江振春

2019年2月25日，美國(guó)眾議院議長(zhǎng)佩洛西召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，稱國(guó)會(huì)通過(guò)決議，終止“國(guó)家緊急狀態(tài)”。

2月15日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”，意圖繞開(kāi)國(guó)會(huì)，動(dòng)用軍費(fèi)、軍隊(duì)修建美墨邊境墻。國(guó)會(huì)拒絕為總統(tǒng)特定項(xiàng)目提供聯(lián)邦資金而招致總統(tǒng)動(dòng)用“國(guó)家緊急狀態(tài)”，這在美國(guó)歷史上是頭一遭！特朗普此舉有違憲嫌疑。美國(guó)憲法第一條規(guī)定，美國(guó)國(guó)會(huì)具有征稅權(quán)、舉債權(quán)和撥款權(quán)，公共資金使用的監(jiān)督權(quán)，掌握了國(guó)家的“錢(qián)袋子權(quán)力”（Power of Purse）。很多眾議員（包括一些共和黨眾議員）認(rèn)為特朗普此舉剝奪了國(guó)會(huì)的撥款權(quán)，使得三權(quán)分立的格局被打破，只剩下民主、共和兩黨的對(duì)立。

國(guó)會(huì)反對(duì)特朗普的修墻計(jì)劃并非單單出于黨派之爭(zhēng)。2018年8月國(guó)會(huì)下屬機(jī)構(gòu)——美國(guó)審計(jì)署對(duì)特朗普修墻計(jì)劃進(jìn)行了專業(yè)評(píng)估，結(jié)論認(rèn)為：修墻項(xiàng)目根本沒(méi)必要且勞民傷財(cái)。美國(guó)審計(jì)署在人民心中地位很高，它的評(píng)估報(bào)告具有很強(qiáng)的公信力和說(shuō)服力。然而，特朗普卻棄之如敝屣，他出于政治算計(jì)，公然宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”，挑戰(zhàn)美國(guó)審計(jì)署權(quán)威，挑戰(zhàn)美國(guó)既有的政治體制。特朗普的行為不僅遭到國(guó)會(huì)的反制，而且還將引起大量的法律訴訟，如今修墻的政治風(fēng)波已從美國(guó)審計(jì)署蔓延到法院，且越演越烈。

美國(guó)審計(jì)署：國(guó)家財(cái)產(chǎn)的“看門(mén)狗”

美國(guó)審計(jì)署正式名稱是美國(guó)政府問(wèn)責(zé)署（The Government Accountability Office），它是國(guó)會(huì)下屬機(jī)構(gòu)，素有美國(guó)國(guó)家財(cái)產(chǎn)“看門(mén)狗”之稱。美國(guó)審計(jì)署的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)要大于其他國(guó)家類(lèi)似機(jī)構(gòu)，它在廣泛領(lǐng)域?qū)φ乃魉鶠檫M(jìn)行評(píng)估與審核，主要負(fù)責(zé)調(diào)查、評(píng)估、監(jiān)督聯(lián)邦政府的規(guī)劃和支出，甚至包括總統(tǒng)的日常出行開(kāi)支。例如，2019年1月美國(guó)審計(jì)署發(fā)表了《總統(tǒng)旅行：特勤局和國(guó)防部須確保事先準(zhǔn)備開(kāi)支報(bào)告并提交國(guó)會(huì)》的審計(jì)報(bào)告，針對(duì)特朗普及其家庭成員四次去佛羅里達(dá)州棕櫚灘私人海湖莊園度假，以及其他三次度假所產(chǎn)生的安保、交通等費(fèi)用進(jìn)行了審計(jì)，對(duì)特勤局和國(guó)防部的不當(dāng)行為提出了審計(jì)意見(jiàn)并敦促改進(jìn)。

美國(guó)審計(jì)署的負(fù)責(zé)人是審計(jì)長(zhǎng)。審計(jì)長(zhǎng)超然于任何黨派，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。審計(jì)長(zhǎng)由參眾兩院兩黨議員組成的八人委員會(huì)考察、推薦，總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)，任期15年。審計(jì)長(zhǎng)一旦任職，總統(tǒng)無(wú)權(quán)罷免，只有參議院有權(quán)對(duì)其進(jìn)行彈劾。審計(jì)長(zhǎng)權(quán)限很大，可以代表審計(jì)署定期檢查政府各部門(mén)管理和使用國(guó)會(huì)撥款的結(jié)果，可以就聯(lián)邦資金使用狀況和效率發(fā)表獨(dú)立評(píng)論，向國(guó)會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和決算審計(jì)情況。

