李 寧 陳小煒

在刑事訴訟法學(xué)中,補充偵查是一個非常重要的理論范疇,但我國學(xué)界對其認(rèn)識和見解并不統(tǒng)一,眾說紛紜。在司法實踐中,補充偵查也頻頻遭遇異化適用情形,導(dǎo)致檢察機關(guān)和公安機關(guān)之間容易形成“過熱”或者“過冷”兩個極端,不僅補充偵查效果不彰,而且延緩了訴訟,使正義姍姍來遲,對人權(quán)保障反而構(gòu)成掣肘。監(jiān)察體制改革背景下,迫切需要對補充偵查基礎(chǔ)理論重新進行思考和厘清,建構(gòu)新形勢下補充偵查相關(guān)制度機制,在回應(yīng)社會關(guān)切的同時,促進補充偵查相關(guān)問題上刑訴法和監(jiān)察法的融洽銜接。

一、補充偵查的邏輯基礎(chǔ)

補充偵查的概念、性質(zhì)、特征和價值屬于理論基礎(chǔ)范疇,但無論是在理論界還是在實務(wù)界相關(guān)爭論頗多。對上述基礎(chǔ)理論問題進行探討,有助于統(tǒng)一思想和形成共識,有助于為深入探討補充偵查其他問題筑牢根基。

（一）補充偵查的概念再界定

關(guān)于補充偵查的概念,第一種觀點認(rèn)為,補充偵查意指公安機關(guān)或者檢察機關(guān)對于刑事案件事實不清、證據(jù)不足或者遺漏罪行、遺漏同案犯時,按照法定程序,在原有偵查工作的基礎(chǔ)上進一步調(diào)查和補充證據(jù)的刑事訴訟活動;①參見陳光中、徐靜村主編:《刑事訴訟法學(xué)》,中國政法大學(xué)出版社2002年版,第15頁。第二種觀點認(rèn)為,補充偵查是公安機關(guān)或者檢察機關(guān)對于刑事案件事實不清、證據(jù)不足時,按照法定程序,在原有偵查工作的基礎(chǔ)上補充部分證據(jù)的訴訟活動;②參見姜保忠:《補充偵查制度研究》,載《公民與法》（法學(xué)版）2014年第9期。第三種觀點認(rèn)為,補充偵查指偵查機關(guān)根據(jù)法定程序,對于案件存在部分事實不清、證據(jù)不足或者遺漏罪行、遺漏同案犯等情形的,在原偵查工作基礎(chǔ)上進一步進行調(diào)查,補充證據(jù)的一種偵查活動;③參見樊崇義主編:《刑事訴訟法學(xué)》,法律出版社2013年版,第213頁。還有論者將補充偵查界定為由人民法院或者人民檢察院,將案件退回檢察機關(guān)或者公安機關(guān),由檢察機關(guān)或者公安機關(guān)在原有偵查工作基礎(chǔ)上,對部分案件事實或者證據(jù)進行進一步調(diào)查的刑事訴訟活動。④參見楊正萬:《論補充偵查的案件處理功能》,載《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2017年第3期。這些觀點的共性是都包含了補充偵查的主體、原因、基礎(chǔ)、性質(zhì),均主張該四要素對于界定補充偵查不可或缺,都認(rèn)為補充偵查的基礎(chǔ)是原有偵查工作,以及補充偵查屬于偵查行為和訴訟活動,不同點在于主體和原因兩個要素具體內(nèi)容有所差異。

上述四種觀點都有不足和缺陷之處。其一,沒有正確區(qū)分決定主體和執(zhí)行主體。決定主體只能是檢察機關(guān),不能是公安機關(guān)甚或監(jiān)察委,也不能是人民法院。即便根據(jù)刑事訴訟法第204條的規(guī)定,檢察人員發(fā)現(xiàn)提起公訴的案件需要補充偵查,提出建議的,人民法院可以延期審理,實際上,補充偵查的決定權(quán)仍在于檢察機關(guān)。其二,第一種和第三種界定認(rèn)為補充偵查的對象除了包括事實不清和證據(jù)不足還包括遺漏罪行或者同案犯也有問題。因為普通刑事案件需要經(jīng)過立案、偵查、起訴、審判和執(zhí)行等階段,而遺漏罪行或者同案犯的偵查沒有原偵查的基礎(chǔ),和普通刑事案件無異,也應(yīng)當(dāng)作為新的刑事案件立案偵查,而不應(yīng)當(dāng)和事實不清、證據(jù)不足相提并論,不適宜作為補充偵查的對象。⑤刑事訴訟規(guī)則也確實作出了如此規(guī)定,但是,在司法解釋沒有修改的情況下,必須遵照執(zhí)行該規(guī)定。而這也是對訴訟效率的讓步,是對立案權(quán)的克減。其三,都遺漏了以非法方法取證的情形。因為我國刑事訴訟規(guī)則第67條明確規(guī)定,存在刑事訴訟法第56條規(guī)定的程序違法行為,在審查起訴階段可以作出退回補充偵查或者不起訴決定。⑥從目前披露的冤假錯案來看,90%以上存在刑訊逼供或者可能存在刑訊逼供,非法取證需要引起高度重視,補充偵查也是一個重要契機。參見董坤:《偵查行為視角下的刑事冤案研究》,中國人民公安大學(xué)出版社2012年版,第37-40頁。美國歷史上著名的聯(lián)邦最高法院大法官奧利弗·溫德爾·霍姆斯大法官曾經(jīng)說過,罪犯逃之夭夭與公權(quán)力的非法行為相比罪孽要小得多。⑦參見［美］艾倫·德肖微茨:《最好的辯護》,唐交東譯,法律出版社1994年版,第5頁。非法取證可能會導(dǎo)致事實不清或者證據(jù)不足,但是出于對非法取證情形的重視和強調(diào),有必要單列出來。其四,沒有將補充偵查細(xì)分為退回補充偵查和自行補充偵查,容易導(dǎo)致兩者的混淆不清,尤其是第四種觀點遺漏了自行補充偵查。其五,在監(jiān)察體制改革的大背景下,職務(wù)犯罪案件“退回補充偵查”不復(fù)存在,取而代之以“退回補充調(diào)查”,目前的界定顯然不能適應(yīng)新的形勢發(fā)展需要,對補充偵查重新厘清和界定迫在眉睫。

筆者認(rèn)為,在監(jiān)察體制改革新形勢下,補充偵查可以分為狹義的補充偵查和廣義的補充偵查。狹義的補充偵查僅僅針對公安機關(guān)移送審查起訴的案件,包括退回補充偵查和自行補充偵查。退回補充偵查是指檢察機關(guān)在刑事案件部分事實不清、證據(jù)不足或者偵查程序違法時,按照法定程序,退回公安機關(guān),由公安機關(guān)在原有偵查工作的基礎(chǔ)上進一步收集和補充證據(jù)的刑事訴訟活動。廣義的補充偵查還包括對監(jiān)察委員會移送審查起訴案件的退回補充調(diào)查和自行補充偵查,而退回補充調(diào)查就是退回監(jiān)察委員會補充調(diào)查,這從我國監(jiān)察法和刑事訴訟法條文都能得到說明和證成。

