摘 要 本文通過對ICPDR運行機制的闡述歸納總結(jié)出其主要特點及成功經(jīng)驗，認識到ICPDR通過建立風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)和跨國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)以及數(shù)據(jù)共享中心等現(xiàn)代技術(shù)提升河流管理的效率。作者認為，良好的河流管理需要以大國主導(dǎo)，各國達成利益妥協(xié)，在這一過程中也需要重視區(qū)域立法的制定以及國際法律責(zé)任。與此同時，公眾參與，現(xiàn)代科技的運用也促進著河流管理機制走向成熟。但是，每條河流的差異性決定不同的國際河流需要選擇不同的管理方式，中國可以借鑒多瑙河的成功經(jīng)驗，但不可以照搬照抄。

關(guān)鍵詞 國際河流 跨國監(jiān)測 多瑙河

作者簡介：黃怡，武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院，研究生，研究方向：國際法。

中圖分類號：D813 ???????????????????????????????????????????????????????????文獻標識碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.171

ICPDR是International Commission for the Protection of the Danube River的簡寫，中文名是多瑙河保護國際委員會。其成立的主要依據(jù)是1998年生效的《多瑙河保護公約》，其成立之初的目標是推動生態(tài)資源和流域水體（包括地表流動水體、湖泊和地下水）的保護以及可持續(xù)利用的跨界合作 。ICPDR不僅在在水管理合作方面取得了成果，在河流管理上也有著突出的表現(xiàn)，因此在2007 年ICPDR被授予享有崇高聲望的國際舍斯河流獎 。

盡管多瑙河實行全流域多邊管理模式，ICPDR只是整體機制的一部分，但是ICPDR作為最主要的平臺，為整個流域統(tǒng)一行動提供支撐。 ICPDR對《多瑙河保護公約》的保障以及各國合作全面執(zhí)行歐盟《水框架指令》的推動意義均值得其他跨國河流管理組織借鑒學(xué)習(xí)。

一、ICPDR運行機制以及主要特點

ICPDR依據(jù)《多瑙河保護公約》成立，在近20年的運行過程中不斷完善，在推動各國開發(fā)資源和環(huán)境保護方面起到了重要作用。

（一）ICPDR運行機制

ICPDR的運作目標有5個：為下一代保護多瑙河流域水資源，避免水富營養(yǎng)化，減少水體所含有毒物質(zhì)，建立健康可持續(xù)的河流系統(tǒng)，減輕洪水損害。

ICPDR主要由定期會議組，常設(shè)工作組和專家組三個不同的機構(gòu)組成。

定期會議組，按照規(guī)定，每年的12月，委員會會舉辦召開一次例行會議，會議地點多為維也納，各締約方均需派出不超過5名的專家代表參會。該會議組是ICPDR的決策機構(gòu)，如果在質(zhì)疑期內(nèi)締約方?jīng)]有否決它提出的決議，那么它提出的這個決議就有著約束力，尤其是當(dāng)該決議涉及財務(wù)的時候 。

常設(shè)工作組，由代表團團長組成，其下幾名成員自定，主要負責(zé)對ICPDR內(nèi)部運作提供行政指導(dǎo)。工作組每年會召開1次會議，時間通常為每年的6月份，地點在ICPDR輪值主席（每年輪流擔(dān)任）所在國召開，同時解散工作組需要經(jīng)過ICPDR的批準 。

專家組，委員會現(xiàn)下設(shè)有7個常設(shè)專家組和1個專門負責(zé)行政和法律問題的特別任務(wù)組 。

（二）ICPDR主要特點

1.與多瑙河委員會并行推動流域?qū)哟蔚暮献?/p>

如今，多瑙河流域間的國家間合作通常是在《多瑙河保護公約》《水框架指令》和其他雙邊或者多邊的協(xié)定框架下進行的，不同協(xié)定和計劃之間的協(xié)調(diào)經(jīng)驗值得借鑒。多瑙河保護委員會和多瑙河委員會并行推動流域?qū)哟魏献?，多瑙河委員會主要負責(zé)航運管理而ICPDR側(cè)重于國家間對水資源的保護與開發(fā)利用，這二者之間互相補充。比如在2007年，ICPDR和薩瓦河國際委員會、多瑙河委員會針對于生態(tài)保護和航運等方面開展了深入的交流與合作，并且發(fā)布《關(guān)于多瑙河流域內(nèi)陸航運和環(huán)境可持續(xù)的聯(lián)合宣言》 。

