編者按：黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了深化教育領域綜合改革的任務，要求完善學校內部治理結構，其中也包括了完善大學治理結構的內容。其后發(fā)布的《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法（暫行）》兩份“雙一流”建設的重要文件也將加快高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化確立為重要的發(fā)展目標。為探求大學治理的發(fā)展歷程、內涵和路徑，本刊對中國人民大學教育學院副院長、教授、博士生導師，教育部-中國人民大學教育發(fā)展與公共政策研究中心副主任李立國教授進行了專訪。

一、大學治理內涵及治理模式

《世界教育信息》：尊敬的李立國教授，您好！很高興您能接受我刊的專訪。關于大學治理，您是如何理解其內涵的，有哪些具體模式呢？

李立國：大學治理是大學實現(xiàn)自身目標和任務的治理結構、治理規(guī)則和治理實踐的總和，包括治理主體及各主體責任的分配、利益相關者的行為的控制和標準、決策的程序和過程及規(guī)則的規(guī)定，以及在實踐中對未能有效解決問題的探索等。

自中世紀大學誕生起，就存在著大學治理。中世紀大學形成了阿爾卑斯山脈以南的以學生治理為主體的學生大學和阿爾卑斯山脈以北的以巴黎大學為代表的教師治理為主體的教師大學。教師大學就是以教授治校為基本特征的學術治理模式，這是西方大學最為經典的治理模式，統(tǒng)治延續(xù)了幾百年。隨著高等教育規(guī)模擴張，知識生產與傳授模式轉變，傳統(tǒng)的學術治理轉向了多元化治理。西方學者在探討大學治理問題時，大致歸納了以下幾種模式。一是學院治理模式，由美國組織管理學家馬文·彼得森等人提出，亦稱為學術同行治理、學術同僚治理，其基本特征是教授治校，學術同行掌握各項權力，不必顧忌外部的領導權力。之所以稱其為學院治理模式，是因為在過去的組織機構中，大學不過是學院的組合，真正的權力屬于學院院長。學院院長是由學術同行選舉產生的，不僅具有重要的法律地位，而且具有重大的實際權力。然而，學院院長的權力并不是行政式權力，不能獨斷專行，每個教授都有參與決策的機會，決策結果是學術同行的共識或妥協(xié)的產物。二是科層治理模式，亦稱官僚治理模式。源于德國社會學家韋伯，強調基于合法理性的權力，組織結構嚴密，下級服從上級。20世紀中葉以后，隨著高等教育規(guī)模擴張，巨型大學的出現(xiàn)，高等教育管理日趨復雜，科森和斯特魯普提出了這一治理模式，強調以大學校長為首的行政權力和董事會作為決策機構在大學治理中發(fā)揮重要作用，大學治理由學術同行治理轉向威權治理。三是政治治理模式，由鮑德里奇、薩蘭奇克、佩弗克等學者提出并完善。20世紀70年代以來，大學治理變得愈加復雜化和多樣化，與大學事務相關的利益群體日益增加并且對大學有著不同的利益訴求，并且逐步地參與到大學治理之中。與科層理論著眼的大學治理屬于封閉的組織內部決策不同，政治治理模式強調大學治理的開放性和外部利益群體參與大學治理的可行性。四是創(chuàng)業(yè)式或企業(yè)式治理模式?？死颂岢隽藙?chuàng)業(yè)型大學的概念，主張大學在國家緊縮公共預算并減少財政撥款的背景下，大學應該多用企業(yè)式的靈活經營方式，加強與社會的合作，促進學術服務事項發(fā)展，以期獲得更多資源。在該理論模式下，強調外部力量參與大學治理并提出建立強有力的核心行政領導，強調決策的高效與有效，強調學術服從于行政，有人稱之為高等教育公司模式。

