nóng)”發(fā)展的痛點(diǎn)和難點(diǎn)具體落實(shí)中央指引政策，精準(zhǔn)扶貧、產(chǎn)業(yè)對(duì)接等舉措落實(shí)愈加全面。中央深諳只有解決好“三農(nóng)”問(wèn)題才能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）啟示：一號(hào)文件“三農(nóng)”政策的趨勢(shì)展望

已經(jīng)出臺(tái)的一號(hào)文件有效解決了中國(guó)改革開放較為突出的“三農(nóng)”問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展卓有成效，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制逐步完善，農(nóng)民收入不斷增加。然而，面對(duì)十九大提出的新階段新形勢(shì)新問(wèn)題，為順利實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，立足于歷年來(lái)“三農(nóng)”政策的變遷，在“三農(nóng)”領(lǐng)域還有以下幾個(gè)突出的問(wèn)題需要中央的政策支持。

1.關(guān)于農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制的建立

回顧2004年以來(lái)15個(gè)一號(hào)文件原文一共提及“農(nóng)民增收”46次，2014年文件就占17次，2017、2018年文件各占3次，2004年農(nóng)村貧困人口數(shù)高達(dá)2億人，而2017年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示已經(jīng)減至3046萬(wàn)人，總體上農(nóng)民增收工作實(shí)現(xiàn)了很大的突破。但是近年這一增勢(shì)受到經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的影響有所放緩，2016年全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入較上年下降8.2%，2017年降到7.3%，2018年僅為6.5%，為近十幾年的最低增長(zhǎng)值。

從2017年一號(hào)文件確?！稗r(nóng)民增收勢(shì)頭不逆轉(zhuǎn)”，到2018年、2019年“拓寬農(nóng)民增收渠道”，從單方面強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，到開始鼓勵(lì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，再到為拔出“窮根”提出精準(zhǔn)扶貧，而且為順應(yīng)社會(huì)整體發(fā)展，提出“精神扶貧”，這些舉措都是為了從經(jīng)濟(jì)到精神上幫助農(nóng)民開辟增收致富門路，提升農(nóng)民增收能力。但是到底達(dá)到什么樣的水平叫做實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收？精神上的脫貧怎么列入增收行列？農(nóng)民增收又應(yīng)該用怎樣的指標(biāo)衡量？怎樣做到長(zhǎng)時(shí)期穩(wěn)定持續(xù)的農(nóng)民增收？這些并沒(méi)有明確說(shuō)明，所以應(yīng)該成為“三農(nóng)”政策下一步要解決的問(wèn)題。

2.關(guān)于農(nóng)村綠色可持續(xù)發(fā)展的完善

對(duì)農(nóng)村生態(tài)資源的粗放型開發(fā)利用使得中國(guó)面臨強(qiáng)勁的資源約束，2019年文件直接指出“實(shí)現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的統(tǒng)一”[10]。太多的歷史欠賬使得要從根本上改善生態(tài)環(huán)境是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，同時(shí)需要涉及資源利用、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變等一系列持續(xù)有力的政策保障。

歷年來(lái)一號(hào)文件都有關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理方面的舉措，包括追求生產(chǎn)過(guò)程清潔、產(chǎn)業(yè)模式可循環(huán)、變廢棄材料為能源等。但是持續(xù)化的綠色發(fā)展還需要產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)，在適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)村發(fā)展的情況下加大政策創(chuàng)新的力度，打破農(nóng)村資源不能永續(xù)利用的壁壘，推進(jìn)節(jié)能減排的綠色發(fā)展；同時(shí)基于特色生態(tài)地區(qū)打造示范村、示范線路，創(chuàng)建集參觀、飲食、住宿、娛樂(lè)為一體的鄉(xiāng)村生態(tài)休閑產(chǎn)業(yè)鏈。這些都需要長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐探索。因此，未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村綠色發(fā)展的持續(xù)化還是“三農(nóng)”政策的重要著力點(diǎn)。

3.關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)

為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村金融、公共服務(wù)、勞動(dòng)力流動(dòng)等方面一號(hào)文件明確了很多政策，提出推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由配置、流動(dòng)，因地制宜實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