美國(guó)審計(jì)署前身是1921年成立的美國(guó)會(huì)計(jì)總署（General Accounting Office）。美國(guó)審計(jì)署發(fā)展分為以下幾個(gè)階段：一、憑單審核時(shí)期。這一階段存在于20世紀(jì)二三十年代。憑單審核，即政府支出機(jī)構(gòu)根據(jù)憑單進(jìn)行支付，然后將這些憑單送美國(guó)審計(jì)署審核。二、綜合審計(jì)時(shí)代。綜合審計(jì)要求對(duì)公共基金使用的合理性、合法性、誠(chéng)實(shí)和效率進(jìn)行檢查。這一階段從20世紀(jì)40年代至60年代。三、計(jì)劃評(píng)估時(shí)代。20世紀(jì)60年代至90年代末審計(jì)署進(jìn)入計(jì)劃評(píng)估時(shí)代。這一階段確立了對(duì)政府的計(jì)劃或規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估的審計(jì)體系。四、“3E”評(píng)估時(shí)代。從20世紀(jì)90年代末至現(xiàn)在，美國(guó)審計(jì)署進(jìn)入全面的“3E”評(píng)估時(shí)代，主要是圍繞經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）等三方面進(jìn)行審計(jì)與評(píng)估。

美國(guó)會(huì)計(jì)總署在運(yùn)行83年之后，2004年正式改名為政府問(wèn)責(zé)署。時(shí)任審計(jì)長(zhǎng)大衛(wèi)·沃克（David M. Walker）針對(duì)更名做出了以下說(shuō)明：“舊名稱已經(jīng)不能跟上機(jī)構(gòu)角色演變的需要，時(shí)代在進(jìn)步，‘會(huì)計(jì)一詞決不是我們首要的使命?！?他提出，新機(jī)構(gòu)的定位是，保持獨(dú)立與廉潔，針對(duì)聯(lián)邦資金的使用“向國(guó)會(huì)提供專業(yè)的、客觀的、有事實(shí)依據(jù)的、超越黨派的，非意識(shí)形態(tài)化的信息”，新機(jī)構(gòu)的職能之一是“衡量政府的績(jī)效，讓政府為自己的行為結(jié)果負(fù)責(zé)”“提高聯(lián)邦政府績(jī)效，確保政府對(duì)國(guó)會(huì)和美國(guó)人民所履行的責(zé)任?！笨偠灾?，美國(guó)審計(jì)署是一個(gè)超黨派機(jī)構(gòu)，具有很強(qiáng)的中立性和獨(dú)立性，它所出具的報(bào)告以高度客觀、公正而著稱。美國(guó)審計(jì)署通過(guò)自己的審計(jì)成果，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)以及其他公營(yíng)企業(yè)績(jī)效管理水平的提高，從而間接為社會(huì)創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。由于特朗普修建美墨邊境墻計(jì)劃涉及龐大的聯(lián)邦資金的使用，該計(jì)劃是否能夠?qū)崿F(xiàn)，必須首先要過(guò)美國(guó)審計(jì)署這一關(guān)。

矗立在美墨邊境城市圣地亞哥的“樣板墻”。

特朗普修墻計(jì)劃的審計(jì)評(píng)估

2016年特朗普還在競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)，曾許下宏愿：要在美墨邊境修建隔離墻，且由墨西哥政府買(mǎi)單！2017年1月，特朗普宣誓就任美國(guó)總統(tǒng)不久，發(fā)布了13767號(hào)行政命令，立即督促國(guó)土安全部沿著西南邊境規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建造邊境墻或其他物理屏障。特朗普明白讓墨西哥政府出資建墻近乎天方夜譚，因此轉(zhuǎn)而要求國(guó)會(huì)撥款來(lái)踐行自己的承諾。然而，特朗普建墻十年計(jì)劃所需資金高達(dá)180億美元以上，掌握國(guó)家“錢(qián)袋子”的國(guó)會(huì)自然不會(huì)任由“土豪總統(tǒng)”任意妄為。于是，國(guó)會(huì)請(qǐng)出審計(jì)署，對(duì)特朗普的修墻計(jì)劃進(jìn)行審計(jì)評(píng)估。2018年，美國(guó)審計(jì)署至少三次對(duì)美國(guó)南方邊境的巡邏、基建等狀況進(jìn)行評(píng)估，并發(fā)布了評(píng)估報(bào)告，其中8月發(fā)布的評(píng)估報(bào)告影響最大，引起美國(guó)國(guó)會(huì)高度關(guān)注。該評(píng)估報(bào)告主要有以下三點(diǎn)內(nèi)容：

