李偉

近期，因一名曾加入極端組織“伊斯蘭國”的英國女子貝古姆想回國的消息，英國內(nèi)部進(jìn)行了激烈的爭論。據(jù)媒體報(bào)道，貝古姆于2015年和兩個(gè)同學(xué)一起離開英國前往敘利亞并加入“伊斯蘭國”。目前，國際社會(huì)打擊“伊斯蘭國”的行動(dòng)趨于徹底勝利，“伊斯蘭國”在伊拉克和敘利亞漸無地可守，在伊敘的外籍“圣戰(zhàn)”分子回流問題再次成為國際社會(huì)的關(guān)注焦點(diǎn)。相關(guān)各國均擔(dān)心這些“圣戰(zhàn)”分子回流將造成巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)，故在是否接收其回國等問題上顧慮重重?！笆?zhàn)”分子回流并非短期怪象，而是會(huì)影響國際安全的長期因素，需要國際社會(huì)綜合施策，攜手加以解決。

威脅早已迫在眉睫

外籍“圣戰(zhàn)”分子并非新生現(xiàn)象，1979年至1989年的阿富汗戰(zhàn)爭、1992年至1995年的波斯尼亞戰(zhàn)爭、2001年阿富汗戰(zhàn)爭以及2003年伊拉克戰(zhàn)爭等都催生了大量的外籍“圣戰(zhàn)”分子。尤其是1979年至1989年的阿富汗戰(zhàn)爭，直接促成了“基地”組織的誕生和拉登、扎瓦希里等“恐怖大佬”的崛起，引發(fā)了新一輪恐怖主義浪潮，威脅一直綿延至今。而2011年敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，以及2014年“伊斯蘭國”崛起，使得伊敘兩國迅速成為外籍“圣戰(zhàn)”分子的“圣戰(zhàn)天堂”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，共有約4萬名國際“圣戰(zhàn)”人員趕赴伊敘，人數(shù)規(guī)模和影響超過以往。如今，在多方打擊下，“伊斯蘭國”在伊敘的地盤損失殆盡。外籍“圣戰(zhàn)”人員無處可藏，其回流問題加速凸顯。目前，“敘利亞民主軍”已扣押了來自40多個(gè)國家的800多名外籍“圣戰(zhàn)”分子，以及4000多名“伊斯蘭國”武裝成員的家屬。而且，隨著美國及“敘利亞民主軍”收尾行動(dòng)的展開，外籍“圣戰(zhàn)”分子難像本土恐怖分子那樣可以假扮成當(dāng)?shù)孛癖娞优?，或只能束手就擒，未來被抓的外籍“圣?zhàn)”分子人數(shù)可能將進(jìn)一步增加。此外，敘利亞難民營中還有約700名外國女性與1500名兒童。如何處理這些人員，成為令美歐棘手的大事。今年2月，美國宣布取消一名叫穆塔娜的女子的公民身份并禁止其回國，該女子四年前赴敘利亞加入了“伊斯蘭國”，先后與三名“伊斯蘭國”成員結(jié)婚，并曾在網(wǎng)上號(hào)召襲擊美國，近期她在敘利亞一拘留營中表達(dá)懺悔并要求回國。同樣，英國也在近期剝奪了貝古姆的公民身份。美英兩國此舉在國際社會(huì)引發(fā)了巨大爭議。

