(四川大學(xué) 四川 成都 610065)

1978年《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》正式發(fā)布，對當(dāng)時工人退休的相關(guān)問題做出了規(guī)定，其中第一條第二項規(guī)定：全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機關(guān)、群眾團體的工人，從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，男年滿五十五周歲、女年滿四十五周歲，連續(xù)工齡滿十年的可以提前退休。這項政策本是國家為了保護從事特殊工種的工人，肯定他們所做出的特殊貢獻而給予的政策上的特殊照顧，對國民來說是一件好事。但是隨著時代的發(fā)展、科技的進步，這項政策與我們新時代的現(xiàn)實不相適應(yīng)，產(chǎn)生了諸多問題，無法發(fā)揮其原本作用。

一、特殊工種提前退休政策現(xiàn)狀與問題

我國目前實行的特殊工種提前退休政策主要是1978年制定的，這些年只是在原有政策基礎(chǔ)上做了一些補充。比如在《國家勞動總局關(guān)于貫徹執(zhí)行〈國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法〉的若干具體問題的處理意見(草案)》中規(guī)定：從事高空、高溫、特別繁重體力勞動和其他有害身體健康工作的范圍和工種名稱，除過去已經(jīng)批準的一些工種外，需要新增加的工種，由中央各主管部門會同衛(wèi)生部提出，經(jīng)國家勞動總局同意后實行；也可以由省、市、自治區(qū)的主管局，會同衛(wèi)生局、勞動局提出，上報有關(guān)的主管部和衛(wèi)生部審查，經(jīng)國家勞動總局同意后實行。在1999年勞動保障部發(fā)出地《關(guān)于制止和糾正違反國家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》中規(guī)定：原勞動部和有關(guān)行業(yè)主管部門批準的特殊工種，隨著科技進步和勞動條件的改善，需要進行清理和調(diào)整?？梢娺@些補充政策只是對特殊工種目錄的制定做出一些規(guī)定，其他并無變化，進入21世紀之后更是未做改動。然而隨著時代發(fā)展，這項政策卻暴露出越來越多的問題，本文主要總結(jié)了以下四個比較突出的問題。

(一)覆蓋范圍過于狹窄影響公平

在1978年的政策規(guī)定中，特種工種提前退休的政策僅適用于“全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機關(guān)、群眾團體的工人”，這是受當(dāng)時社會發(fā)展狀況所影響，那時候的單位主要就是全民所有制企業(yè)，還未出現(xiàn)民營企業(yè)或私人企業(yè)。但如今我國經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化，私企民企以及各種混合制企業(yè)、外企等均已成為我國經(jīng)濟發(fā)展的主力軍。而且這些企業(yè)的職工也有參加社保，理應(yīng)享受國家政策保護。我國《社會保險法》中有規(guī)定：維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進社會和諧穩(wěn)定。然而現(xiàn)實是，即使民企的職工與國企的員工從事相同的以“苦、臟、累、險”為特征的特殊工種，處于同樣惡劣的工作環(huán)境，卻無法像國企員工一樣享受提前退休的政策，這種不公平現(xiàn)象嚴重違背了社會保障的公平性原則，引起員工們的強烈不滿。

(二)某些特殊工種已經(jīng)不再特殊

與“特殊工種提前退休政策”相關(guān)聯(lián)的是“國家特殊工種目錄”，這份經(jīng)原勞動部和國家行業(yè)主管部門批準的特殊工種分為22類共2000余個工種，大多數(shù)是上世紀80年代審批。然而隨著科技發(fā)展，人們的工作環(huán)境都得到極大改善。如今數(shù)控機床，工業(yè)機器人的廣泛應(yīng)用，使得許多人工操作被機械操作所取代，員工的勞動強度也大大降低。比如化工廠，原本化學(xué)材料污染會損害員工身體健康，從而屬于特殊工種。然而現(xiàn)在許多化工廠已經(jīng)實現(xiàn)機械化生產(chǎn)，員工不需要接觸污染材料，身體健康也不再受到威脅，但按規(guī)定仍然可以享受提前退休政策，這對于其他員工來說不免有失公允。