首先，美國(guó)審計(jì)署針對(duì)美國(guó)海關(guān)及邊境保衛(wèi)局所提交“樣板墻”的設(shè)計(jì)進(jìn)行了評(píng)估?！皹影鍓Α睂?米、高9米，材質(zhì)分鋼筋混凝土和其他材質(zhì)。從2017年10月到12月，美國(guó)海關(guān)及邊境保衛(wèi)局用了大量的方法，從破壞力、攀爬、可施工性、工程設(shè)計(jì)以及美學(xué)等五個(gè)方面測(cè)試了這些樣品。根據(jù)檢測(cè)結(jié)果，再根據(jù)地形和其他因素，確定了設(shè)計(jì)方案。美國(guó)審計(jì)署大體也認(rèn)可這些設(shè)計(jì)方案，“樣板墻”本身質(zhì)量沒(méi)有問(wèn)題。特朗普非常自信，稱在沒(méi)任何幫助的情況下，連特種兵也無(wú)法成功翻越這些墻。問(wèn)題是，無(wú)論采用何種材質(zhì)，單面墻體造價(jià)不菲，單個(gè)造價(jià)在30萬(wàn)至50萬(wàn)美元之間。有專家估計(jì)，如果在美國(guó)和墨西哥邊境建這樣一條墻，至少要花費(fèi)210億美元以上。

其次，美國(guó)審計(jì)署評(píng)估了國(guó)土安全部所確認(rèn)的將要建墻的地點(diǎn)以及相關(guān)過(guò)程。美國(guó)審計(jì)署認(rèn)為，“美國(guó)海關(guān)及邊境保衛(wèi)局繼續(xù)推動(dòng)筑墻項(xiàng)目，卻又缺乏評(píng)估該項(xiàng)目效益的衡量標(biāo)準(zhǔn)，甚至包括成本評(píng)估。”國(guó)土安全部最終修墻開(kāi)支將大大超出預(yù)期，因?yàn)槿狈υu(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可能將導(dǎo)致上億國(guó)有資金打水漂。對(duì)于國(guó)土安全部提出的圣地亞哥區(qū)域某段邊境墻建造計(jì)劃，美國(guó)審計(jì)署認(rèn)為，該計(jì)劃缺乏必要相關(guān)材料證明它的可行性。

最后，美國(guó)審計(jì)署對(duì)國(guó)土安全部如何實(shí)現(xiàn)邊境墻項(xiàng)目的購(gòu)置規(guī)劃進(jìn)行了評(píng)估。美國(guó)審計(jì)署認(rèn)為，美國(guó)海關(guān)及邊境保衛(wèi)局沒(méi)有遵循國(guó)土安全部必要的規(guī)劃以及相關(guān)采購(gòu)協(xié)議，不符合相關(guān)法律要求。

從美國(guó)審計(jì)署的評(píng)估報(bào)告可以看出，特朗普為了兌現(xiàn)自己的政治承諾，不計(jì)成本地推進(jìn)建墻計(jì)劃。正如美國(guó)審計(jì)署所言，“國(guó)土安全部風(fēng)險(xiǎn)驟增，建墻項(xiàng)目的花費(fèi)與建造時(shí)間都將超出預(yù)期，而且也不像期望那樣完全發(fā)揮作用?！?/p>

對(duì)于美國(guó)審計(jì)署的評(píng)估報(bào)告，美國(guó)國(guó)土安全委員會(huì)主任委員、密西西比州民主黨眾議員本尼·湯普森（Bennie G. Thompson）和邊境與海事安全小組委員會(huì)主任委員、得克薩斯州民主黨眾議員菲利蒙·維拉（Filemon Vela）高度贊同。湯普森號(hào)召民主黨人進(jìn)行抗?fàn)帲翱偨y(tǒng)在把錢(qián)投在他最得意的、卻又毫無(wú)作用的工程之前，我們要仔細(xì)閱讀這份評(píng)估報(bào)告。民主黨人必須繼續(xù)支持經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)的邊境安全項(xiàng)目，但是我們不能傻傻地坐在那里任由美國(guó)納稅人成千上萬(wàn)的血汗錢(qián)丟進(jìn)馬桶?！本S拉也認(rèn)為，“國(guó)土安全部在缺乏成本與效益關(guān)鍵信息的情形下花費(fèi)納稅人大量血汗錢(qián)”，“白宮根本沒(méi)有完成它的‘家庭作業(yè);在信息不完整的情形下，白宮只是拿納稅人的錢(qián)來(lái)賭博;這種不負(fù)責(zé)任的浪費(fèi)令人難以接受，為人所不齒！”然而，國(guó)土安全部官員吉姆·克魯普勒（Jim Crumpacker）代表特朗普政府在寫(xiě)給美國(guó)審計(jì)署的回信中認(rèn)為，建墻計(jì)劃沒(méi)有可行性且無(wú)法進(jìn)行追蹤評(píng)估，這樣的結(jié)論是誤導(dǎo)民眾！

顯然，特朗普不認(rèn)可美國(guó)審計(jì)署的評(píng)估報(bào)告，特朗普對(duì)報(bào)告置若罔聞，依舊我行我素，宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”，這無(wú)疑犯了美國(guó)政治大忌，變相否定了國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)和撥款權(quán)，危及美國(guó)三權(quán)分立的政治體制。因此，對(duì)簿公堂是遲早的事。