二、大學的治理形態(tài)各具特色

《世界教育信息》：從世界范圍內來看，大學的治理類型有哪些形態(tài)？

李立國：現(xiàn)代大學的治理日益受到行政機制、社會機制、市場機制和學術機制的影響，逐步形成了學術治理、官僚治理、共同治理、企業(yè)化治理四種各具特色的治理模式。需要指出的是，四種治理模式在現(xiàn)代大學的管理與治理中都有所體現(xiàn)，是相互作用的嵌入式機制。具體到一所大學的治理，可能是具有上述四種治理模式的不同特性，也可能是以一種或兩種治理模式為主、其他治理模式的特點為輔的形態(tài)，但我們難以找到一所大學就是一種治理模式的范例。這四種模式是大學治理理想類型的理論化概括，在現(xiàn)實世界中不存在純粹的大學治理的理論模式。在具體治理實踐中，可以劃分為四種具體治理形態(tài)：“強政府、強學校、弱學術、弱參與”的官僚治理形態(tài)，“強政府、強學術、弱學校、弱參與”的政府治理與學術自治形態(tài)，“強學校、學術中度、政府中度、參與中度”的法人化治理形態(tài)，“強學校、強參與、弱學術、弱政府”的創(chuàng)業(yè)型治理形態(tài)。

現(xiàn)代大學的四種具體治理形態(tài)在各國高等教育實踐中都有典型代表，政府與學校共同管控的治理形態(tài)存在于蘇聯(lián)和受蘇聯(lián)高等教育模式影響的國家和地區(qū)，政府管控與大學學術自治形態(tài)存在于歐洲大陸的法國、德國、意大利、奧地利和亞洲的日本等國家，法人化治理形態(tài)的典型代表是美國，創(chuàng)業(yè)型治理形態(tài)則是存在于歐洲和美國的一些創(chuàng)業(yè)型大學中。不過，自上世紀80年代以來，政府與學校共同管控的治理形態(tài)和政府管控與學校學術自治相結合的治理形態(tài)開始了較大幅度的改革，轉向了法人化治理。應該說，大學法人化治理形態(tài)是當今國際高等教育治理變革的主流，創(chuàng)業(yè)型治理形態(tài)仍然方興未艾。

三、法人化治理、多元力量共同參與的

共同治理是大學治理的發(fā)展趨勢

《世界教育信息》：大學治理的世界發(fā)展趨勢是什么？

李立國：當前，世界主要國家和地區(qū)的大學都在不同程度地轉向法人化治理，發(fā)展多元力量共同參與的共同治理。二戰(zhàn)之后，隨著高等教育規(guī)模的擴張和高等教育大眾化、普及化發(fā)展，面對規(guī)模龐大、層次不同、類型多樣、成分復雜的高等教育體系，西方國家紛紛實施改革，將大學由教師治理機構變?yōu)榉ㄈ嘶卫頇C構。丹麥于2003年頒布了《新大學法》，改變了大學的國有高校屬性，由此成為了“自治”學校。日本從2004年開始推進國立大學法人化改革，增加大學自主權。瑞典在2010年3月頒布《瑞典自治法》，高校由此獲得特殊的公法人地位。芬蘭也于2010年頒布新的《大學法》，賦予大學獨立法人地位。校長不再由在職教師選舉產生，而是由新成立的董事會任命。校董事會成員須有40%是大學之外的成員。教師也不再是公務員身份，改變了政府聘任教授的做法，教師的任命權下放到了大學。大學的高層決策部門終于獲得了學校管理中具有決定性意義的人力資源配置的權限，動搖了教授會自治制度的基礎。從總體來看，世界主要國家和地區(qū)的大學治理有了轉型，一方面是政府向大學放權，擴大大學治理權限；另一方面大學內部治理改變了教師主導的學術治理格局，形成了教師、校長為首的行政力量與外部利益相關者共同治理大學的模式。國家的管控要得法，大學的學術治理要適度，校內行政權力要制衡，外部力量要引入，大學治理在各種權力博弈中出現(xiàn)了轉型，并走上共同治理的道路。在大學治理轉型與現(xiàn)代化的歷史進程中，世界主要國家和地區(qū)的大學治理既表現(xiàn)出同質化的一面，又因各國政治制度、文化傳統(tǒng)及高等教育發(fā)展階段不同而呈現(xiàn)出不同的治理特色，即所謂的“同質異形”。但無論運用何種治理模式，發(fā)展共同治理，建立學術治理與校長為首的行政力量、外部利益相關者相互制約，協(xié)調管理的新型關系，提升大學治理水平是共同趨勢。以下我舉幾個國家的具體實例來詳細說明。