(三)單位違規(guī)偽造資料提前退休

近年來，提前退休的比例呈現(xiàn)不正常增長，其中不乏有企業(yè)違規(guī)為員工辦理提前退休的現(xiàn)象。由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場經(jīng)濟不斷變化，很多國有企業(yè)經(jīng)營不善，無法很好地適應(yīng)市場經(jīng)濟，導(dǎo)致企業(yè)效益低下，負擔(dān)過重。這時企業(yè)為了減輕負擔(dān)，便希望員工提前退休，將企業(yè)負擔(dān)轉(zhuǎn)移給社會。也有員工在年齡大了一些之后不想?yún)⒓庸ぷ?，提前退休還可以提前領(lǐng)取養(yǎng)老金，何樂而不為。基于企業(yè)與員工意見的一致，便出現(xiàn)了企業(yè)違規(guī)為員工修改人事檔案，使其符合特殊工種提前退休的條件，從而辦理提前退休。這種現(xiàn)象違反了政策規(guī)定，而且涉嫌偽造材料，對社會發(fā)展產(chǎn)生危害。

(四)提前退休社?；饓毫υ龃?/h3>

我國目前實際退休年齡在53歲左右，與法定退休年齡差距比較大，這與提前退休人員過多脫不了干系。人社部社會保障研究所所長金維剛曾披露，當(dāng)前“未老先退”問題特別突出，有的地區(qū)提前退休的人員占到當(dāng)年退休人員的30%。而且結(jié)合上文部分特殊工種不再特殊以及部分企業(yè)違規(guī)為員工辦理提前退休的現(xiàn)象，可見提前退休人員中水分較大。這些人提前退休之后就不再繳納社保，還提前領(lǐng)取養(yǎng)老金，即社會保險基金不但當(dāng)期收入減少，還被迫擴大支出，使得本就受老齡化社會影響而“入不敷出”的社保基金支出壓力更重。

二、特殊工種提前退休存在問題的原因分析

(一)政策缺失

現(xiàn)有的特殊工種提前退休政策是1978年制定的，那個時代沒有民企私企的概念，因此政策的覆蓋范圍只有國有企業(yè)和縣以上集體所有制企業(yè)。然而經(jīng)過近幾十年的發(fā)展，各種性質(zhì)的企業(yè)競相綻放，民企、私企、外企等都是我國經(jīng)濟社會的重要組成部分，然而關(guān)于這些企業(yè)的特殊工種卻沒有明確的規(guī)定，對這些單位的特殊工種從事人員也沒有相關(guān)的特殊保護政策，這是政策缺失導(dǎo)致的。這些不同性質(zhì)的企業(yè)已經(jīng)存在了幾十年，政策的制定卻嚴重跟不上這個時代的發(fā)展腳步，使得從事同樣工作、身處相同工作環(huán)境的工人只因企業(yè)性質(zhì)不同而享受不同待遇，嚴重破壞了勞動市場的公平性，還有可能阻礙非國有企業(yè)的發(fā)展。因此對非國有企業(yè)特殊工種員工保護的政策缺失導(dǎo)致了不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)目錄老舊

我國特殊工種的目錄自建立之日起已經(jīng)持續(xù)了幾十年，雖有過幾次調(diào)整，但其中大多數(shù)特殊工種都仍然保持不變。然而我國社會在這幾十年中得到了飛速地發(fā)展，社會的很多方面都得到了極大改善，比如員工的工作環(huán)境，企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境，技術(shù)的不斷革新，新科技的不斷涌現(xiàn)，很多原本列入特殊工種目錄的職業(yè)已經(jīng)不再特殊，不會對從事者的健康或心理產(chǎn)生影響。然而特殊工種目錄卻未跟上時代的步伐，仍舊保持老舊落后的狀態(tài)，嚴重與社會發(fā)展脫節(jié)。更何況，現(xiàn)在我們已經(jīng)在迎接人工智能的到來，許多工種甚至已經(jīng)不再需要人的參與，更別提什么特殊工種了。所以在這個新時代的背景下，我們有必要對特殊工種的目錄進行調(diào)整，使其能夠適應(yīng)社會的發(fā)展狀況，更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(三)監(jiān)管不力

目前我國特殊工種提前退休的認定以及審核主要是依據(jù)員工檔案。在上個世紀，人事檔案關(guān)系到分房、晉升等，所以人們會比較嚴肅的對待。后來取消這些規(guī)定后，人事檔案不再具有特殊功能，因此對檔案的管理也就越來越草率。而且之前的人事檔案都是紙質(zhì)書寫，也不太方便監(jiān)管。正是由于這些綜合的原因，許多員工的檔案資料記載不清晰，甚至有潦草勾畫現(xiàn)象，也反映出當(dāng)時社保部門對檔案管理的監(jiān)管嚴重不力，導(dǎo)致了檔案資料的混亂。而且企業(yè)之所以能夠違規(guī)偽造材料為員工辦理提前退休，也是由于相關(guān)社保機構(gòu)的審核存在漏洞，缺乏對相關(guān)材料的求證與管理，使得偽造的材料能夠蒙混過關(guān)，嚴重危害政策實施的有效性。

