李宇英

(上海社會科學院 世界經濟研究所，上海 200020)

習近平總書記強調，必須堅持和完善我國社會主義基本經濟制度，毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展。注葛揚：《堅持“兩個毫不動搖”是一條基本經驗》，《求是》2018年第20期。2018年10月以來，中國人民銀行行長易綱、國家市場監(jiān)管總局局長張茅和國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員黃勇分別在不同場合表態(tài)，中國將采取競爭中立政策，營造公平競爭的市場環(huán)境。國務院辦公廳印發(fā)《關于聚焦企業(yè)關切 進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》，明確提出“堅決破除各種不合理門檻和限制，營造公平競爭市場環(huán)境”，“清理地方保護和行政壟斷行為”。2018年11月18日，中共中央、國務院發(fā)布《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》，明確要建立市場一體化發(fā)展機制，深入實施公平競爭審查制度，消除區(qū)域市場壁壘，打破行政性壟斷，清理和廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。那么，國際上推廣的“競爭中立”是否和我國倡導的“競爭中立”一致呢？

一、 研究背景和相關概念界定

1. 研究背景

一方面，國有企業(yè)作為全球競爭者的影響越來越大。今天，世界上最大的100家公司中，大約有22家實際上處于國家控制之下。各國的國有企業(yè)在國家中占據重要地位。據OECD統(tǒng)計，在一些傳統(tǒng)的工業(yè)國家如挪威、法國、芬蘭、愛爾蘭、希臘等國家中，若選取該國最大的十家企業(yè)，并比較國有股份在這些企業(yè)中的占比情況，可以發(fā)現(xiàn)，這些國家的國有企業(yè)都占有非常重要的位置，其中，中國、阿聯(lián)酋、俄羅斯、印度尼西亞、馬來西亞、印度和巴西等國家的國有股占比在該國最大的十家企業(yè)中已經超過50%，中國甚至達到了96%。

另一方面，我國國有企業(yè)在經濟中的比重越來越低。根據我國國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據，2000～2016年間，中國國有控股工業(yè)企業(yè)的數(shù)量占全國工業(yè)企業(yè)數(shù)量的比重在16年間減少了85%，國有控股工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入和國有單位城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)占比減少了59%和57%，出口交貨值和總利潤降幅達到了67%和69%。國有企業(yè)改革之后，國有企業(yè)的經營效率反而低于非國有企業(yè)。分析其主要原因，緣于非國有企業(yè)享受到了市場化改革的紅利，盈利能力提升幅度大于國有企業(yè)。具體分析詳見表1：

數(shù)據來源： 國家統(tǒng)計局。

2. “競爭中立”的界定

國際上推廣的“競爭中立”是一項旨在促進市場公平競爭的規(guī)則，主要規(guī)范國有企業(yè)與私營企業(yè)的公平競爭。

澳大利亞的“競爭中立”是指：在政府商業(yè)活動與私營企業(yè)存在競爭的場合，開展政府商業(yè)活動的企業(yè)或機構不能因其所有制而擁有競爭優(yōu)勢。“競爭中立”僅適用于“顯著的政府商業(yè)活動”(significant government business activities)，而不適用于政府非營利性、非商業(yè)性的業(yè)務。

OECD將“競爭中立”界定為“經濟市場中沒有任何一個實體享有不正當?shù)母偁巸?yōu)勢或劣勢”。[注]OECD, Competitive Neutrality: National Practices in Partner and Accession Countries, 2014.在其看來，任何享有不公平競爭優(yōu)勢或劣勢的情形(不論是否國有企業(yè))，都違背“競爭中立”的理念。按照這個觀點，執(zhí)行“競爭中立”要求的主體，不再限定為國有企業(yè)。OECD將“競爭中立”規(guī)制范圍擴大到公平競爭的范疇。

美國雖然沒有明確提出“競爭中立”概念，但美國國務院副國務卿霍馬茨于2011年5月提出：歐美正在研究“競爭中立”框架，包括稅收中立、債務中立、規(guī)則中立、保證國有企業(yè)與私營企業(yè)的利潤率具有可比性、保證國有企業(yè)的價格形成方法反映實際成本等一整套政策建議。