（二）補充偵查的性質(zhì)和特征

對于退回公安機關(guān)由其補充偵查,屬于公安機關(guān)的二次偵查,可以歸入偵查權(quán)范疇。對于自行補充偵查,性質(zhì)屬于審查起訴權(quán)還是偵查權(quán),有所爭論。筆者認(rèn)為亦是偵查權(quán),因為偵查的本質(zhì)特征就是收集證據(jù),而審查起訴主要是審查案卷,不會憑空增減案件重要事實和證據(jù),而且檢察機關(guān)雖然自偵已經(jīng)轉(zhuǎn)隸,但是偵查權(quán)并沒有消失殆盡,自行補充偵查權(quán)就是很好的證明,補充偵查權(quán)、機動偵查權(quán)以及新修改的刑訴法中規(guī)定的對司法人員利用職務(wù)便利實施的非法拘禁、非法搜查、刑訊逼供等犯罪的偵查,將一道成為檢察機關(guān)保留的偵查權(quán)全部內(nèi)容。⑧《刑事訴訟法》第28條規(guī)定,對于國家機關(guān)工作人員利用職務(wù)便利實施的其他犯罪的偵查權(quán),一定條件下屬于檢察機關(guān),學(xué)界稱為機動偵查權(quán),這也將成為保留檢察機關(guān)有限偵查權(quán)的重要“選項”。監(jiān)察體制改革后,各級監(jiān)察委紛紛設(shè)立,檢察機關(guān)反貪、反瀆、預(yù)防等部門被劃至監(jiān)察委,此時監(jiān)察委盡管并沒有被定性為偵查機關(guān),但是其對涉嫌職務(wù)犯罪案件行使的調(diào)查權(quán)實質(zhì)上屬于偵查權(quán)的范疇,而且偵查權(quán)從檢察機關(guān)劃撥至監(jiān)察委,有利于偵控分離,避免一權(quán)獨大。⑨參見周佑勇:《監(jiān)察委員會權(quán)力配置的模式選擇與邊界》,載《政治與法律》2017年第11期。對于職務(wù)犯罪退回補充調(diào)查,監(jiān)察委的補充調(diào)查歸根到底仍然屬于偵查權(quán)。無論是退回補充偵查,還是自行補充偵查,甚或退回補充調(diào)查,都能夠得出補充偵查屬于偵查權(quán)范疇的結(jié)論。

補充偵查的特征,主要包括:第一,補充偵查具有補充性。原有偵查或調(diào)查是對案件全面?zhèn)刹榛蛘{(diào)查,進而構(gòu)建證據(jù)體系,而補充偵查是對原偵查或原調(diào)查所建構(gòu)證據(jù)體系的質(zhì)和量進行完善和臻美的過程,旨在彌補原有證據(jù)體系的漏洞和罅隙,是對前期偵查或調(diào)查活動的修正和補強。第二,補充偵查具有非常態(tài)性。雖然目前補充偵查率呈現(xiàn)攀升態(tài)勢,但是必須認(rèn)識到補充偵查具有非常態(tài)性和非正常性,補充偵查并不是、更不應(yīng)當(dāng)是所有案件的必經(jīng)程序,只是正常訴訟程序的例外。第三,補充偵查具有法定性。補充偵查的啟動必須符合法律規(guī)定的條件,不得隨意濫用,譬如應(yīng)當(dāng)防止淪為“借時間”的工具,啟動主體只有檢察機關(guān),補充偵查必須在法定期限內(nèi)完成。第四,補充偵查具有回溯性。和刑事訴訟其他許多程序相比,補充偵查具有逆向性,程序的回流和反轉(zhuǎn),使得審查起訴和偵查（調(diào)查）活動反復(fù)顛倒重來,從整體上妨礙了訴訟程序的遞進特征和要求。

（三）補充偵查的正負(fù)價值

和其他許多制度一樣,對于補充偵查,應(yīng)當(dāng)同時認(rèn)識到正負(fù)價值,在此基礎(chǔ)上揚長避短,利用其正價值,克服其負(fù)價值。補充偵查的正價值主要體現(xiàn)在對原偵查或調(diào)查活動的證據(jù)彌補、對偵查或調(diào)查機關(guān)的督促和糾正以及對案件的公平公正處理等方面,限于篇幅,在此不再贅述。補充偵查的負(fù)價值主要表現(xiàn)在對程序、效率、人權(quán)、公正等方面的影響上,包括以下具體內(nèi)容。

一是有違程序正義,引發(fā)程序回流。刑事案件辦理本來應(yīng)該是直線作業(yè)過程,每個階段都有各自特定的任務(wù)要求和程序設(shè)計,本就不應(yīng)存在“補充”偵查之說。公（監(jiān)）檢法分工明確、各司其職,“各管一段”。⑩監(jiān)察程序和司法程序銜接轉(zhuǎn)化的標(biāo)志問題有所爭議,筆者不贊同將監(jiān)察委立案調(diào)查作為時間節(jié)點,畢竟監(jiān)察程序不直接受刑事訴訟法調(diào)控,檢察機關(guān)接受監(jiān)察委移送的職務(wù)犯罪案件作為銜接轉(zhuǎn)化標(biāo)志為宜。但是,補充偵查幾乎貫穿和滲透于刑事案件辦理的全過程,雖不屬于必經(jīng)程序,卻經(jīng)常發(fā)生。而在審查起訴環(huán)節(jié)或者審判環(huán)節(jié)補充偵查,作為一種逆向運行程序,重新回復(fù)到偵查或調(diào)查回爐加工,和正常程序相悖。易言之,補充偵查某種程度上是對原有偵查或調(diào)查程序的否定和推倒重來,破壞了程序的安定性,理應(yīng)受到嚴(yán)格控制和約束,否則將會引起訴訟程序的扭曲和變形。

二是造成訴訟拖延,降低辦案質(zhì)效。審查起訴環(huán)節(jié)退回補充偵查本身占據(jù)一個月,審查起訴期限重新計算,且可以延長半個月,而審判環(huán)節(jié)補充偵查導(dǎo)致判決遲延,都占據(jù)和浪費了大量司法資源,造成了訴訟效率的低下,引發(fā)訴訟不經(jīng)濟。整個訴訟戰(zhàn)線被人為任意拉長,補充偵查使犯罪嫌疑人在被人民法院判決之前自身權(quán)益長期處于不確定狀態(tài),嚴(yán)重削弱了司法的公信力和權(quán)威性,實乃法治的大忌。訴訟過程拉得太長,訴訟進程被延緩,也有可能增強犯罪嫌疑人的僥幸心理,妨害了訴訟的順利進行。補充偵查完畢,案情仍然撲朔迷離并不鮮見,所追求的公正結(jié)果落空現(xiàn)象時有出現(xiàn)。

三是導(dǎo)致羈押期限延長,嚴(yán)重侵犯人權(quán)。?在我國逮捕和羈押經(jīng)?；焱褂?在國外實際上有嚴(yán)格區(qū)分,逮捕不具有懲罰性,羈押具有懲罰性,逮捕之后,除了一些如叛國罪等特殊的法定情形,國外一般都會允許被逮捕者保釋。參見［日］田口守一:《刑事訴訟法》,劉迪等譯,法律出版社2000年版。遲來的正義是非正義,不惜代價追求實體正義,必將造成對程序和人權(quán)的漠視和踐踏。?參見王峣:《“以審判為中心”訴訟制度改革中的偵查工作》,載《法學(xué)雜志》2017年第2期。補充偵查呈現(xiàn)濃重的治罪化和客觀真實主義價值觀傾向。何況一些案件本來并不符合補充偵查條件,不需要補充偵查,一些略微復(fù)雜的案件只要偵查或調(diào)查人員盡心盡力偵查、調(diào)查,也完全不需要返工。在強大的公權(quán)力面前,犯罪嫌疑人不堪一擊,合法權(quán)益無法得到保障,引發(fā)“廣義上的超期羈押”乃至“狹義上的超期羈押”。補充偵查除了導(dǎo)致程序回流成為超期羈押的重要原因外,可能還會影響到刑事責(zé)任的承擔(dān)。對于被害人而言,因為退回補充偵查,其合法權(quán)益無法得到及時彌補和賠償,心理創(chuàng)傷不能得到及時撫慰,無疑也是雪上加霜。比如強奸案中,因為退回補充偵查致使程序倒流和回溯,被害人的傷疤反復(fù)被揭開。