2.建立風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)和跨國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

1997年，ICPDR建立了多瑙河突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)（AEWS），對洪水等自然災(zāi)害采用風(fēng)險管理。同時為了符合這個系統(tǒng)的要求，參與的國家需要建立國際預(yù)警中心，來響應(yīng)多瑙河及多瑙河的支流的所有應(yīng)急行動 。

同時，水環(huán)境的監(jiān)測與評估也是ICPDR在管理多瑙河水資源過程中的另一重點。對于規(guī)劃管理中出現(xiàn)的一些問題，ICPDR能夠通過實時監(jiān)測和評估報告將其及時發(fā)現(xiàn)，同時還能夠修訂規(guī)劃。多瑙河流域建立了跨境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)（TNMN），跨界水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)剛建立的時候擁有著11個跨國界斷面，到了現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展到79個斷面（含支流），計劃最大達到900個監(jiān)測斷面。

3.通過現(xiàn)代化技術(shù)實現(xiàn)技術(shù)共享

ICPDR開發(fā)了多瑙河GIS系統(tǒng) ，并且成立了信息及GIS專家組，通過GIS數(shù)據(jù)庫的建立，來達到實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的目的。同時，不同國家的數(shù)據(jù)被聚集起來，使得ICPDR能夠?qū)崟r收集流域內(nèi)的所需要的監(jiān)測數(shù)據(jù)。如果想要為多種類型的科學(xué)模型提供數(shù)據(jù)，還可以通過國際互聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)在線Web GIS服務(wù)。用戶可以隨時登陸相關(guān)網(wǎng)站，獲得所需要的水資源監(jiān)測信息，真正體現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享。

4.重視現(xiàn)狀調(diào)查研究和規(guī)劃措施分析

目前，如果ICPDR或者其成員國想要制定新的流域規(guī)劃，就需要向歐盟委員會提交一份詳細的流域特性的報告。在報告中要體現(xiàn)出影響水體的環(huán)境壓力類型和水體的物理特性，同時還要分析流域管理規(guī)劃中需要解決的問題，對實施措施進行經(jīng)濟評估 。ICPDR在頒布2009及2015年多瑙河流域管理規(guī)劃之前，都對流域現(xiàn)狀展開了調(diào)查研究，并頒布了多瑙河流域的分析報告。對于地表水、地下水的現(xiàn)狀、人類活動及其帶來的壓、，保護區(qū)的調(diào)查在報告中均有體現(xiàn)。同時報告還對水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和檢測計劃的實施情況進行了評估。

二、ICPDR以及多瑙河流域治理對中國的啟示

多瑙河從上世紀80年代被嚴重污染的河流發(fā)展演變成為今天各國互相協(xié)作的對象，ICPDR的存在與其付出的努力功不可沒。

（一）重視大國主導(dǎo)，利益妥協(xié)

回首多瑙河流域國際合作的歷史，不難看出，大國干涉很大程度上加快了合作的進程。無論是最初的英美俄《巴黎和約》還是后來由蘇俄主導(dǎo)的貝爾格萊德會議，都是由大國提出區(qū)域治理框架，干預(yù)流域爭端，同時還提出了各國合作應(yīng)當(dāng)在共同使用，自由航行的原則指導(dǎo)下進行。在這個過程中，最先提出解決思路的是美國，而最終執(zhí)行落實的是蘇聯(lián)。對于區(qū)域爭議問題的，這些通過大國來主導(dǎo)爭端的格局為其破解提供了思路。

中國是一個擁有眾多跨國河流的國家，但是其參與跨國河流管理事務(wù)的積極程度與其大國地位并不是完全匹配。在流域各國還停留在雙邊合作和子流域合作階段時，中國應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任，在地區(qū)合作中提出更多務(wù)實地意見。目前中國還沒有加入湄公河委員會，這確實存在著一定的利益考量，但也確實不利于中國主導(dǎo)湄公河-瀾滄江流域的開發(fā)與管理。中國應(yīng)該學(xué)習(xí)英美俄當(dāng)年插手多瑙河事務(wù)的積極姿態(tài)，主動推進流域各國合作，提高流域合作層次和流域開發(fā)程度，這對流域各國都是有利的。