歐盟版“競爭中立”既不同于澳大利亞版“競爭中立”，也不同于美國等國家推行的雙邊、多邊協(xié)定中的“競爭中立”。歐盟各國通過《歐盟運行條約》第106條對各國政府促進公平競爭提出要求，明確在不區(qū)分公共實體或私人實體前提下，受托提供共同經濟利益服務或帶有收入壟斷特征的事業(yè)的實體均應遵守歐盟競爭法規(guī)定；明確歐盟委員會在“競爭中立”落實上的職責，授權歐盟委員會規(guī)范公共實體商業(yè)行為中出現(xiàn)的非“競爭中立”行為。如果有關成員國造成了實體經濟的“競爭不中立”行為，歐盟委員會還可通過特別指令懲誡成員國的違法行為。此外，歐盟法律對成員國國家的資助或補貼也進行規(guī)范，要求明確各種形式補貼、財政資助及稅收優(yōu)惠的條件，并對透明度提出明確要求。

3. “競爭中立”規(guī)制的范圍

按照澳大利亞和歐美等國對于“競爭中立”規(guī)則的有關要求，“競爭中立”規(guī)制的對象包含國有企業(yè)和各級政府兩個維度。根據作者對“競爭中立”的理解，畫出了“競爭中立”規(guī)制范圍的圖示，具體如圖1所示：

資料來源：根據作者分析整理而成。圖1 “競爭中立”規(guī)制的范圍

“競爭中立”規(guī)制的范圍：首先，在可競爭性市場、可競爭性市場與非競爭性市場存在交叉的領域、非競爭性市場與競爭性市場邊界不清晰的領域。其次，在可競爭性市場，“競爭中立”規(guī)制的重點是補貼、債務、貸款、稅收和監(jiān)管是否中立的問題。第三，在非競爭性市場與可競爭性市場存在交叉的領域，“競爭中立”規(guī)制的重點是商業(yè)活動成本和非商業(yè)活動成本的合理切分和交叉補貼。第四，非競爭性領域在立法上和執(zhí)行上脫節(jié)也會產生“競爭中立”問題。在改革過程中，地方政府或行業(yè)主管部門沒有真正放開市場準入，而是人為地設置一些準入門檻，會使社會資本難以滿足進入市場競爭的條件。

二、 “競爭中立”國際實踐和規(guī)制要求

1. “競爭中立”的國際實踐

“競爭中立”已出現(xiàn)在部分國際協(xié)定中，少數(shù)協(xié)定直接使用了“競爭中立”術語，大部分協(xié)定體現(xiàn)“競爭中立”精神。

澳大利亞推動的雙邊“競爭中立”延續(xù)了其國內“競爭中立”的定義和適用范圍。對于泰國、中國等競爭政策實施起步較晚的國家，澳大利亞并未作強制性要求。在澳大利亞與其他國家簽訂的多個自由貿易協(xié)定中，直接出現(xiàn)了“競爭中立”術語，并形成了相對固定的模式，如2003年簽訂生效的《新加坡—澳大利亞自由貿易協(xié)定》首次出現(xiàn)了“競爭中立”術語。[注]石偉：《“競爭中立”制度的理論和實踐》，北京：法律出版社，2017年，第43頁。其第4條規(guī)定，“雙方應采取合理措施確保各級政府不得僅以政府擁有所有權為由，向進行商業(yè)活動的且政府擁有所有權的企業(yè)提供競爭優(yōu)勢?！盵注]原文如下：The Parties shall take reasonable measures to ensure the governments at all levels do not provide any competitive advantage to any government-owned businesses in their business activities simply because they are government owned.明確“競爭中立”的適用范圍是非商業(yè)性活動?！栋拇罄麃啞绹杂少Q易協(xié)定》增加規(guī)定，要求“澳大利亞應當確保其競爭中立投訴辦公室公平對待美國聯(lián)邦政府或美國公民，其處理投訴方式應與處理澳大利亞公民或澳大利亞政府機構投訴的方式保持一致”。