接收與否是個(gè)兩難

接收“圣戰(zhàn)”分子回國是個(gè)系統(tǒng)性難題，牽涉安全、法律甚至道德問題，代價(jià)巨大，難有萬全之策。一是相關(guān)國際法、國內(nèi)法欠缺或滯后。聯(lián)合國將“外國恐怖主義戰(zhàn)斗人員”定義為“前往居住國或國籍國以外的國家從事、計(jì)劃、籌備或參與恐怖主義行為或接受恐怖主義訓(xùn)練，包括與武裝沖突有關(guān)的訓(xùn)練的個(gè)人”。但根據(jù)國際法，一旦國家間的沖突結(jié)束，因身為戰(zhàn)俘而被關(guān)押的戰(zhàn)斗人員應(yīng)返回原籍國，但這群“外國恐怖主義戰(zhàn)斗人員”并不被認(rèn)定為國家戰(zhàn)斗人員，而是被歸類為恐怖分子。同時(shí)，大多數(shù)國家與敘利亞沒有引渡條約，故各國在應(yīng)對回流“圣戰(zhàn)”分子時(shí)無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。而在相關(guān)國家層面，其恐情發(fā)展與反恐立法之間往往存在一個(gè)滯后效應(yīng)，未能及時(shí)建立相應(yīng)的法律法規(guī)，導(dǎo)致處理時(shí)難“有法可依”，不能“依法辦事”。二是后續(xù)管理成本太高。一般來講，各國通常采用審判、改造再融入計(jì)劃或其他去激進(jìn)化措施，讓這些回流的“圣戰(zhàn)”分子重新融入社會(huì)，防止其再度走向恐怖主義。但是，這些手段操作起來非常難。如審判中的證據(jù)問題，各國警方通常無法提供“圣戰(zhàn)”分子在國外的具體恐怖活動(dòng)證明，往往不能對其定罪。還有，審判后“圣戰(zhàn)”分子入獄的管理也是一個(gè)難點(diǎn)，尤其是一些監(jiān)獄激進(jìn)化態(tài)勢明顯的國家，有可能一個(gè)極端分子進(jìn)去，最終導(dǎo)致一群極端分子出來。改造再融入計(jì)劃的投入大、周期長，效果難以衡量，國家既要培訓(xùn)回流“圣戰(zhàn)”分子的生活技能，又需對其加以心理疏導(dǎo)，還得監(jiān)管其正常生活后的動(dòng)向。三是安全與道德之間難以平衡。一部分人認(rèn)為，“圣戰(zhàn)”分子可能回國搞恐襲，其在國內(nèi)的家屬也可能被激進(jìn)化，接收其回國是一個(gè)長久的安全隱患，主張對這些人進(jìn)行打壓。還有一部分人認(rèn)為，前往伊敘的“圣戰(zhàn)”分子背景不一，目的多樣，其中確有投身“圣戰(zhàn)”搞恐襲的，但也有的是出于好奇，有的是為了掙錢，有的是為了愛情等，故并非所有回流人員都是恐怖分子，加上其中還有大量婦女和兒童，主張出于人道和改造目的接收其回國。基于上述原因，各國根據(jù)本國國情采取了不同做法。其中，大多數(shù)國家較為強(qiáng)硬，比如英國不僅注銷了赴中東加入極端組織的人員的護(hù)照，還主張對其強(qiáng)力打壓，不允許相關(guān)人員回國。英國國防大臣加文·威廉姆森就認(rèn)為，在海外為“伊斯蘭國”而戰(zhàn)的英國人應(yīng)被追捕并處死。今年1月，在英國下議院舉行的一場關(guān)于英國“圣戰(zhàn)”分子回歸問題的特別辯論中，保守黨議員鮑伯·西利表示，在敘利亞殺死一名英國“圣戰(zhàn)”分子比逮捕、轉(zhuǎn)變或恢復(fù)他們的名譽(yù)更容易。然而，同時(shí)也有一些國家同意接收這些回流的極端分子，包括俄羅斯、印尼、黎巴嫩和蘇丹等。