四是辯方消極被動,嚴(yán)重有礙公正。在退回補充偵查階段,檢察機關(guān)會以已經(jīng)退回補充偵查為由拒絕辯護人的要求,而公安機關(guān)或監(jiān)察委會以案件已經(jīng)進入審查起訴階段為由將辯護人拒之門外。?參見石躍等:《對退回補充偵查的案件辯護律師能否閱卷》,載《檢察日報》2015年10月12日。法律沒有賦予犯罪嫌疑人及其辯護人申請補充偵查的權(quán)利,在檢察機關(guān)作出補充偵查決定后,法律也沒有規(guī)定告知義務(wù)和救濟權(quán)利,犯罪嫌疑人的知情權(quán)得不到保障,毋庸提出異議和申請復(fù)議。尤其是在審判環(huán)節(jié),檢察機關(guān)需要補充偵查,并不需要經(jīng)過人民法院審查,法檢之間制約不足,審判機關(guān)的中立性遭受侵蝕,倒向同為公權(quán)力機關(guān)的檢察機關(guān)一邊,和以審判為中心的訴訟制度改革精神發(fā)生齟齬。而二審階段事實上存在著補充偵查,也嚴(yán)重影響辯方訴訟權(quán)益。因為我國實行二審終審,二審裁判以后對補充偵查獲得證據(jù)不服的無法提出上訴,將對訴權(quán)造成重大侵害。

二、補充偵查的異化情狀

當(dāng)偵查或調(diào)查活動終結(jié)后,補充偵查只允許是一個例外,絕大多數(shù)案件不應(yīng)當(dāng)再添加任何新的有罪證據(jù)材料,而實踐中卻司空見慣,審查起訴和審判階段又是補充偵查制度的惡根所在。?對于監(jiān)察委管轄的職務(wù)犯罪案件退回補充調(diào)查和自行補充偵查,實際運行一年左右,從這相對較短時間的實踐來看,文中論及的三類問題仍然或多或少存在。除了共性問題,也有個性化問題,筆者已經(jīng)開始著手有關(guān)專題實證調(diào)研和論文撰寫,相關(guān)內(nèi)容將在后續(xù)的《監(jiān)檢銜接視野下退回補充調(diào)查和自行補充偵查關(guān)系論綱》和《監(jiān)察體制改革背景下自行補充偵查研究》兩篇論文中介紹和探討。在此過程中,補充偵查常常被不當(dāng)適用、過度適用,存在異化、泛化和虛化現(xiàn)象。

（一）補充偵查的異化適用問題

第一,公安機關(guān)、監(jiān)察委對補充偵查普遍存在抵制情緒,補充偵查質(zhì)量低下。偵查機關(guān)、監(jiān)察委的內(nèi)在需求不能接受案件的“半途而廢”,而退回補充偵查作為回流手段異化為常態(tài),暗含著檢法兩家對偵查機關(guān)、監(jiān)察委的遷就。?參見李奮飛:《從“順承模式”到“層控模式”——“以審判為中心”的訴訟制度改革評析》,載《中外法學(xué)》2016年第3期。然則對于檢察機關(guān)退回補充偵查的很多案件,檢察機關(guān)認(rèn)為事實不清、證據(jù)不足,公安機關(guān)或監(jiān)察委卻持相反觀點,認(rèn)為移送審查起訴的案件已經(jīng)達到標(biāo)準(zhǔn),將退回補充偵查視為沒事找茬。加之公安機關(guān)和監(jiān)察委補充偵查活動相對封閉,補查取證過程缺少有效監(jiān)督,進而對補充偵查決定“一紙文書”視而不見,消極怠工,常常退而不查、查而不力。如常以《情況說明》敷衍了事,簡而化之以“未采取刑訊逼供手段”“證據(jù)遺失無法補充”等理由予以應(yīng)付,對指控犯罪沒有任何幫助,反而可能會成為辯護律師攻擊的對象。另外,還存在超期重報、查而不報等情況,補充偵查質(zhì)量更加無從談起。

第二,補充偵查被濫用,常常淪為“借時間”的工具,導(dǎo)致特別程序不再“特別”。“借時間”主要表現(xiàn)為三種情況,第一種是公安機關(guān)或監(jiān)察委在羈押或留置期限即將屆滿時,案件盡管沒有達到證據(jù)確實充分的程度仍然移送,檢察機關(guān)接到案件后發(fā)現(xiàn)事實不清或者證據(jù)不足,往往會退回補充偵查。?有時公安機關(guān)或監(jiān)察委和檢察機關(guān)達成“君子協(xié)議”,在不移送案卷材料的情況下,由檢察機關(guān)直接開具《補充偵查決定書》,檢察機關(guān)有時也是“礙于情面”或者“出于配合”,選擇同意。第二種是檢察機關(guān)沒有及時審查,導(dǎo)致在期限內(nèi)不能完成審查工作,從而退回公安機關(guān)或監(jiān)察委補充偵查,換言之,以補充偵查之名,行濫用權(quán)力之實。最后一種是法院無法在正常審限內(nèi)結(jié)案作出裁判,此時和檢察機關(guān)溝通,檢察機關(guān)通常也會予以“配合”,以補充偵查為名建議延期審理,“補充偵查”結(jié)束審理期限重新計算,這也是“假補查”,目的在于“借審限”。這三種情況在實踐中被頻繁運用,都會造成訴訟遲滯,極大地破壞了刑事訴訟的應(yīng)有價值,也違背了“任何公權(quán)力必須得到授權(quán)”“公權(quán)力的行使必須符合法律規(guī)定”的原理。

第三,自行補充偵查很少使用,常常被“閑置”。在以往的司法實踐中,檢察機關(guān)過于依賴退回補充偵查,沒有充分挖掘自身的偵查潛力,也未利用好自己現(xiàn)有的偵查資源,自行補充偵查的手段基本處于“休眠”狀態(tài),不受青睞。在發(fā)現(xiàn)證據(jù)存在問題時,第一反應(yīng)就是督促偵查機關(guān)進行補證,而非自行偵查。自行補充偵查盡管具有快捷高效、能夠防止證據(jù)滅失、有助于形成心證、制約性更強等積極意義,但是根據(jù)筆者對我國東部A和B兩個地級市以及西北某省C和D兩個地級市的實證調(diào)研,四個地級市檢察機關(guān)近三年來自行補充偵查適用率分別僅為1.58%、1.23%、0.31%、2.16%,相比均為20%以上的退回補充偵查率,“管中窺豹,可見一斑”,自行補充偵查權(quán)的行使并不充分,其實際運用少之又少,基本被虛置。自行補充偵查的低適用率引發(fā)了許多批評,甚至有學(xué)者質(zhì)疑檢察機關(guān)自行補充偵查存在的必要性,認(rèn)為自行補充偵查的設(shè)定屬于可有可無。