美國推進的雙邊“競爭中立”最早可以追溯到1994年，《北美自由貿易協(xié)定》第15章中出現(xiàn)了“競爭政策、壟斷和國有企業(yè)”字樣，將履行政府監(jiān)管、行政等職能的國有企業(yè)視為“政府/公共機構”。美國貿易代表辦公室發(fā)布的《2012年美國雙邊投資協(xié)議范本》設定了“國有企業(yè)”章節(jié)，明確當國有企業(yè)被授權行使監(jiān)管、行政或者其他政府權力時應承擔的義務；明確國有企業(yè)可以通過立法授權、行政命令或者指令及其他授權行為獲得政府權力。

美國推進的多邊“競爭中立”以2015年簽訂的《跨太平洋伙伴關系協(xié)議(TPP)》為代表，在該協(xié)議的序言部分和第17章“國有企業(yè)和指定壟斷”對國有企業(yè)和私營企業(yè)公平競爭問題做了具體規(guī)定。OECD通過介紹和研究報告的形式，發(fā)布“競爭中立最佳實踐”或“指南”，明確規(guī)定了八個方面的要求。

2. OECD版“競爭中立”的具體要求

一是競爭性業(yè)務與非競爭性業(yè)務的結構性分離。OECD建議，成員國應對正在經歷自由化改革的政府管制行業(yè)實施結構性分離措施(尤其是公用事業(yè)以及網絡型壟斷行業(yè))。結構性分離的目的是為了防止先入企業(yè)與新進入企業(yè)之間在非壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(即商業(yè)活動業(yè)務)的不公平競爭，防止先入企業(yè)通過控制產業(yè)鏈中的壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(即非商業(yè)活動業(yè)務)獲得競爭優(yōu)勢。是否采取結構性分離措施，需事先做成本收益分析，考慮對自然壟斷行業(yè)改革的經濟效率。經過成本收益分析后，若維持自然壟斷對整個社會福利提升更為有利，則繼續(xù)維持自然壟斷，但可做局部改革，比如加強壟斷行業(yè)價格規(guī)制或增加準入環(huán)節(jié)競爭等。

二是確定國有企業(yè)履行特殊職責的直接成本。國有企業(yè)應建立合理的成本分攤機制，加強成本監(jiān)管，提高成本信息透明度。當國有企業(yè)競爭性業(yè)務與壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務共享資產時，若這些資產沒有合理分攤到競爭性業(yè)務，則競爭性業(yè)務的成本被低估。國有企業(yè)在核定競爭性業(yè)務成本時，應包含全部成本，即直接發(fā)生成本和合理分攤成本。以澳大利亞為例，在推進“競爭中立”改革的過程中，為了計算國有企業(yè)的合理商業(yè)回報率，政府監(jiān)管部門要求國有企業(yè)各項活動的基礎成本應包含勞動力、原材料、能源動力費、折舊費及管理費、銷售費、財務費等提供服務所需的全部實際成本。經營企業(yè)需按權責發(fā)生制原則，建立完備的成本核算等財務管理體系。實施“競爭中立”的監(jiān)管部門要結合國內同行業(yè)企業(yè)的經營成本信息，對國有企業(yè)報送的成本信息進行審核。同時，根據同行業(yè)企業(yè)的經營成本信息，要求國有企業(yè)對報送信息進行“競爭中立”成本調整。在調整時需考慮私營部門回報率、稅負、監(jiān)管成本以及法律環(huán)境等因素，使私營部門和公營部門的成本信息具有可比性。

三是獲得商業(yè)回報率?！案偁幹辛ⅰ币?guī)則要求國有企業(yè)與非國有企業(yè)獲得類似的商業(yè)回報率。OECD的《國有企業(yè)指引》第二章第1條規(guī)定，政府應制定并公布所有權政策，明確國有企業(yè)的設立目標，明確國家在國有企業(yè)治理中的作用，及國家希望國有企業(yè)實現(xiàn)的所有權目標。這些目標可以設定為避免市場扭曲、完善基礎設施建設、發(fā)展戰(zhàn)略性或新興產業(yè)、追求獲利能力等。應設定不同的投資回報率和股利分配政策，并說明政府在設定這些目標時所考慮的實現(xiàn)股東價值目標、提供公共服務和保障就業(yè)等多目標平衡問題。