美國大學是較為典型的法人化治理形態(tài)。美國借鑒歐洲大陸和英國的大學法人制度，形成了由議會頒發(fā)特許狀和由外部人士組成的董事會這種法人形式。大學董事會被認為是美國高等教育管理結構的基礎，具有決定性的制度權力，其特殊使命是確保大學或學院的歷史將發(fā)揮作為通向未來的序幕和靈感的作用。從大學與外部的關系看，美國大學具有“兩頭小、中間大”（聯(lián)邦政府和教師權力小，校長權力大）的特征；從內部治理看，具有“自上而下”，權力和責任關系明晰的組織特征；從大學外部看，具有“自下而上”的市場機制的特征。與歐洲國家大學不同的是，美國大學較早確立了董事會制度，這種外行參與治理的董事會制度是美國最具特色的制度。同時美國大學較早強調了校長為代表的行政力量參與治理的科層治理模式，也較早實施了外行董事會、州政府參與治理的政治模式。1966年，美國教授聯(lián)合會（AAUP）、美國教育委員會（ACE）、大學和學院治理委員會（AGB）共同發(fā)出《大學和學院共同治理的聯(lián)合聲明》（Statement on Government of College and University）。該聲明確立了管理者和教師共同治理大學的原則，確立了教師參與大學治理的程序和標準，對教師、校長、管理者和董事會各自在決策中的位置和職權提出了建議。20世紀60年代提出的共同治理更多的是科層治理模式，強調從學術治理轉向行政力量、董事會、校長發(fā)揮作用的治理，這種治理是把大學治理視為封閉的內部治理，描繪的圖景是在威權治理下，校長、董事會、教師、管理者把大學治理作為自身內部事務，采取封閉治理模式。而20世紀80年代之后，隨著美國高等教育繁榮時代的結束，社會各界對于大學的批評不絕于耳，人們更多地相信外部力量介入大學內部治理事務才能使大學更好地代表公共利益而非私人事務，大學作為公共利益組織，應該接受社會的監(jiān)督和利益相關者的建議，這種外部力量介入大學內部管理的趨勢導致了共同治理中加入了外部力量的成分。

法國大學逐步從傳統(tǒng)的教師主導、學院式治理的學術治理模式轉向法人化自主模式，強化了校長為代表的行政機構的作用和各種力量協(xié)同的共同治理。法國巴黎大學是教授治校的經典治理模式發(fā)源地，教授力量強大，并且各學院獨立治理。1968年之前的法國大學實際上是學院的集合，學院院長擁有控制權和支配權，大學校長由各學院的代表輪流坐莊。從某種意義上說，法國大學是“學院共和國”。1968年的《高等教育法》就校外人士對于大學治理的參與做出了規(guī)定，打破了大學中教授一統(tǒng)天下的治理結構。1984年的《薩瓦里法》沿襲了大學治理的參與原則，規(guī)定了學校決策機構（行政委員會）的人員大約由30～60人組成，其中校外人員占20%～30%。2007年的《大學自由與責任法》賦予了行政委員會較大的權力，其成員數(shù)壓縮到20～30人，其中教師8～14人，校外人員7～8人，學生代表2～3人，行政與服務人員3～5人，提高了校外人士的比例。大學校長由行政委員會選舉產生，改變了傳統(tǒng)的由行政委員會、學術委員會和學生學習與生活委員會組成的選舉大會選舉產生的方式。校長不必具有法國國籍，也不限于本校人員，但必須是學術人員，任期由5年改為4年，可以連任。校長權力擴張，導致了大學治理權力的集中化，大學治理的核心團隊由校長指定。主要由校長、副校長、秘書長、校長辦公室主任、財務主任、人力資源部主任等行政人員組成的“核心領導團”，改變了大學學院式治理的傳統(tǒng)，形成了教授、學院與校長、核心團隊共同治理的格局，法國大學治理既有學術治理的因素，也增加了科層治理的因素，并且后者開始發(fā)揮重要作用。2013年的《高等教育與研究法》賦予了大學更多自主權，使大學治理更具效率，也更具學院式治理的特色。所謂效率，就是大學各委員會能夠作出重大決策。大學行政委員會由24～36人組成，總數(shù)比2007年的規(guī)定有所增加，增加了大學生與行政人員的比例，其中教師8～16人，校外人士8人，學生4～6人，行政與服務人員4～6人。學術委員會為負責教學和研究的決策與咨詢機構。所謂學院式治理，則是指大學治理應由教師、管理人員和學生共同開展。校長的權力受到削減和制約，正如法國高等教育與研究部原部長菲奧拉所言：“應當重新引入學院式治理，這才是大學的精神。校長作為經營者，根本行不通。”