（二）補充偵查異化的癥結(jié)所在

補充偵查在實際運行中的異化和非正?；?有其深層次原因,包括觀念的落后、法律的殘缺以及實踐的隨意等方面,舉其要者,分析如下:

思想觀念方面,首先是秩序中心主義和威權(quán)主義思想根深蒂固,中國歷來重秩序輕自由,重整體輕個體,為了維護社會秩序,不惜犧牲個人自由權(quán)利。?參見李建明:《刑事錯案的深層次原因——以檢察環(huán)節(jié)為中心的分析》,載《中國法學(xué)》2007年第3期。補充偵查就是適例,以追求所謂的客觀真實而反復(fù)退查,使補充偵查成為打擊犯罪的“利器”;其次是盲目追求實體公正而忽視程序正義,對補充偵查缺乏制約和限制,明顯違反了適度和比例原則,而補充偵查制度一定程度上默許和導(dǎo)致刑事案件“帶病”“夾生”移送審查起訴及提起公訴;最后是偵查中心主義乃至監(jiān)察中心主義思想作祟,除了體現(xiàn)在剝奪嫌犯自由、公開披露破案情況,還體現(xiàn)在檢察機關(guān)利用強大的公訴權(quán)和抗訴權(quán),通過退回補充偵查回流機制等程序架空審判,進而逼迫法院接納經(jīng)過程序補救的偵查、調(diào)查結(jié)論。?參見陳瑞華:《審判中心主義改革的理論反思》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第1期。偵查中心主義或監(jiān)察中心主義容易造成補充偵查高頻低效的征候,亟待向?qū)徟兄行闹髁x迅速轉(zhuǎn)變,以審判的標(biāo)準(zhǔn)來衡量和判斷偵查或調(diào)查和公訴工作,使反對強迫自證其罪規(guī)則、任意自白規(guī)則和非法證據(jù)排除規(guī)則充分發(fā)揮作用,反過來助推偵查、調(diào)查包括補充偵查優(yōu)良品質(zhì)的塑造和質(zhì)效的提高。

立法方面,盡管我國法治發(fā)展迅速,但起步晚、底子薄,刑事訴訟程序立法總體體現(xiàn)宜粗不宜細(xì)的指導(dǎo)原則,程序和實體立法之間也存在厚此薄彼的問題,而且深受職權(quán)主義訴訟構(gòu)造的影響。?監(jiān)察制度屬于新生事物,相關(guān)立法比較倉促和粗疏,盡管一套具有自身特質(zhì)和自成體系的職務(wù)違法犯罪追訴體系正在形成,但是任重道遠(yuǎn),必將經(jīng)歷非常漫長的過程,其間磨難、艱辛和挫折孰能準(zhǔn)確預(yù)見？微觀方面,對補充偵查的條件和范圍不甚明確,自行補充偵查、退回補充偵查和直接補充調(diào)取證據(jù)材料之間的界限模糊,補充偵查的程序規(guī)定不夠具體明確,犯罪嫌疑人對補充偵查的申請權(quán)、知情權(quán)和救濟權(quán)目前沒有法律支撐,二審和再審階段有無補充偵查并不清晰,檢察機關(guān)如何介入監(jiān)督公安機關(guān)或監(jiān)察委執(zhí)行退回補充偵查任務(wù)也缺乏明文規(guī)定。凡此種種,立法的空白導(dǎo)致制度的殘缺,根源上就容易引發(fā)補充偵查的異化和混亂。

論及具體實踐,公安機關(guān)、監(jiān)察委更多的是關(guān)注有無破案,而破案的條件是“有證據(jù)證明犯罪事實”,但是卻經(jīng)常忽視起訴標(biāo)準(zhǔn)即“證據(jù)確實充分”。長期以來,我國司法機關(guān)對刑事案件“重破案、輕定案”,“重口供、輕取證”,致使移送審查起訴的案件證據(jù)不夠扎實,不能形成環(huán)環(huán)相扣、無懈可擊的證據(jù)鎖鏈。?參見褚福民:《如何完善刑事證據(jù)制度的運行機制？——“以審判為中心”的訴訟制度改革為視角的分析》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2016年第2期。比如物證沒有提取筆錄,再比如毒品案件沒有及時提取DNA或者指紋。公安機關(guān)、監(jiān)察委也沒有起到很好的過濾作用,將很多“夾生案件”“帶病案件”移送審查起訴,檢察機關(guān)在審查起訴環(huán)節(jié)自然會作出補充偵查決定。一些關(guān)鍵證據(jù)沒有依法收集,進入庭審的一些案件沒有達到犯罪事實清楚和證據(jù)確實充分的程度,最終導(dǎo)致法院“定放兩難”,這也是以審判為中心訴訟制度改革的直接原因。公安機關(guān)或監(jiān)察委和檢察機關(guān)之間很容易形成兩種極端化的關(guān)系,一種是“過熱”,主要表現(xiàn)在“相互借時間”,一種是“過冷”,公安機關(guān)或監(jiān)察委常常會將檢察機關(guān)的正確退回補充偵查決定,視為沒事找茬、故意刁難。

實踐的流弊還體現(xiàn)在考核指標(biāo)的設(shè)定上,很多檢察院考核中將無罪判決和撤回起訴為零確定為目標(biāo)和指標(biāo),為了避免扣分,檢察院常常選擇將案件退回補充偵查,追求精益求精?？己酥笜?biāo)還設(shè)置了不訴率,在1%-5%之間不等,所以有些檢察院在案件存疑時退回補充偵查后仍達不到起訴標(biāo)準(zhǔn)的,就不再受理案件,以此來規(guī)避不訴的運用。當(dāng)然,對于事實不清、證據(jù)不足的情形,檢察機關(guān)啟動補充偵查,有時也體現(xiàn)了對公安機關(guān)或監(jiān)察委的過度配合和縱容?！侗O(jiān)察法（草案）》第47條實際上規(guī)定了檢察機關(guān)在職務(wù)犯罪案件證據(jù)不足、情節(jié)輕微、沒有犯罪事實等情況下的不起訴權(quán),?《監(jiān)察法（草案）》規(guī)定必須征求監(jiān)察委意見并經(jīng)過上一級檢察院批準(zhǔn)方能作出不起訴決定,草案經(jīng)過廣泛征求意見將征求監(jiān)察委意見刪除,體現(xiàn)了監(jiān)察法的科學(xué)性、民主性,也保證了檢察機關(guān)行使不起訴權(quán)的獨立性和自主性。但是檢察機關(guān)善于和大膽運用不起訴還需要一個陣痛過程。審判階段,檢察機關(guān)為了避免無罪判決和撤回起訴,對于證據(jù)存在缺陷的案件也樂于使用補充偵查盡力彌補和挽救,法院為了不得罪檢察機關(guān),也會盡最大可能作出檢察院所期盼的有罪判決,或者折中地作出疑罪從輕處理。這些做法嚴(yán)重違反了刑事訴訟法規(guī)定的無罪推定和疑罪從無原則。