四是履行公共服務義務。OECD建議，當國有企業(yè)承擔公共服務義務時，應通過法律授權的方式，明確其義務和責任，并向社會公眾披露。承擔公共服務的成本應以透明的方式支付。國有企業(yè)應像上市公司一樣依照高質量的會計和審計標準，披露財務和非財務信息，包括國有企業(yè)獲得的國家撥款、政策性補貼及國家擔保信息。OECD(2008年)在《公共服務供應的市場機制》中提出了一套制度指標，用來評估地方政府如何利用市場機制提供公共服務；在《提升績效：利用指標增強地方支出的有效性》中對于衡量和監(jiān)控地方政府服務的指標體系及其用法進行了深入研究，建立了公共服務成本和績效數(shù)據庫。這可以為希望推進“競爭中立”的國家提供一個標桿。

五是稅收中立。OECD認為，在部分國家，稅收減免的核定和申請流程對不同所有制企業(yè)存在差異，國有企業(yè)獲得稅收減免的可能性更大。稅收待遇不同，會造成企業(yè)成本不同。在OECD“競爭中立”規(guī)則的框架下，要求國有企業(yè)與非國有企業(yè)保有相似的稅收負擔。在政府招投標或采購的過程中，為消除稅收差異的不中立影響，建議采用企業(yè)稅前回報率為基準，評價與確定中標對象。

六是監(jiān)管中立。OECD建議，為了預防市場扭曲，應當避免法律和監(jiān)管豁免，特別是競爭法豁免。一些比較普遍的“監(jiān)管不中立”行為包括：國有企業(yè)免于信息披露或法律法規(guī)的約束，免于限制性商業(yè)行為的法律約束，免于主權豁免法律的約束，優(yōu)先獲得土地，監(jiān)管負擔不均衡以及免于破產法的約束。為了構建“競爭中立”體系，建議按照有利于公共利益的原則，對經濟法規(guī)制定系統(tǒng)性的定期審查程序，考察現(xiàn)有法規(guī)的“競爭中立”性。在“競爭中立”審查中，應優(yōu)先審查經濟法規(guī)中限制進入、退出、定價、生產、正常商業(yè)行為和商業(yè)組織形式的內容，重點審查補貼、稅收、采購、關稅等領域的扶持性政策。

七是債務中立和直接補貼。國家補助和財政補貼可能使效率低下的企業(yè)繼續(xù)存活下去，也有可能使不具有比較優(yōu)勢的企業(yè)占據更多的市場份額。國家補助可以改善企業(yè)現(xiàn)金流和資產負債表，從而提高企業(yè)舉債或增資擴股的能力。政府財政補貼提升了企業(yè)的還款能力，銀行愿意給這些企業(yè)以更低的貸款利率，從而降低了企業(yè)的資金成本。對國有企業(yè)的“競爭中立”規(guī)制，應著重對國有企業(yè)、國家和債權人之間的關系做出清晰的劃分。國家應建立制度，明確對國企擔保、提供補貼的情形，并對國家擔保信息、補貼信息披露做出具體規(guī)定。

八是公共采購中立。OECD認為，在政府公共采購領域，各國雖然都有較為嚴格的規(guī)定，但在履行招投標過程中，由于復雜條款和灰色地帶的存在，國有企業(yè)存在隱性優(yōu)勢。OECD建議，在整個采購周期中確保足夠的透明度，促進潛在供應商獲得公平公正的待遇。最大限度地提升競爭性招標的透明度，采取防范措施，提高公共采購誠信，減少例外情況的設定。在公私合作的過程中，提高公私合作的價值、效率、效果和透明度，合理設定私營合作伙伴承擔的風險和風險防范機制。

三、 OECD的產品市場規(guī)制(即PMR規(guī)制)經驗借鑒

OECD的產品市場規(guī)則指標(Indicators of Product Market Regulation，簡稱PMR)，關注提升市場競爭力的產品制度環(huán)境。20世紀90年代起，OECD開始構建PMR指標，將法律和規(guī)制等定性資料轉化為定量數(shù)據，采用層次分析方法和主成分分析方法，構建了整體性經濟規(guī)制和電力、天然氣等特定行業(yè)的部門規(guī)制水平指標體系，并以此比對各國的規(guī)制改革情況。