德國大學繼承歐洲中世紀大學教授治校的傳統(tǒng)，近年來的改革，賦予校長以更大的管理權限，設立了大學理事會和大學評議會。大學理事會由校外和校內人士組成，他們具有選舉和罷免校長、總務長的權力。但任免校長，需經大學評議會和州科學部認可，由州政府任命。大學評議會是大學的自主管理機構，主要負責學術事務，大學教授占多數(shù)。評議會成員任期為4年，學生成員任期為1年。無論是大學評議會還是大學理事會，都注重讓大學的各個群體共同參與，并賦予大學教授群體最多的席位。在大學決策機構中，當涉及學術事務時，教授群體占半數(shù)以上席位，他們是大學決策管理機構中最具影響力的群體，體現(xiàn)了教授治校的傳統(tǒng)。同時，大學理事會的構成及校長權限的擴大也體現(xiàn)了分權制衡、共同治理的精神。

日本在大學法人改革之前，文部科學省對大學的管控較多，學校內部是以教授治校為主的方式。在2004年法人化改革之后，政府向學校下放了財務管理權與人事管理權，改革撥款制度，加大競爭性撥款份額，擴大學校經費使用自主權；在人事管理上，取消國立大學的教師與行政人員的公務員身份，也改變了國立大學教職工薪酬標準由文部科學省制定的傳統(tǒng)，取消了大學與教職人員之間的終身聘用關系，教職工與大學簽訂定期聘用合同，學校自行決定教職工薪酬。文部科學省在下放管理權限的同時，建議大學重構內部治理體系，建立起以校長為核心的，且董事會、行政委員會與學術委員會相互合作的共同治理架構。董事會是最高決策機構，行政委員會成員由校長任命，負責審議學校重要行政事務，學術委員會負責審議重要的教學與科研事務。以校長為首的行政委員會權限不斷擴大，教師的治理權限受到壓縮，文部科學省對國立大學的管理由直接管理轉向了間接調控。日本的大學治理由傳統(tǒng)的歐洲式的教授治校轉向了以校長為核心的法人化治理形態(tài)。