（二）重視司法手段，積極促成區(qū)域條約

ICPDR的成立得力于《多瑙河保護條約》，ICPDR運行機制的絕大部分都圍繞《歐盟水框架指令》展開，而多瑙河的自由航行制度被《多瑙河航行制度公約》所確定。協(xié)商和合作開發(fā)是21世紀以來各國在處理各種爭端上最有效的方法，河流治理亦如是。

由于協(xié)商和合作，ICPDR和多瑙河委員會應(yīng)運而生，并一舉成為了河流跨界治理的主體。類似第三方國際組織的存在有利于督促各國執(zhí)行治理措施，協(xié)調(diào)各國承擔(dān)的責(zé)任。 反觀具有“東方多瑙河”之稱的瀾滄江-湄公河，目前有重要價值的立法也就只有1995年4月5日，老撾、泰國、柬埔寨、越南四國在泰國清萊簽署了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》（《1995年協(xié)定》）。雖然成立了湄公河委員會這樣的第三方國際組織，但是其至今未開展科學(xué)水體情況調(diào)研，沒有管理規(guī)劃，更沒有類似《歐盟水框架指令》這種明確治理目標和要求的法律文件。這導(dǎo)致各國對湄公河-瀾滄江的開發(fā)利用缺乏約束和限制，流域生態(tài)環(huán)境惡化。

（三）重視現(xiàn)代科技，加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與預(yù)警

ICPDR不僅成功地建立了多瑙河突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)（AEWS）時，對洪水等自然災(zāi)害采用風(fēng)險管理，而且通過建立跨境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)（TNMN）并定期開展聯(lián)合調(diào)查 。另一方面，為完全實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，ICPDR還開發(fā)了多瑙河GIS系統(tǒng)，成立了信息及GIS專家組，建立了GIS數(shù)據(jù)庫。通過運用現(xiàn)代科技，加強對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與預(yù)警，最大化的提高河流管理的效率。

對于我國來說，如今在流域?qū)用娴纳鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測研究方面存在著明顯不足，同時對于連續(xù)時間序列的監(jiān)測研究較少，無法達到支撐評估生態(tài)系統(tǒng)長期、動態(tài)的變化的目的 。而且目前我國還沒有建立成熟的GIS系統(tǒng)用以共享流域環(huán)境數(shù)據(jù)和監(jiān)測數(shù)據(jù)，突發(fā)事件預(yù)警機制也并不成熟。所以，我國應(yīng)當(dāng)在不斷完善流域?qū)用娴纳鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的同時，建立長期監(jiān)測機制，完善信息共享系統(tǒng)以及突發(fā)事件預(yù)警機制。

（四）重視和吸納公眾參與流域規(guī)劃管理

ICPDR是非重視公眾參與，不僅成立了公眾參與專家組，而且會在管理規(guī)劃草案出臺后向公眾發(fā)布，尋求公眾意見，這一機制反向促進了多瑙河流域管理規(guī)劃的順利實施。在我國的流域規(guī)劃和管理中，基本上沒有公眾的參與機制，公眾既沒有了解流域規(guī)劃的渠道，也缺乏參與管理的熱情。這是由于我國的流域規(guī)劃和管理缺乏公眾參與流域規(guī)劃和管理的法律保障和專門渠道。所以，我國應(yīng)當(dāng)吸納并且重視公眾參與流域規(guī)劃管理，使流域規(guī)劃所涉及的利益相關(guān)者和規(guī)劃的制訂者之間能夠進行充分地協(xié)商、協(xié)調(diào)，共同促進流域規(guī)劃的制訂和實施。

（五）重視差異，選擇適合自己的管理模式

雖然本文重點闡述了多瑙河成熟的流域管理機制和ICODR這一合作平臺所發(fā)揮的重要作用，但是我們也必須認識到每條國際河流所處流域的政治、經(jīng)濟、文化情況都有自己的獨特特點。這些差異注定我們無法照搬多瑙河的成功模式，如歐盟一體化發(fā)展下的完善的地區(qū)立法以及歐盟強大的經(jīng)濟實力及其提供的大量經(jīng)濟援助。多瑙河流域合作所具有的自身條件、外部制度條件及經(jīng)濟條件等遠遠強于亞非等其他地區(qū)，所以我們應(yīng)當(dāng)認識到差異的存在，在選擇管理合作模式的時候，充分考慮到國際河流流域和所在地區(qū)的特點及條件。

注釋：

多瑙河保護國際委員會官網(wǎng)：ICPDR管理機構(gòu).http：//www.icpdr.org.最后訪問時間：2019-01-31.

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