1. PMR指標架構

2013年OECD修訂后的PMR主要由一級指標、二級指標、三級指標共三個層次指標構成。[注]Koske, I., et al. (2015), “The 2013 Update of the OECD’s Database on Product Market Regulation: Policy Insights for OECD and Non-OECD Countries”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1200, OECD Publishing, Paris.http://dx.doi.org/10.1787/5js3f5d3n2vl-en一級指標包括政府對商業(yè)企業(yè)的控制、設立企業(yè)的法律和行政壁壘以及貿易投資壁壘，各占1/3的權重。每個一級指標下設兩至四個二級指標，七個二級指標下設18個三級指標。PMR指標采用專家打分法進行賦值。分值越低，規(guī)制水平越低。具體的PMR結構和指標體系見圖2。

資料來源：根據作者分析整理而成。圖2 OECD的PMR結構和指標體系圖

2. 澳大利亞和中國PMR指標比較

PMR指標體系與“競爭中立”規(guī)則都是關于公平競爭的指標。從總體上看，各國的1998年、2003年、2008年和2013年的PMR指標數(shù)據基本上呈逐步下降趨勢。2008年出現(xiàn)了上升，2013年又恢復到2003年的水平?？赡艿脑蚴牵?008年全球金融危機，各國通過國有化加大了政府管控，造成國內規(guī)制水平上升。2013年，經濟逐漸恢復正常，政府規(guī)制水平也有所下降。以澳大利亞和中國的PMR指數(shù)為例，圖3和圖4分別展示了澳大利亞這四個年份的PMR指標變化情況和中國2008年和2013年指標的變化情況。

資料來源：根據作者分析整理而成。圖3 澳大利亞PMR指數(shù)

資料來源：根據作者分析整理而成。圖4 中國PMR指數(shù)

總體來看，中國的產品規(guī)制水平比澳大利亞嚴格。從2008年到2013年，中國的價格規(guī)制水平、政府行政干預程度以及對外國供應商的歧視性規(guī)定指數(shù)，均出現(xiàn)較為明顯的下降。

3. “國家管制”程度的國際比較

PMR的二級指標中，“國家管制”指標體現(xiàn)了該國對經濟的干預程度，其中包含“國有企業(yè)滲透力”三級指標和“網絡型壟斷環(huán)節(jié)政府管制程度”三級指標。OECD數(shù)據庫提供了47個國家的數(shù)據，中國等發(fā)展中國家僅有2013年數(shù)據。為便于數(shù)據比對，本文僅分析2013年47個國家的數(shù)據，得分越高代表國家管制經濟的程度越深，詳見表2：

表2 47個國家的“國家管制”二級指標及三級指標對比(2013年)

(續(xù)表)

(續(xù)表)

資料來源：根據作者分析整理而成。

由表2分析可知，從“國家管制”指標來看，得分最高的是印度尼西亞，為4.04；其次是印度，為4.02。在金磚國家中，中國與俄羅斯、南非程度相當，中國為3.57，巴西指數(shù)最低。從“國有企業(yè)滲透力”指標來看，中國達到滿分6分，俄羅斯和印度約5.4，南非(3.59)和巴西(2.64)指數(shù)較低。從“政府對網絡型行業(yè)的管制”來看，金磚五國的指數(shù)普遍在3.5-4.5分之間，中國為4.44，巴西僅1.77。

四、 其他政府規(guī)制水平測度的經驗借鑒

1. 政府采購指標(BPP)

從2013年開始，世界銀行定期發(fā)布政府采購指標的專題報告，發(fā)布各國政府采購領域效率和透明度指標的排名情況。政府采購評價指標賦值方法多樣：有的問題采用“二分法”，肯定的回答給予1分，否定的回答給予0分；有的問題采用“等分法”，多項選擇中，如果能夠肯定回答其中的一項，就給予相應等分之一的分值，最后將各國的得分加總。