四、根據(jù)高校辦學層次、類型、規(guī)模、

辦學傳統(tǒng)探討治理結構與方式

《世界教育信息》：在大學治理改革中，如何體現(xiàn)治理特色？

李立國：從國際經驗看，應該根據(jù)高校辦學層次、類型、規(guī)模、辦學傳統(tǒng)，探討不同的治理結構與方式，以發(fā)揮學術委員會的作用，保障教師的權益。關于我國高等教育界討論熱烈的管理負責人退出學術委員會的問題，其實可以有不同的方案。從美國經驗來看，學校管理負責人是否參與學術委員會大致有四種模式。第一種模式是管理負責人參與但無表決權。例如，斯坦福大學評議會包括了校長、教務長、秘書長、七大學院院長等重要管理者，但是這些人在評議會中沒有表決權。第二種模式是管理負責人參與且有表決權。例如，哥倫比亞大學評議會成員有校長、教務長、研究生院院長、本科生院院長以及校長指派的核心管理者，在評議會中，這些管理負責人擁有表決權。第三種模式是管理負責人參與且構成評議會全部成員，如麻省理工學院評議會。這種模式的前提是全校教授會的體系非常健全。第四種模式是管理負責人不參與，如密歇根大學，但此模式實屬罕見。近年來，國內一些大學傾向管理負責人退出學術委員會，但是如此便能解決學術委員會的公平公正問題嗎？解決這一問題，需要建立規(guī)則、健全學術委員會的組織管理制度，而不是簡單地用行政與學術二分法來應對。

在對大學學術委員會的研究中，如果僅從治理主體出發(fā)，即學術權力行使者的角色定位出發(fā)，就會得出學術委員會組織模式和運行機制的一致性。但是在治理實踐中，不同高校、不同類型的學術委員會發(fā)揮作用與扮演角色有較大差異，其自身的組織管理體制與運行機制也正是在治理實踐中形成各具特色的模式。從國內外經驗來看，學術委員會的組織結構主要有四種模式，一是縱向完全分權模式，即師生治學完全分散在學部、學院（學系），沒有全校層面的學術委員會，如哈佛大學沒有全校層面的評議會，只有學院評議會。二是橫向完全分權模式，即學術權力完全分散于依托行政職能部門的專門委員會，沒有統(tǒng)籌全局的、實質性的學術委員會。三是完全集權模式，即師生治學權力完全集中于校一級委員會，這種模式僅適合于學科較單一、管理幅度窄的高等學校。四是統(tǒng)分結合模式，即學術立法、程序性審查批準集中在校學術委員會，而立法執(zhí)行和實質性審查評定則分散在基層學術委員會和專門委員會。在治理的參與方面，學術委員會在高等教育組織決策過程中發(fā)揮的作用也是不同的。邁納通過對15所大學學術委員會在不同類型決策中的不同功能，將大學學術委員會分為功能型、影響型、儀式型和顛覆型4類，其中功能型就是學術委員會的傳統(tǒng)職能；影響型學術委員會在組織的各項決策中都充當合伙人的角色，有相當大的發(fā)言權；儀式型學術委員會在組織治理中的角色相對被動，只保留了諸如選舉、日程安排等象征意義的功能；而顛覆型學術委員會在形式上保留了學術決策相關職能，同時在其他決策方面有時以非正式的形式發(fā)揮作用，與管理人員是此消彼長的對抗關系。

五、法治化與協(xié)商式共同治理

是中國特色大學治理發(fā)展方向

《世界教育信息》：具體到中國，您是如何看待中國大學治理的現(xiàn)狀與發(fā)展方向的？

李立國：我國大學治理經歷了以下四個方面的實踐。一是探索高校領導體制。我國高校的領導體制一直處于變動中。1949年10月-1950年4月，實行校務委員會制。1950年4月-1956年9月，實行校長負責制。1956年9月-1961年9月，實行黨委領導下的校務委員會負責制。1961年9月-1966年5月，實行黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制。1966年5月-1976年10月，實行黨委領導下的工宣隊為主的革命委員會負責制。1978年到1984年，實行黨委領導下的校長分工負責制；1984年開始，實行黨委領導下的校長負責制和在部分高校實行校長負責制的試點；1989年后實行黨委領導下的校長負責制。1998年的《高等教育法》明確規(guī)定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制”。黨委領導下的校長負責制是一種按照黨的民主集中制原則，實行集體領導、分工負責的制度，它是中國高校的特色和優(yōu)勢所在，也是完善中國特色現(xiàn)代大學制度的基石。