同時,亦有必要對自行補充偵查較少適用的原因作出專門剖析和論述,而該局面的產(chǎn)生由多種因素造成。第一,自行補充偵查非但沒有另外的期限還要擠占原本的審查起訴期限,公訴部門普遍特點案多人少,精力有限,檢察官自然更傾向于直接將案件退回公安機關(guān)、監(jiān)察委,而不愿意采取自行補充偵查增加工作內(nèi)容,甚至未經(jīng)審查就直接退回以拖延訴訟進程,爭取更多時間辦理遺留的其他案件,緩解辦案壓力。第二,法律規(guī)定不明確,我國法律雖然賦予檢察機關(guān)自行補充偵查權(quán),但關(guān)于自行補充偵查的適用范圍、操作程序、偵查方式等均未作出明確具體規(guī)定,缺乏有效的操作指導(dǎo),使得這一職權(quán)流于形式,有名無實。第三,缺乏偵查主動性和積極性,檢察機關(guān)是補充偵查的主導(dǎo)者,可以決定自行補充偵查或者退回補充偵查,大部分案件承辦人為省時省事及規(guī)避風(fēng)險,更傾向于選擇退回補充偵查。第四,部分檢察官認(rèn)識存在誤區(qū),認(rèn)為審查起訴階段自行補充偵查是越權(quán)辦案,忽視了如果沒有完善的自行補充偵查職權(quán),檢察院開展法律監(jiān)督就如同無米之炊,造成監(jiān)督乏力。第五,偵查條件、偵查技術(shù)、人員配備、偵查設(shè)施、經(jīng)驗等方面都有短板和欠缺,公訴人員擅長對證據(jù)的甄別與分析,但在偵查能力和實戰(zhàn)經(jīng)驗方面較為欠缺,往往缺乏自信,不愿意去自行偵查,導(dǎo)致這項能力越是不用,越是弱化。

三、補充偵查的指導(dǎo)思想

樹立和確定補充偵查正確的指導(dǎo)思想和原則,作為補充偵查有關(guān)立法和司法的總綱和統(tǒng)領(lǐng),對于完善補充偵查立法和規(guī)范補充偵查運作,都頗有助益。

（一）公正和效率并舉

現(xiàn)代社會制度體現(xiàn)利益多元,既要維護公正,又要實現(xiàn)效率,但公正優(yōu)先,兼顧效率。?參見龍宗智主編:《徘徊于傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間——中國刑事訴訟法再修改研究》,法律出版社2005年版,第10-15頁。對于證據(jù)不達標(biāo)的案件,檢察機關(guān)在審查起訴環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)作出快速反應(yīng),該退查則退查,絕不可以過分追求效率而包包扎扎,否則會導(dǎo)致“濫訴”,造成案件處理的不公允。通過補充偵查“借時間”容易導(dǎo)致刑事訴訟效率的低下,實質(zhì)上違反了合目的性原則。對于可以自行補充偵查或者直接補充調(diào)取證據(jù)材料的,則應(yīng)當(dāng)自行補充偵查或者直接補充調(diào)取證據(jù)材料,這同樣是程序迅速高效運作的應(yīng)有之義。?對于可以即時調(diào)取的相關(guān)證據(jù)材料,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先運用發(fā)出《調(diào)取證據(jù)材料通知書》和《調(diào)取證據(jù)清單》的方式,要求公安機關(guān)或監(jiān)察委在規(guī)定期間內(nèi)提供,從而避免啟動補充偵查,以提高辦案效率。對于沒有必要補充偵查的,檢察機關(guān)要毅然決然作出不起訴等決定,審判機關(guān)要果斷作出無罪判決等裁判,減少人力、物力、財力或者精力的過度投入和浪費。簡言之,補充偵查的效率同樣應(yīng)當(dāng)是公正前提下的效率,而效率的高低也對公正產(chǎn)生重大影響。對于實體公正和程序公正的關(guān)系,筆者贊同和倡導(dǎo)實體公正和程序公正并重說,既反對單純代表有效性的實體公正優(yōu)先說,也反對僅僅體現(xiàn)所謂合法性的程序公正優(yōu)先說。?參見劉偉:《如何實現(xiàn)刑事偵查的法治化》,載《政法論叢》2017年第4期。程序正義是良善法治和恣意人治之間的根本區(qū)別,在維護程序正義的前提下追求實體正義,是現(xiàn)代刑事訴訟制度的核心價值追求,否則無法有效防范司法實踐中冤假錯案的發(fā)生。?參見王守安、韓成軍:《審判中心主義視野下我國刑事證明模式的重塑》,載《政法論叢》2016年第5期。補充偵查歸根結(jié)底是為了追求案件的真相和實體的公正,但是一定程度上違反了程序至上的原則,因為程序至上不允許程序的倒轉(zhuǎn)和回復(fù),恢復(fù)偵查或調(diào)查工作一定程度上意味著原有偵查或調(diào)查工作的失敗。既然法律通過補充偵查的制度設(shè)計賦予了公安機關(guān)、監(jiān)察委在正常偵查或調(diào)查程序以外追求事實真相,也就意味著天平開始偏向?qū)嶓w公正。但是,基于程序價值的重要性,必須對補充偵查作出嚴(yán)格限制,除了時間、次數(shù)的規(guī)定,還應(yīng)該細(xì)化條件、范圍等方面的內(nèi)容,確保程序正義和實體正義的沖突能夠妥善合理解決,做到可控有序。

（二）配合和制約并行

公安機關(guān)或監(jiān)察委和檢察機關(guān)之間在補充偵查問題上同時存在配合強調(diào)不足和制約機制不完善。檢察機關(guān)經(jīng)審查,對于主要事實不清、證據(jù)不足的案件,要發(fā)揮好退回補充偵查作用,公安機關(guān)或監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)予以配合和支持,嚴(yán)格按照補查提綱開展補證取證工作,否則就會造成起點錯、跟著錯、錯到底。當(dāng)然,配合不是遷就,否則程序上的“配合”將會引發(fā)實體上的“配合”,最終的后果不堪設(shè)想。應(yīng)借鑒大陸法系檢警一體化的思路,建立跟蹤和引導(dǎo)補充偵查機制,保證公安機關(guān)或監(jiān)察委補充偵查的正確方向和落實見效。對于公安機關(guān)敷衍了事,或者在補充偵查中存在違法行為時,檢察機關(guān)可以發(fā)出糾違通知書或者檢察建議,而能否對監(jiān)察委發(fā)出糾正違法通知書或者檢察建議,沒有相關(guān)規(guī)定,建議法律明文賦予檢察機關(guān)相關(guān)權(quán)力,以對監(jiān)察機關(guān)形成有力制約。

（三）堅持以審判為中心

放眼世界,刑事訴訟法律對偵查的限制相對較少,這主要是出于保證偵查高效性的考慮。?參見［瑞士］薩拉·J.薩默斯:《公正審判:歐洲刑事訴訟傳統(tǒng)與歐洲人權(quán)法院》,朱奎彬、謝進杰譯,中國政法大學(xué)出版社2012年版,第102頁。而審視我國監(jiān)察制度,對調(diào)查的限制之少有過之而無不及。盡管如此,無論是立法還是實務(wù),都應(yīng)當(dāng)遵循“證據(jù)為王”,如果偵查階段的證據(jù)要求過低,不僅會引發(fā)補充偵查,還會導(dǎo)致案件訴不出或者判不了。?參見前引?,王峣文。從人類文明史看,古代通過神明判決,現(xiàn)代依靠證據(jù)定案,可見法律文明是一個不斷重視證據(jù)的過程,現(xiàn)代任何司法體系都不會忽視證據(jù)裁判規(guī)則作為“帝王條款”的重要價值。故而,無論是原偵查或調(diào)查,還是補充偵查,都必須用審判的標(biāo)準(zhǔn)和要求收集、固定證據(jù),衡量和檢驗證據(jù)是否確實充分,是否兼具證據(jù)能力和證明力,杜絕以非法方法收集證據(jù),摒棄“口供中心主義”和“人證中心主義”。?呼格吉勒圖案就是由于對被害人衣服沒有提取,對陰道分泌物沒有及時送檢,最終鑄成錯案。偵查或調(diào)查機關(guān)應(yīng)當(dāng)從命案必破的目標(biāo)向命案力破和證據(jù)定案轉(zhuǎn)變,注重客觀證據(jù)的收集,實現(xiàn)從由供到證向以證促供、由證到供、供證結(jié)合偵查模式轉(zhuǎn)變。補充偵查階段踐行以審判為中心和證據(jù)裁判主義,有助于及時補救證據(jù)缺陷、補足證據(jù)體系,避免二次補充偵查。以審判為中心要求推進庭審實質(zhì)化,要求以審判的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)約束和指引偵查、調(diào)查和審查起訴活動,遑論補充偵查。