根據2017年版本的報告[注]World bank group, Benchmarking Public-Private Partnerships procurement 2017, http://bpp.worldband.org.，全球政府采購已經成為發(fā)展中國家和發(fā)達國家最大的單一市場，占全球GDP約20%。這樣一個大體量的市場，需要公平、透明、競爭的環(huán)境，從而促使商業(yè)機會的產生，推進創(chuàng)新和發(fā)展。2017年版本的報告收集了全球180個國家在政府采購領域的數(shù)據，包含了私人部門獲得政府采購信息的容易度指數(shù)。

世界銀行將BPP報告的分析方法推廣到“PPP”領域，英文全稱為“Public-Private Partnerships”，即政府部門和私人部門合作伙伴關系，并出具了一個關于全球82個經濟體的PPP領域管理和規(guī)制的工作報告,即《PPP 2017年評價報告：評估政府在PPP準備、采購和實施階段能力》。

2. 競爭法和競爭政策指數(shù)(CLP)

2013年，OECD發(fā)布了最新的競爭法和競爭政策指數(shù)[注]Enrico Alemani, Caroline Klein, Isabell Koske, Cristiana Vitale, Isabelle Wanner: New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and Non-OECD countries, OECD, 2013.，對34個OECD國家和15個非OECD國家的競爭法和競爭政策實施范圍和推進力度進行評估，并公布了評估結果。該評估指標體系包含了兩大部分，第一部分指標體系由4個指標構成，第二部分指標體系由12個指標構成。兩大部分指標體系的數(shù)據來源于同一個數(shù)據庫，相互之間有一定程度的交叉。第一部分的前三個指標反映了競爭法和競爭政策的有效性，具體指標包括“實施范圍”、“反競爭行為的政策”、“反壟斷實施的可行性”，第四個指標“競爭推進”反映的是該國促進競爭的措施。該指標體系的賦分按照“0-6”區(qū)間取值，分別代表“最有效的競爭領域到最無效的競爭領域”，與OECD關于PMR指數(shù)的賦分方式保持一致。數(shù)值越大，代表在競爭政策、競爭法和競爭推進領域做得越差。

3. 競爭評估

OECD的《競爭評估工具書》為政策審查和評估提供了一般方法。工具書中主要內容是競爭核對清單，用來判斷法律法規(guī)是否對競爭有潛在限制作用?！陡偁幵u估工具書》可用于以下三個方面：新法律法規(guī)草案的評估(如通過監(jiān)管市場影響評估)；(整個經濟或某個特定市場)現(xiàn)行法律法規(guī)及規(guī)章制度的總體評估；政府部門制定的法律法規(guī)或競爭機構對規(guī)章的競爭影響評估。競爭評估包括：明確的政策目標；可實現(xiàn)同樣政策目標的候選方案；評估不同政策方案對競爭的影響；對各方案進行比較，必要時，需進行政策的成本效益評估。

International Competition Network(ICN)的中文名稱是國際競爭網絡，目前共有來自美、歐等126個國家和地區(qū)成員，這些國家和地區(qū)有111個獨立的司法機構。ICN已經成為國際競爭執(zhí)法領域最有影響力的國際組織，旨在推進競爭文化，開展競爭評估，促進公平、競爭的市場環(huán)境和保護消費者利益。2004年，ICN頒布了“Framework of Competition Assessment Regimes”(競爭評估框架)，歐盟、美國、英國、日本、加拿大、韓國等25個國家和地區(qū)參加了競爭評估。

五、 “競爭中立”規(guī)制水平的初步探索

由于“競爭中立”的評價標準不一，各國在法律制度和實際操作上存在著較大偏差，故構建“競爭中立”指標體系尤為困難。本文借鑒OECD的產品市場規(guī)制指數(shù)、世界銀行的政府采購指數(shù)等評估方法，嘗試構建國際“競爭中立”衡量指標體系。

1. 理論基礎

SCP分析框架，即“結構—行為—績效”分析框架。它是目前產業(yè)經濟學領域分析產業(yè)競爭行為和市場效率的主要工具，由喬·貝恩(Bain，1958)在有效競爭理論的基礎上提出。該理論認為，市場競爭和規(guī)模經濟的關系決定了某一產業(yè)的集中程度。產業(yè)集中度達到一定程度就會形成壟斷，形成具有壟斷地位的企業(yè)。