二是高校內部管理體制改革。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布之后，高等學校內部管理體制改革全面啟動。但是，大規(guī)模的改革探索是在1992年市場經濟確定之后。1992年2月，國家教委決定在其直屬的36所高等學校全面展開內部管理體制改革，并于同年8月下發(fā)了《關于國家教委直屬高等學校內部管理體制改革的若干意見》，明確了改革的指導思想和目的，以及改革的基本思路。1993年，中共中央、國務院發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“學校的后勤工作，應通過改革逐步實現(xiàn)社會化”。其中，最主要的是人事與分配制度改革， 在不同階段的側重點有所差異：20世紀80年代中期到90年代前期， 改革的主要成效是開始落實高校人事分配自主權，推動從政府直接管理、高度集中的計劃管理向政府間接管理、 學校自主管理的轉變；90年代中期之后的10年左右，改革重點是高校用人機制改革，全面推進人力資源配置方式改革，逐步實現(xiàn)從“身份管理”向“崗位管理”的轉變；2006年至今，高校人事制度改革強調完善機制制度，強調高校崗位管理與聘用制改革結合，與轉換用人機制結合，與高校收入分配制度改革結合。

三是完善中國特色現(xiàn)代大學制度。1998年的《高等教育法》確立了高等學校的法人地位?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度，明確提出“完善中國特色現(xiàn)代大學制度”及其相關內容：黨委領導、校長負責、教授治學、民主監(jiān)督、社會參與。現(xiàn)代大學制度建設是一項復雜的系統(tǒng)性工程。國家和有關部門相繼頒布了一系列專門的政策法規(guī)，2012年《普通高校黨委領導下的校長負責制實施意見》《高等學校章程制定暫行辦法》《學校教職工代表大會規(guī)定》， 2014 年《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》《高等學校學術委員會規(guī)程》《普通高等學校理事會規(guī)程（試行）》等，凸顯了政策在推動完善中國大學治理中的作用，為中國大學治理走向理性與自覺提供了法理性和制度性依據(jù)。

四是大學治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設。大學治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設與現(xiàn)代大學制度相比較，有幾個特點。其一，大學制度是靜態(tài)的，主要是從靜態(tài)層面觀察制度建設狀況，治理體系的內涵則更為豐富，只有在大學制度體系得到有效實施之后，才能形成治理體系。其二，強調治理能力建設，治理體系和治理能力是互為支撐的，治理體系的作用發(fā)揮有賴于能力建設，能力發(fā)揮要在治理體系的范疇之內，以治理體系為依托。這比大學制度更為全面系統(tǒng)。其三，在價值層面上，制度體系并沒有表現(xiàn)出現(xiàn)代治理的應有價值，而治理體系則包括了法人化、共同治理、權力制約等基本價值。

目前，我國已基本確立了黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、社會參與的大學治理結構，但如何使這一治理結構有效實施與運轉，需要明確的治理體制與機制，這就是大學治理現(xiàn)代化的根本要求。中國大學治理要堅持中國特色，扎根中國大地，傳承中華文化傳統(tǒng)，同時也應該有國際視野，吸收世界上先進的辦學治校經驗，把大學治理的共同規(guī)律與我國的現(xiàn)實國情相結合，形成具有中國特色的大學治理模式。立足中國國情，借鑒國際大學治理趨勢，我國大學治理現(xiàn)代化的方向應該是法治化與協(xié)商式共同治理。主要有五點：一是堅持黨委領帶下的校長負責制，堅持黨的領導；二是堅持依法治校，保障大學法人地位和辦學自主權；三是共同治理，這是國際高等教育與大學治理的發(fā)展趨勢，也是我國建立“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、社會參與”這一治理結構的反映和要求；四是遵循大學作為學術性組織和教學科研組織的特性，遵循學術治理要求，落實教師在大學治理中的主體地位；五是強調協(xié)商在共同治理中的價值，突出尊重、平等、合作與溝通，以保障治理的成效與質量。

編輯 王昕 校對 許方舟