（四）依法適度，區(qū)別對待

補充偵查應(yīng)當(dāng)說是一種不得已而為之的制度設(shè)計,而且其就像一輛掉頭極為困難的笨重卡車,程序倒轉(zhuǎn)之日,取證時機有可能已經(jīng)被貽誤。為了查明事實真相,有時需要諸如補充偵查等回流程序機制,同時又會造成對犯罪嫌疑人較大的侵害,這就需要予以一定的程序制約,程序控制需要遵循比例原則。?參見秦策:《刑事程序比例構(gòu)造方法論探析》,載《法學(xué)研究》2016年第5期。因此,要以謙抑的態(tài)度審慎對待補充偵查,應(yīng)當(dāng)對補充偵查予以控制適用。恪守有限司法理念,少用、慎用補充偵查,將補充偵查適用的頻率控制在依法和適度的范圍之內(nèi),堅決將不必要的補充偵查排除出去。同時,應(yīng)當(dāng)將退回補充偵查、自行補充偵查以及直接補充調(diào)取證據(jù)材料三個方面區(qū)分對待,細(xì)化各自適用范圍,依法、適度、正確適用補充偵查。從排序的角度講,直接調(diào)取補充證據(jù)材料最為優(yōu)先,第二選擇是自行補充偵查,最后的選擇才是退回補充偵查。

四、補充偵查的完善路徑

盡管補充偵查存在種種弊病,但是其在刑事訴訟制度中具有重要地位和作用,因此不能因噎廢食,輕言廢除和放棄。當(dāng)務(wù)之急就是拿出乾綱獨斷的氣魄,完善立法,健全機制,革除積弊,規(guī)范補充偵查活動,這也是補充偵查科學(xué)指導(dǎo)思想命題的應(yīng)有之義和自然延伸。

（一）明確退回補充偵查和自行補充偵查的條件及情形

補充偵查的依據(jù)主要是刑訴法和監(jiān)察法的規(guī)定,其規(guī)定補充偵查的條件是檢察機關(guān)認(rèn)為需要補充偵查,刑事訴訟規(guī)則擴展為事實不清、證據(jù)不足,或者遺漏罪行、同案犯,或者以非法方法取證等情形。三種情形仍然十分籠統(tǒng),尤其是第三種情形一個“等”字彈性極大。對于事實不清、證據(jù)不足,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進一步予以細(xì)化和拓展,犯罪事實不清應(yīng)當(dāng)限定為主要犯罪事實不清,對于無關(guān)緊要的事實如果也補充偵查,沒有必要且浪費資源,主要犯罪事實包括主體、主觀、客體、客觀行為表現(xiàn)形式、時間、地點、手段、后果以及量刑情節(jié)。相應(yīng)的,證據(jù)不足也應(yīng)當(dāng)限定為主要犯罪事實有關(guān)的證據(jù)不足。當(dāng)然,程序違法需要補充偵查的,也僅僅限于對主要犯罪事實有影響的嚴(yán)重程序違法。當(dāng)然,即便滿足這一條件,也不必然啟動補充偵查,因為需要滿足“有補充偵查必要的”,在沒有必要補充偵查時,審查起訴階段可以徑直作出不起訴決定,尤其是一些輕微刑事案件充其量只應(yīng)當(dāng)允許補充偵查一次。換言之,檢察機關(guān)行使補充偵查權(quán)時應(yīng)當(dāng)秉持審慎態(tài)度,善于運用不起訴制度,并不是所有案件都必須通過補充偵查使案件達到提起公訴條件。?參見汪長青等:《存疑不起訴案件監(jiān)督機制探析》,載《人民檢察》2015年第2期。審判階段,在證據(jù)已經(jīng)滅失等沒有必要再行補充偵查時,檢察機關(guān)也不應(yīng)當(dāng)以補充偵查為理由建議延期審理。對于遺漏犯罪事實或者同案犯,在司法解釋中也被納入補充偵查的情形,違反訴訟原理,誠如前文所言,從法治進步的角度而言,筆者主張最終從補充偵查中剔除出去,當(dāng)然這需要假以時日,可以列為立法或司法解釋的中景或者遠(yuǎn)景目標(biāo)。

當(dāng)抽象概念及其邏輯體系不足以描述多種多樣的表現(xiàn)形態(tài)時,首要輔助表達形式是“類型”。?參見［德］卡爾·拉倫茨:《法學(xué)方法論》,陳愛娥譯,商務(wù)印書館2003年版,第337頁。針對實踐中存在退回補充偵查和自行補充偵查的適用數(shù)量懸殊、比例失調(diào),筆者結(jié)合它們各自的特點等內(nèi)容,對它們做一個大致的劃分。退回補充偵查的情形包括:主要犯罪事實不清、證據(jù)不足,缺乏認(rèn)定罪與非罪、此罪與彼罪的關(guān)鍵證據(jù)的;共同犯罪案件中,犯罪嫌疑人的地位、作用未查清的;檢察機關(guān)不具備偵查能力和條件的;其他需要退回補充偵查的情形。自行補充偵查的情形有:案件僅僅缺乏個別簡單證據(jù),收集較為容易便利的;取證較為緊迫,存在證據(jù)滅失風(fēng)險的;證人證言與犯罪嫌疑人供述之間不能相互印證、存在矛盾的;?對于言辭證據(jù)的補充偵查尤其是證人證言和犯罪嫌疑人供述存在矛盾時的補正,筆者傾向于選擇自行補充偵查的原因在于通過訊問、詢問方式核實證據(jù),符合親歷性原則,有助于檢察人員對證據(jù)的判斷和采信,從而形成內(nèi)心確信。檢察機關(guān)和公安機關(guān)、監(jiān)察委對證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等問題存在較大爭議,無法調(diào)和的;?參見阮浩、鄭苗苗:《完善審查起訴階段補充偵查制度芻議》,載《中國檢察官》2016年第19期?？赡懿扇》欠ǚ椒ㄊ占C據(jù),退回公安機關(guān)或監(jiān)察委補充偵查可能影響公正的;其他適宜自行補充偵查的情形。

（二）以統(tǒng)一的證明標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)裁判規(guī)則指引補充偵查