在SCP分析的基礎上，于良春等學者加入了制度性因素，提出了轉軌經濟中行政性壟斷的ISCP分析框架，即“制度—結構—行為—績效”分析框架。他們認為，在產業(yè)組織理論中，進入壁壘是形成壟斷勢力的根本原因。[注]于良春等著：《轉軌經濟中的反行政性壟斷與促進競爭政策研究》，北京：經濟科學出版社，2011年，“摘要”第2頁。

本文借鑒于良春等人(2007)提出的ISCP分析框架來研究“競爭中立”問題，分析制度因素對產業(yè)結構、市場結構等結構類因素的影響，以及后者對前者影響的反饋機制。擴展后的“競爭中立”分析框架見圖5：

資料來源：根據作者分析整理而成。圖5 “競爭中立”分析框架

2. 指標構建方法

本文采用層次分析法和因子分析法相結合的方法，以此作為“競爭中立”衡量指標體系的研究方法。借鑒層次分析法，根據“競爭中立”的理解和定義，將“競爭中立”劃分成制度、結構、行為和績效四方面因素進行考量。本文采用KMO檢驗(Kaiser-Meyer-Olkin)和巴特利特球形檢驗(Bartlett Test of Sphericity)，進行變量的相關性檢驗，并運用因子分析法和SPSS統(tǒng)計軟件，對“競爭中立”總指標做出量化分析。

3. 數(shù)據來源及指標解釋

本文選擇了推進“競爭中立”較為積極的澳大利亞、新西蘭、美國和英國做為對比國，將中國、巴西、印度、俄羅斯和南非等金磚國家和越南作為發(fā)展中國家進行比對。文章采用了世界銀行、WTO、UNCTAD、IMF、OECD等國際組織發(fā)布的數(shù)據，包含能源補貼占GDP的比重、競爭推進、政府采購、公私合作、關稅壁壘、(反壟斷)程序公正性、價格規(guī)制、國有企業(yè)的滲透力指標、政府干預程度、外資進入壁壘、反壟斷豁免權、對外國供應商的歧視性規(guī)定、出口交貨值占GDP比重和吸引外資占GDP比重等14個指標，詳見表3：

① David Coady, Ian Parry, Louis Sears, and Baoping Shang, IMF Working paper, How Large are Globale Energy Subsidies?2015.

資料來源：根據作者分析整理而成。

運用因子分析法和SPSS統(tǒng)計軟件，對“競爭中立”指標做出量化分析。最后，采用KMO檢驗(Kaiser-Meyer-Olkin)和巴特利特球形檢驗(Bartlett Test of Sphericity)，進行變量的相關性檢驗。

表4 KMO 和 Bartlett檢驗

檢驗結果顯示，KMO檢驗系數(shù)=0.352，Bartlett球形檢驗的顯著性=0.005，具有高度顯著性，表明可以做SPSS因子分析。由于KMO檢驗系數(shù)=0.352<0.5，可能分析的效果不會很理想?？紤]到反映“競爭中立”問題的指標有限，可以嘗試在現(xiàn)有可獲得的指標范圍內，做量化分析。

4. 部分分項指標比較

本文選取七個相關性較強的分項指標作細化分析。在這七個分項指標中，中國在國有企業(yè)滲透率、能源補貼這兩個指標上排名第一，印度在政府干預程度以及政府采購方面得分最高，俄羅斯在PPP領域得分最高。詳見表5：