當(dāng)前制約城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源公平配置的體制障礙依然存在，農(nóng)村大量的資產(chǎn)和資源尚未有效盤活，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系勢(shì)在必行[11]。因此要在建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制的同時(shí)，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、現(xiàn)代文明向農(nóng)村延伸，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源要素的流入，而這不僅僅是體制問(wèn)題，還需要在明確相關(guān)體制的基礎(chǔ)上消除城鄉(xiāng)差距、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展、引導(dǎo)公眾思想，顯然關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)仍然需要未來(lái)“三農(nóng)”政策的持續(xù)發(fā)力。

4.關(guān)于農(nóng)業(yè)內(nèi)在動(dòng)力的激發(fā)

農(nóng)村發(fā)展永遠(yuǎn)離不開動(dòng)力驅(qū)使，而其中最為顯著的動(dòng)力則為農(nóng)民賴以生存、發(fā)展的農(nóng)業(yè)。從確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，都是為激發(fā)“三農(nóng)”跨越式的發(fā)展。但“普惠式”的農(nóng)業(yè)支持政策并不能一勞永逸地發(fā)揮激勵(lì)效應(yīng)，“強(qiáng)權(quán)式”的對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格直接干預(yù)并不能一了百了地促成農(nóng)業(yè)活力。政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到發(fā)揮市場(chǎng)供求對(duì)價(jià)格形成決定性作用，是盤活農(nóng)業(yè)市場(chǎng)、激發(fā)農(nóng)業(yè)活力的核心。

歷年一號(hào)文件相關(guān)政策圍繞培育多元市場(chǎng)主體、完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)等提出相關(guān)政策。但盤活農(nóng)業(yè)市場(chǎng)、發(fā)揮市場(chǎng)供求作用的前提是有“人”和“地”，分散的小塊土地?zé)o法支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的要求，市民化傾向也對(duì)職業(yè)農(nóng)民的培育提出了要求，農(nóng)業(yè)內(nèi)在動(dòng)力需要在發(fā)揮市場(chǎng)作用的基礎(chǔ)上解決“誰(shuí)來(lái)種地”“怎么種地”等問(wèn)題，因此未來(lái)相關(guān)政策依舊要關(guān)注農(nóng)業(yè)內(nèi)在動(dòng)力的構(gòu)建。

5.關(guān)于鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍支撐的強(qiáng)化

人才瓶頸是實(shí)現(xiàn)振興必須要打破的制約。城鎮(zhèn)化水平的不斷推進(jìn)吸引農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，近年來(lái)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的比重不斷下降，2018年末僅為26.1%。一方面外出務(wù)工人群無(wú)法真正融入城市、市民化障礙重重，他們需要尋找出路；另一方面農(nóng)村人口比重逐年下降，單方面的人、財(cái)、物流向城市導(dǎo)致了現(xiàn)今留村農(nóng)民的高齡化、低產(chǎn)出和低教育。

一號(hào)文件中屢次提出把造就更多鄉(xiāng)土人才放在首位，主要集中于加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)、創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才培育引進(jìn)使用機(jī)制等。政府要在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的同時(shí)引導(dǎo)相應(yīng)人才進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)，深入基層為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型服務(wù)，認(rèn)識(shí)到當(dāng)前農(nóng)村人才缺乏仍然是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的一大短板，需要在接下來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期著力補(bǔ)齊。

通過(guò)間斷—均衡模型來(lái)回顧改革開放38年來(lái)的中央一號(hào)文件中的“三農(nóng)”政策，可以看到我國(guó)“三農(nóng)”政策的階段性特征和歷史沿革，在珍惜現(xiàn)有成果的同時(shí)，對(duì)未來(lái)充滿期待。在“三農(nóng)”問(wèn)題沒(méi)有根本解決之前，希望中央一號(hào)文件還將持續(xù)給予應(yīng)有的關(guān)注。同時(shí)要立足中國(guó)國(guó)情，著重政策變遷原因的分析，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、可持續(xù)發(fā)展。