戰(zhàn)火向司法領(lǐng)域燃燒

按理說(shuō)，圍繞建墻撥款事宜，行政分支與國(guó)會(huì)應(yīng)盡量協(xié)商一致，彼此妥協(xié)是美國(guó)民主的根基之一。然而，美國(guó)當(dāng)下的政治呈現(xiàn)“極化”態(tài)勢(shì)，特朗普?qǐng)?zhí)政風(fēng)格強(qiáng)硬，不按套路出牌，更加劇了兩黨內(nèi)斗，圍繞建墻撥款問(wèn)題不惜讓美國(guó)聯(lián)邦政府關(guān)門(mén)歇業(yè)達(dá)35天之久！依照美國(guó)審計(jì)署的評(píng)估報(bào)告，特朗普在國(guó)會(huì)申請(qǐng)建墻的撥款資金幾乎不太可能，因此只有宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”，才能繞開(kāi)國(guó)會(huì)動(dòng)用軍費(fèi)去修墻。在“國(guó)家緊急狀態(tài)”下，特朗普可以援引《美國(guó)法典》第十編第2808節(jié)有關(guān)規(guī)定，如果發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或總統(tǒng)聲明國(guó)家緊急狀態(tài)……總統(tǒng)有權(quán)調(diào)動(dòng)美國(guó)軍隊(duì)，國(guó)防部長(zhǎng)（予以配合），不考慮任何其他法律規(guī)定，可以進(jìn)行軍事建設(shè)項(xiàng)目……未經(jīng)法律另有規(guī)定。邊境安全也屬于國(guó)防范疇，因此根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，特朗普可以“名正言順”地達(dá)到目的。

美國(guó)國(guó)防部軍費(fèi)預(yù)算開(kāi)支驚人，向來(lái)不差錢(qián)。事實(shí)上，年度預(yù)算約為7000億美元的美國(guó)國(guó)防部很少接受全面審計(jì)。然而，在2018年接受的第三方全面審計(jì)中，國(guó)防部曝出丑聞，國(guó)防后勤局（DLA）在政府審計(jì)工作中被發(fā)現(xiàn)賬款記錄有8億美元資金缺失。如今，作為三軍總司令的特朗普明目張膽地挪用軍費(fèi)來(lái)圓“夢(mèng)”，讓很多美國(guó)人對(duì)國(guó)防部軍費(fèi)的使用情況更加憂心忡忡。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，美國(guó)國(guó)防部將把近70億美元軍費(fèi)用于建墻，其中包括來(lái)自軍事建設(shè)預(yù)算的約36億美元和來(lái)自國(guó)防部禁毒基金的25億美元。美國(guó)現(xiàn)已通過(guò)了一系列法律，如《1921年預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》《1974年國(guó)會(huì)預(yù)算和截流控制法案》《1985年平衡預(yù)算和赤字緊急控制法案》《1993年政府績(jī)效及結(jié)果法案》等一套完整的預(yù)算控制和監(jiān)督的法律體系，任何挪用聯(lián)邦資金的行為將會(huì)引起調(diào)查與法律訴訟。

根據(jù)美國(guó)憲政體制，國(guó)會(huì)與總統(tǒng)產(chǎn)生糾紛、難以一決高下之時(shí)，聯(lián)邦最高法院將出手進(jìn)行判決。目前，美國(guó)加利福尼亞州等16個(gè)州聯(lián)合提起訴訟，指控特朗普濫用總統(tǒng)職權(quán)，貿(mào)然宣布“國(guó)家緊急狀態(tài)”;美國(guó)自由派非盈利組織“公共公民”（Public Citizen）同得州三名地主一起在華盛頓特區(qū)提起聯(lián)邦訴訟，這些地主的土地位于南部邊境一帶，如果修墻，他們的土地將被征收;公民責(zé)任和道德規(guī)范委員會(huì)（Citizens for Responsibility and Ethics）根據(jù)《信息自由法》在華盛頓特區(qū)對(duì)司法部提起法律訴訟，指控“國(guó)家緊急狀態(tài)”行政命令違反該法……

對(duì)于這些法律訴訟，特朗普信心滿滿，他已做好準(zhǔn)備，因?yàn)榧词拱讣虻铰?lián)邦最高法院，按照目前聯(lián)邦最高法院保守派大法官占據(jù)優(yōu)勢(shì)的構(gòu)成比例，形勢(shì)顯然對(duì)特朗普比較有利。

（作者為南京審計(jì)大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院副教授、博士。本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“美國(guó)聯(lián)邦最高法院與文化戰(zhàn)爭(zhēng)研究”〈批準(zhǔn)號(hào)：18BSS015〉階段性成果）