表5 部分國家“競爭中立”分項指標水平對比

注：PMR指標和CLP指標中不包含越南，相關值參考中國或印度。

資料來源：根據作者分析整理而得。

5. 總指標比較

根據因子分析的計算結果，得到部分國家的“競爭中立”水平，具體對比情況見表6。

表6 部分國家的“競爭中立”總指標對比

資料來源：根據作者分析整理而得。

構建“競爭中立”與人均GDP的線性回歸分析模型。模型總體設計通過F檢驗，F(xiàn)值遠大于1，Sig<0.05。“競爭中立”總指標與人均GDP呈負相關。

通過分析，得出以下結論：與金磚五國等發(fā)展中國家相比，中國(0.91)比越南(1.23)、南非(1.01)的規(guī)制水平低，與印度(0.97)的競爭規(guī)制水平相當，與巴西(0.58)和俄羅斯(0.75)存在較大距離?！案偁幹辛ⅰ币?guī)制水平最低的國家是新西蘭(0.18)。美國“競爭中立”規(guī)制水平(0.54)并不低，主要原因是：根據OECD的研究，美國在國有企業(yè)滲透率、公共私營合作采購(即Public-Private-Partnership Procurement)、程序公正性及對外資的歧視性規(guī)制方面的分值較高。“競爭中立”水平與經濟發(fā)展水平之間存在較高的關聯(lián)度。本文選取的金磚五國與歐美國家相比，人均GDP數(shù)值普遍較低，市場經濟仍處于初級階段。由于市場發(fā)育不完全，行政透明度較低、政府對經濟的干預程度較高等問題普遍存在。在選擇“競爭中立”制度時，中國需要考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，從本國實際出發(fā)，選擇適合當前發(fā)展階段的“競爭中立”改革路徑。

六、 相關建議

計劃經濟時代，中國依靠國有企業(yè)實現(xiàn)了生產和服務的基本目標。自20世紀70年代末期開始，隨著改革開放的不斷深入，中國的國有企業(yè)體制也在不斷發(fā)生變化。目前，中國改革已進入創(chuàng)新驅動階段，“競爭中立”的市場環(huán)境有利于不同所有制的企業(yè)在同一起跑線上，共同競爭。通過競爭，把資源配置到最有效率的部門，從而進一步推動國家競爭能力的提升。“競爭中立”的規(guī)制原則和具體方法，特別是澳大利亞于20世紀90年代開展的國家競爭政策推進框架，為中國的市場化改革提供了有益的參考?！案偁幹辛ⅰ备母锏母黜椌唧w要求和實施路徑，與中國正在開展的各項市場化改革內容并沒有本質的沖突。中國需要從國內改革的層面，深入分析中國國有企業(yè)是否因所有權而享有競爭優(yōu)勢或競爭劣勢，并通過國有企業(yè)改革和社會主義市場化改革加以糾正。

第一，既要消除國有企業(yè)獲得的競爭優(yōu)勢，也要顧及國有企業(yè)所處的競爭劣勢。國有企業(yè)具有多方面的競爭劣勢，包括更為廣泛的企業(yè)社會責任、協(xié)助政府提供公共產品等方面。對于其所承擔的社會責任，政府應當予以充分、透明的補償。[注]李錦：《國企實施競爭中立規(guī)則時不能忽視其競爭劣勢》，www.finance.sina.com.cn，2018年10月16日。這種區(qū)分有助于防止交叉補貼，提高競爭中立規(guī)則的實施效果，也能有效減輕國有企業(yè)的負擔，與私營企業(yè)展開公平競爭。在商業(yè)領域的國有企業(yè)，需要完善公司治理，按照市場化原則進行商業(yè)運作，依法獨立自主開展生產經營活動，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退的目標。對于商業(yè)領域和非商業(yè)領域混合經營的國有企業(yè)，應單獨核算，足額彌補非商業(yè)領域成本。

第二，應細化相關規(guī)定?！案偁幹辛ⅰ币蠼⒁环N事前、事中和事后審查機制。中國現(xiàn)行的《反壟斷法》僅建立了事后審查機制。2016年6月14日，國務院發(fā)布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，要求建立公平競爭審查制度，對政府實施的不合理、不公平行政干預行為進行事前審查。建議在推進“競爭中立”的過程中，采用負面清單的模式，詳細列出重點領域和嚴重違反“競爭中立”的行為。在正面清單列出的范圍內，要求行政部門增加財政補貼，提高行業(yè)監(jiān)管的透明度。

第三，應遵從“自上而下、由點及面”的順序。中國推進“競爭中立”可以借鑒澳大利亞的做法，將競爭政策上升到國家法律層面，做好相關制度轉換規(guī)劃和總體推進，逐步完善頂層設計，建立“競爭中立”的調節(jié)機制、投訴機制和處理機制。中國的“競爭中立”改革可以在長三角、珠三角、京津冀城市群等區(qū)域先行先試，由點及面逐步展開。