國際社會(huì)應(yīng)統(tǒng)籌應(yīng)對后續(xù)威脅

如何應(yīng)對回流的“圣戰(zhàn)”分子，國際社會(huì)尚未形成統(tǒng)一意見。但在2月16日，美國總統(tǒng)特朗普要求英國、法國、德國及其他歐洲盟友接回其和“敘利亞民主軍”在敘抓獲的800多名“伊斯蘭國”成員，讓他們接受法庭審理。為促使歐洲各國接受這一提議，特朗普還發(fā)推文威脅稱“若不接受，將釋放這些‘圣戰(zhàn)分子”。美國此舉主要是擔(dān)心外籍“圣戰(zhàn)”人員數(shù)量和規(guī)模不斷增大，“敘利亞民主軍”的監(jiān)獄難以承受，同時(shí)擔(dān)心自己從敘撤軍后，“伊斯蘭國”外籍成員逃脫“敘利亞民主軍”控制的風(fēng)險(xiǎn)增高。但是，歐洲各國均擔(dān)憂本國安全，接收意愿并不高。對此，美國也準(zhǔn)備了另一個(gè)方案，即將其中的重點(diǎn)危險(xiǎn)人物關(guān)押在關(guān)塔那摩監(jiān)獄。在此背景下，“伊斯蘭國”外籍成員未來流向大概有四種：被關(guān)押在關(guān)塔那摩監(jiān)獄、繼續(xù)留在伊敘垂死掙扎、回流母國（包括官方接收和私自偷渡歸國）以及轉(zhuǎn)移至其他高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。這幾種走向，尤其是后三種走向在未來一段時(shí)間內(nèi)可能集中爆發(fā)，國際社會(huì)應(yīng)提前籌謀，協(xié)調(diào)應(yīng)對，積極減緩其威脅態(tài)勢。

2015年8月11日，20多名欲通過土耳其前往敘利亞加入“伊斯蘭國”的外籍人員被土耳其遣返出境。

其一，繼續(xù)在聯(lián)合國的領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)應(yīng)對外籍“圣戰(zhàn)”分子的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。早在2015年7月，安理會(huì)反恐委員會(huì)就在西班牙馬德里舉行了特別會(huì)議，通過了阻止外國戰(zhàn)斗人員流動(dòng)的《馬德里指導(dǎo)原則》，其中包括35條解決外國戰(zhàn)斗人員問題的具體措施。近一兩年來，聯(lián)合國層面持續(xù)加大了對該問題的關(guān)注。但是，囿于各國國情不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，面臨的安全威脅程度有差異，國際社會(huì)并未就如何應(yīng)對外籍“圣戰(zhàn)”分子形成有效的統(tǒng)一戰(zhàn)線。為此，國際社會(huì)應(yīng)拋棄“各掃門前雪的反恐獨(dú)身主義”，在聯(lián)合國的領(lǐng)導(dǎo)下，遵循相關(guān)原則，在邊境管控和情報(bào)信息共享等方面切實(shí)加強(qiáng)合作，減緩“圣戰(zhàn)”分子回流的威脅。

其二，綜合施策，重點(diǎn)應(yīng)對。一方面，各國既要做好應(yīng)對“圣戰(zhàn)”人員歸國后搞恐襲的準(zhǔn)備，又要針對回流人員制定治標(biāo)治本的改造融入計(jì)劃，有效助其去極端化，讓其能正?；貧w社會(huì)。另一方面，國際社會(huì)需對一些重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)人物加以嚴(yán)控。一些外籍“圣戰(zhàn)”分子無法回國后，可能轉(zhuǎn)移至利比亞和阿富汗等其他戰(zhàn)亂地區(qū)，國際社會(huì)需合力截住其跨境轉(zhuǎn)移的偷渡網(wǎng)絡(luò)和通道。同時(shí)，回流人員中有大量的婦女和兒童，處理不當(dāng)易引發(fā)一系列問題，因此如何甄別回流人員身上的“恐怖主義屬性”和正確加以引導(dǎo)就顯得尤為重要。此外，不少“圣戰(zhàn)”分子藏匿于難民營中，國際社會(huì)還需提防這些“圣戰(zhàn)”分子引發(fā)的“難民危機(jī)”。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院軍控與安全研究所副研究員）