在偵查（調(diào)查）、審查起訴和審判階段,公（監(jiān)）檢法對證明標(biāo)準(zhǔn)往往各有各的理解、各有各的把握。認(rèn)為三階段證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)有所差異,和認(rèn)為證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一,在學(xué)界可謂旗鼓相當(dāng)。?參見陳學(xué)權(quán):《論偵查終結(jié)、提起公訴與審判定罪證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的同一——以審判中心主義為視角》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第2期。2016年兩高三部通過的以審判為中心有關(guān)意見作出了很多制度安排,其中一項重要內(nèi)容就是統(tǒng)一證明標(biāo)準(zhǔn),強調(diào)偵查和審查起訴必須向?qū)徟锌待R。以職務(wù)犯罪案件為例,監(jiān)察委員會經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實清楚,證據(jù)確實充分的,制作起訴意見書,連同案卷、證據(jù)一并移送人民檢察院,由人民檢察院審查起訴?！白C據(jù)確實充分”應(yīng)當(dāng)符合三個條件:定罪量刑的事實都有證據(jù)證明、證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實、排除合理懷疑。至于偵查（調(diào)查）階段、審查起訴階段和審判階段是否都需要堅持排除合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn),有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待,也就是認(rèn)為偵查（調(diào)查）階段和審查起訴階段不需要,只有審判階段需要堅持排除合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)。?參見楊宇冠:《論中國刑事訴訟定罪證明標(biāo)準(zhǔn)——以排除合理懷疑為視角》,載《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2017年第5期。筆者持不同態(tài)度,認(rèn)為出于尊重和保障人權(quán)的考慮,應(yīng)當(dāng)恪守罪刑法定、疑罪從無和無罪推定,對于監(jiān)察機關(guān)辦理的案件也不例外,在其行使調(diào)查處置權(quán)時,應(yīng)當(dāng)堅持包括排除合理懷疑在內(nèi)的犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分的標(biāo)準(zhǔn),防止和拒絕證明標(biāo)準(zhǔn)泛化,這在監(jiān)察法第33條已經(jīng)有所體現(xiàn)和反映。?參見樊崇義:《全面建構(gòu)刑訴法與監(jiān)察法的銜接機制》,載《人民法治》2018年第6期。此處探討證明標(biāo)準(zhǔn)的意義在于,一是減少需要補充偵查的案件,二是準(zhǔn)確判斷是否需要補充偵查,三是為補充偵查提供明確標(biāo)準(zhǔn)。

（三）構(gòu)建案件受理審查及介入和引導(dǎo)補充偵查等機制

檢察機關(guān)建立案件受理審查機制,有助于督促檢察機關(guān)及時對公安機關(guān)、監(jiān)察委移送案件及時進行審查,及時發(fā)現(xiàn)偵查或調(diào)查工作中存在的問題,及時采取補救措施,倒逼偵查機關(guān)提高案件辦理質(zhì)量,相應(yīng)減少補充偵查。就是檢察機關(guān)嚴(yán)把受理關(guān),七日之內(nèi)應(yīng)當(dāng)完成對案件的初步審查工作,可以分為幾種情形:不符合受理條件的,不予受案;如果手續(xù)齊全,不存在偵查或調(diào)查違法情形,而進入案件實質(zhì)審查階段;如果法律手續(xù)有瑕疵,可以直接補充調(diào)取證據(jù)材料,并口頭進行糾違;如果存在違法行為,可以自行補充偵查的,并且可以向公安機關(guān)或者應(yīng)當(dāng)被授權(quán)向監(jiān)察委發(fā)出糾正違法通知書或者檢察建議;如果公安干警、監(jiān)察人員嚴(yán)重違法取證,涉嫌犯罪的,則根據(jù)有關(guān)規(guī)定移送有關(guān)單位或部門處理。

對于退回補充偵查提綱,檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)逐條說明退回補充偵查的事項、目的、方向和理由。退回補充偵查必須用語規(guī)范,條理明晰,應(yīng)當(dāng)具有較強的針對性、說理性、全面性,不能無中生有和空穴來風(fēng)。如不允許出現(xiàn)“XX受賄案,請繼續(xù)調(diào)查取證”,應(yīng)避免第一次退回補充偵查沒有列明所有需要補查內(nèi)容,造成二次退查的發(fā)生。再如公安機關(guān)或監(jiān)察委認(rèn)為退回補充偵查事項不明確、不清楚的,可以及時商請人民檢察院作出詳細(xì)說明。公安機關(guān)、監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)檢察機關(guān)退回補充偵查提綱,全面深入開展補查工作,對于確實無法補充調(diào)取的證據(jù),應(yīng)當(dāng)作出書面說明,并且附上相應(yīng)證據(jù)或者材料。同時應(yīng)當(dāng)引入對補充偵查權(quán)的監(jiān)督制約機制,如可以規(guī)定公安機關(guān)、監(jiān)察委認(rèn)為沒有必要退回補充偵查的,包括補充偵查沒有可行性的以及本應(yīng)該自行補充偵查兩種情形,可以申請復(fù)議復(fù)核,這種制度設(shè)計有助于防止檢察機關(guān)補充偵查決定權(quán)的濫用。但是,復(fù)議復(fù)核期間,不宜停止對案件的補充偵查,檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時對復(fù)議復(fù)核進行審查,作出是否改變原退回補充偵查決定的決定。

檢察機關(guān)介入和引導(dǎo)補充偵查具有重要意義,能夠促使公安機關(guān)或監(jiān)察委補充偵查工作既好又快地完成,有助于克服檢察機關(guān)對公安機關(guān)、監(jiān)察委的盲目信任、一味依賴和放任不管,引導(dǎo)公安或監(jiān)察機關(guān)圍繞“能夠提起公訴”的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查取證,也是改變我國警（監(jiān)）主檢輔現(xiàn)狀,構(gòu)建檢（監(jiān)）警協(xié)作制約新型追訴機制的重要抓手。?參見姚莉、黎曉露:《偵查訴訟化模式再解讀及其制度邏輯》,載《法學(xué)雜志》2017年第7期;胡朝暉、劉濤濤:《公訴提前介入職務(wù)犯罪偵查問題探索》,載《中國檢察官》2015年第7期,第5頁。建立跟蹤和引導(dǎo)補充偵查機制刻不容緩,只不過檢察機關(guān)介入和引導(dǎo)補充偵查案件類型過分?jǐn)U大沒有必要也不現(xiàn)實,過分縮小將會導(dǎo)致制度的虛置,一般來說應(yīng)當(dāng)是重大疑難復(fù)雜、社會影響較大或者輿論關(guān)注度高的案件。同時通過聯(lián)席會、研討會、通報會、在場旁聽訊問或者詢問等形式,統(tǒng)一思想認(rèn)識,達成補查共識,把事實弄透、把證據(jù)吃透,把法律講透。