三、關(guān)于特殊工種提前退休政策的思考

(一)退養(yǎng)代替退休

人社部中國人事科學(xué)研究院院長吳江曾說過：我們改革就是要形成統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險機制。根據(jù)社會保障“權(quán)利與義務(wù)對等”以及公平性原則，本文認為應(yīng)當(dāng)取消特殊工種提前退休的規(guī)定，促進養(yǎng)老保險機制的統(tǒng)一。但是從事特殊工種的員工犧牲自己所做出的貢獻必須承認，因此要有相應(yīng)的措施替代提前退休，本文建議改提前退休為提前退養(yǎng)。這些工人從事特殊工種的最直接受益人就是企業(yè)，基于“誰受益誰負責(zé)”的原則，這些員工的補償問題應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)。由國家出臺相關(guān)規(guī)定，從事特殊工種的員工可以提前五年離開工作崗位，回家休養(yǎng)。在這期間，企業(yè)仍舊要繳納員工的社會保險，并給予員工相應(yīng)的修養(yǎng)費用以維持日常生活。考慮到企業(yè)的營利性，國家須對員工進行傾斜保護，若員工符合從事特殊工種的條件，并且提出提前退養(yǎng)的要求，企業(yè)不得駁回。從而不但保障特殊工種員工的特殊權(quán)益，而且維護了社保基金的平穩(wěn)運行。

(二)擴大覆蓋范圍

即使改提前退休為提前退養(yǎng)，也必須擴大這項政策的覆蓋范圍。以前只有公有制企業(yè)，所以政策適用范圍僅限于全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機關(guān)、群眾團體的工人。如今我國企業(yè)性質(zhì)多種多樣，每一個企業(yè)從事特殊工種的員工都應(yīng)享受相同的特殊工種提前退養(yǎng)政策保護。因此要將這項政策的覆蓋范圍擴大到所有企業(yè)，只要員工符合特殊工種提前退養(yǎng)的申請條件都應(yīng)給予相關(guān)保障，實現(xiàn)“同工同待遇”，維護勞動市場的公平性。此外，企業(yè)員工的保障政策相同，也會促進企業(yè)之間的公平競爭，有助于營造良好的社會氛圍。

(三)政策動態(tài)調(diào)整

時代在不斷進步，技術(shù)在不斷革新，人們的工作環(huán)境也在不斷改善，甚至是發(fā)生天翻地覆的變化，因此對于特殊工種的認定目錄也應(yīng)當(dāng)隨著時代的變化而調(diào)整。為了做好這項工作，必須建立一套政策調(diào)整的動態(tài)機制，保證政策的靈活性與適應(yīng)性。首先要設(shè)立一個特殊工種的專門機構(gòu)，負責(zé)管理與特殊工種有關(guān)的事務(wù)，其中尤其重要的一點就是特殊工種目錄的制定。這個機構(gòu)要盯緊社會的發(fā)展腳步，對其發(fā)生的變化做出及時的應(yīng)對，從而對相關(guān)的特殊工種目錄進行增減。在這個過程中，可以引入第三方評估機構(gòu)，一起進行特殊工種的認定工作，保證工作的民主與公開，提升認定目錄的有效性與公平性。除了對目錄的動態(tài)調(diào)整，這個機構(gòu)還應(yīng)對該政策的方方面面進行管理，實現(xiàn)政策的動態(tài)調(diào)整。比如我國即將施行延遲退休政策，那么相應(yīng)的特殊工種提前退養(yǎng)也會受到影響，因此必須保持靈敏的嗅覺，緊跟社會的發(fā)展腳步，保障政策的動態(tài)調(diào)整。

(四)加強監(jiān)督管理

上文總結(jié)問題原因時有一條就是相關(guān)部門的監(jiān)管不力導(dǎo)致提前退休的混亂，因此必須加強對企業(yè)以及特殊工種提前退養(yǎng)申請的監(jiān)督與管理。這個工作仍然應(yīng)該由設(shè)立的專門機構(gòu)來負責(zé)，要加強對企業(yè)員工檔案的定期核查與監(jiān)督，保證檔案資料的真實性與及時更新。另外在進行特殊工種提前退養(yǎng)的資格認定與審核時，要注重審核過程的公開、公正，可以將資料進行公示，由人民大眾來進行監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)其中存在虛假信息，要嚴肅處理，進行懲罰，從而告誡人們實事求是，維護政策的公正與效率。