（四）健全監(jiān)察委管轄和移送的職務(wù)犯罪案件補查機制

監(jiān)察體制改革使國家監(jiān)察制度成為獨立于立法、司法、行政的“第四權(quán)”,能夠消解檢察機關(guān)偵查起訴一體化引發(fā)權(quán)力濫用、內(nèi)部監(jiān)督不力等問題。?參見李建明:《檢察機關(guān)偵查權(quán)的自我約束與外部制約》,載《法學(xué)研究》2009年第2期;張倩:《英國監(jiān)察專員的類型、功能及啟示》,載《政法論叢》2017年第4期。檢察機關(guān)偵查職能弱化以及公訴職能強化,是司法體制改革的大勢所趨。自偵權(quán)和檢察機關(guān)剝離,減弱了檢察機關(guān)和職務(wù)犯罪的利害關(guān)系,促使檢察機關(guān)按照訴訟規(guī)律進行公訴活動,往常對審判機關(guān)頤指氣使的態(tài)度也消失殆盡,有助于維護和增強檢察機關(guān)和審判機關(guān)在刑事訴訟活動中包括在補查取證問題上的中立和超然。?參見前引?,陳瑞華文。去年我國出臺了監(jiān)察法,監(jiān)察程序和檢察程序的銜接和協(xié)調(diào)成為學(xué)者們關(guān)注的焦點。權(quán)力都有擴張性,都有被濫用的危險,監(jiān)察權(quán)更是如此,因為具有極高的政治地位,其載體監(jiān)察委是否會演變?yōu)橐粋€超級機關(guān),學(xué)界和實務(wù)界不乏質(zhì)疑,如何正確和依法適用退回補充調(diào)查和自行補充偵查將成為一個全新的課題,這個課題對化解上述質(zhì)疑、防范監(jiān)察中心主義具有舉足輕重的作用。誠然,監(jiān)察體制改革不可能一蹴而就,和刑訴法的對接以及補查銜接機制的建立也不例外,需要依托法律作出進一步回應(yīng)和細(xì)化,也呼喚著國家監(jiān)察委頒布相關(guān)法規(guī)、省一級監(jiān)察委制定有關(guān)細(xì)則以及各級監(jiān)察委和檢察機關(guān)聯(lián)合出臺有關(guān)規(guī)范性文件。

監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)察委員會調(diào)查職務(wù)犯罪獲取的證據(jù)可以直接作為證據(jù)使用,這就避免了監(jiān)察委、人民檢察院、人民法院三機關(guān)之間轉(zhuǎn)化證據(jù)的重復(fù)勞動,有助于三家單位的依法、高效、順暢、有機銜接,也構(gòu)成退回補充調(diào)查和自行補充偵查的證據(jù)基礎(chǔ)。監(jiān)察法還規(guī)定,人民檢察院經(jīng)審查,認(rèn)為需要補充核實的,應(yīng)當(dāng)退回補充調(diào)查,必要時可以自行補充偵查,應(yīng)該說和修改前后的刑訴法都不謀而合,也消除了有些學(xué)者和實務(wù)工作者對于職務(wù)犯罪自行補充偵查權(quán)是否也被“連根拔起”的疑慮和擔(dān)憂。補查方式選擇的順序上,監(jiān)察委移送的職務(wù)犯罪案件和普通刑事案件有所區(qū)別,前者的表述是需要補充核實的,“應(yīng)當(dāng)”退回補充調(diào)查,“必要時”可以自行補充偵查,說明堅持以退回補充調(diào)查為主、為原則、為優(yōu)先,自行補充偵查是次、是例外、是輔助,只能“偶爾為之”,且有必要性、可行性、經(jīng)濟性。尤其是職務(wù)犯罪案件具有較強的影響力、關(guān)注度和政治敏感性,一般應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇退回監(jiān)察委補充調(diào)查。?參見中共中央紀(jì)律檢查委員會法規(guī)室、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫:《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》,中國方正出版社2018年版,第214頁。普通刑事案件的表述是需要補充偵查的,“可以”退回補充偵查,也“可以”自行補充偵查,反映出兩者平起平坐,不分高下。盡管學(xué)界也對普通刑事案件的補充偵查方式順序提出了各種見解,但是根據(jù)文義應(yīng)如是解讀。

監(jiān)察法沒有規(guī)定職務(wù)犯罪案件補查時的強制措施銜接和協(xié)調(diào),有觀點認(rèn)為,如果退回補充調(diào)查,檢察不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)逮捕,而應(yīng)當(dāng)恢復(fù)留置。?參見朱福惠:《論檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查的制約》,載《法學(xué)評論》2018年第3期。筆者認(rèn)為沿用逮捕措施更為妥當(dāng),因為:退回補充調(diào)查服務(wù)于檢察機關(guān)審查起訴,只是補充有關(guān)事實和證據(jù)材料;如果先前留置期限已經(jīng)用滿,再行留置的時間問題很難解決;不符合刑訴法規(guī)定的變更強制措施事由,變回留置將“師出無名”;而且如若恢復(fù)留置手續(xù)繁瑣,將引發(fā)強制措施的程序倒流。監(jiān)察法規(guī)定,對職務(wù)犯罪案件檢察機關(guān)不起訴必須經(jīng)過上一級人民檢察院批準(zhǔn),這有別于普通刑事案件,因為普通刑事案件只需要經(jīng)過承辦案件檢察機關(guān)檢察長或者檢委會同意就可以直接作出不起訴,而職務(wù)犯罪不起訴和補充調(diào)查之間存在著重大關(guān)聯(lián)。監(jiān)察委調(diào)查人員存在違法行為但是不構(gòu)成犯罪時,人民檢察院可以向監(jiān)察委員會提出糾正意見,或者向人大及其常委會提出監(jiān)督建議。如果監(jiān)察人員構(gòu)成犯罪應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任,檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察委提出立案調(diào)查的意見。

（五）建立檢察機關(guān)自行監(jiān)督機制等其他配套制度機制

基于補充偵查存在的林林總總問題,為了補充偵查的規(guī)范有序運作,除了上述立法、制度、機制上的建議外,還有其他諸多制度機制有待建立和完善,以期打造補充偵查的體系化、系統(tǒng)化立體工程。建立檢察機關(guān)自行監(jiān)督機制,對退查的合理性、必要性以及退查提綱的規(guī)范性進行監(jiān)督,保證有效退補;完善考核機制,將退回補充偵查率作為公安機關(guān)、監(jiān)察委考核指標(biāo),對于退回補充偵查率過高的公安機關(guān)、監(jiān)察委,一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為偵查質(zhì)量不高予以扣分,追究偵查人員、監(jiān)察人員常規(guī)性偵查、調(diào)查過失責(zé)任,明確懲戒方式;加強檢察機關(guān)偵查人員引進和培養(yǎng),借助“智慧檢務(wù)”的東風(fēng),加強檢察機關(guān)人口信息庫、協(xié)作平臺建設(shè),形成相對完備的偵查資源,實現(xiàn)技術(shù)強偵,持續(xù)提升自行補充偵查能力,打造自行補充偵查內(nèi)外合力;明確羈押必要性審查的主體、范圍、內(nèi)容和方式,及時解除羈押或者變更強制措施,避免補充偵查等情況下導(dǎo)致長期羈押甚至超期羈押;?參見陳小煒等:《捕后羈押必要性審查工作機制的構(gòu)建》,載《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2014年第11期。切實貫徹以審判為中心,清除各種障礙,力倡不起訴和無罪判決的運用,禁止審判階段法院借助檢察機關(guān)補充偵查“借時間”“借審限”,賦予法院對檢察機關(guān)補充偵查建議的審查權(quán);?其實,考核也是補充偵查存在問題的一個重要原因,沒有科學(xué)的考核機制,偵查機關(guān)仍會破了案就了事,不管證據(jù)能不能在法庭上定罪,而檢察機關(guān)還是沒有辦法,不太愿意依法作出不起訴決定,因為有不訴率等不合理考核制度。而賦予法院司法審查權(quán)目的在于限制補充偵查在審判階段的擴張和蔓延,確保法院在庭審中的訴訟主導(dǎo)權(quán)。擴大法律援助范圍,確立辯護人介入補充偵查保障機制,規(guī)定補充偵查通知或者告知義務(wù),明確辯護人提出異議權(quán)以及在補充偵查階段的會見、閱卷、取證等權(quán)利,創(chuàng)造理性、平等的對話平臺和機制。