吳賢靜

內(nèi)容提要： 當(dāng)前有關(guān)國土空間開發(fā)保護(hù)的法律規(guī)范和制度存在碎片化問題，亟需按照統(tǒng)一的邏輯進(jìn)行歸納、梳理和整合。國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系構(gòu)建的基本思路是：以生態(tài)文明體制機(jī)制改革為基本路徑指引，以國家層面機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，以國土空間開發(fā)保護(hù)理念為中心整合不同性質(zhì)的、散見于不同立法中的法律制度，構(gòu)建統(tǒng)一的和體系化的國土空間開發(fā)保護(hù)制度。國土空間開發(fā)保護(hù)制度的主要內(nèi)容包括以國家公園為主體的自然保護(hù)地制度、主體功能區(qū)制度和生態(tài)紅線制度。

一、問題的提出

國土空間構(gòu)成生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。國土空間包含基本的自然資源要素和生態(tài)因子，國土空間開發(fā)保護(hù)法律制度構(gòu)成自然資源法和生態(tài)保護(hù)法的核心內(nèi)容。完備的國土空間開發(fā)保護(hù)法律制度設(shè)計是環(huán)境資源法學(xué)基本理論趨于成熟，以及環(huán)境資源法學(xué)科體系、環(huán)境資源立法體系和環(huán)境資源法律制度體系臻于完善的體現(xiàn)。順應(yīng)當(dāng)前保障國土安全的現(xiàn)實(shí)需要，以現(xiàn)有規(guī)范為基礎(chǔ)構(gòu)建和完善國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系，契合我國深化生態(tài)文明體制改革的要求。

當(dāng)前，我國國土空間開發(fā)保護(hù)存在的問題可以歸結(jié)為：國土空間占有和開發(fā)利用過度導(dǎo)致自然資源無法持續(xù)更新、生態(tài)系統(tǒng)受損，國土空間開發(fā)利用效率低，國土空間要素安排不合理。國土空間問題的來源、表征、對生態(tài)環(huán)境的深遠(yuǎn)影響，以及黨中央和國家層面的規(guī)范性文件演變思路為構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)法律制度體系預(yù)設(shè)了法理，決定了國土空間開發(fā)保護(hù)法律制度構(gòu)建的路徑、制度體系的價值和實(shí)踐導(dǎo)向。其一，完備的國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系，應(yīng)當(dāng)致力于優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)、促進(jìn)國土空間高效率利用、擴(kuò)大綠色國土空間，為促進(jìn)區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)文明體制機(jī)制改革提供可資借鑒的實(shí)踐模式；其二，生態(tài)文明體制改革的歷程為國土空間開發(fā)保護(hù)提供了路徑指引，為國土空間開發(fā)保護(hù)制度預(yù)設(shè)了制度原理；其三，2018年機(jī)構(gòu)改革組建的自然資源部內(nèi)部機(jī)構(gòu)和職責(zé)都進(jìn)行了重大調(diào)整，為國土空間統(tǒng)一開發(fā)保護(hù)提供了體制和機(jī)制基礎(chǔ)；其四，國土空間開發(fā)保護(hù)的制度架構(gòu)圍繞三大類制度展開，分別是以國家公園為主體的自然保護(hù)地制度、主體功能區(qū)制度和生態(tài)紅線制度。這三大類制度從制度功能、制度實(shí)踐方面互相協(xié)調(diào)，共同助力國土空間的綜合開發(fā)保護(hù)。本文對國土空間開發(fā)保護(hù)制度的實(shí)踐和問題導(dǎo)向所作歸納，是實(shí)證層面的探討；同時對于生態(tài)文明體制改革、自然資源部組建和國土空間開發(fā)保護(hù)制度原理的闡釋，具有法理探究的維度。

二、生態(tài)文明體制改革為國土空間開發(fā)保護(hù)提供路徑指引

全球視野之下，建設(shè)美麗中國，推進(jìn)生態(tài)文明，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，是國土空間開發(fā)保護(hù)的基本價值導(dǎo)向。因循我國生態(tài)文明相關(guān)政策、規(guī)范性文件以及生態(tài)文明立法的演變軌跡，對于我國政府治理思路的考察為國土空間治理、國土空間開發(fā)保護(hù)制度構(gòu)建和法律實(shí)踐提供了基本路徑。①石佑啟、楊治坤：《中國政府治理的法治路徑》，載 《中國社會科學(xué)》2018年第1期。對國土空間開發(fā)保護(hù)制度的系統(tǒng)研究，是生態(tài)文明制度保障理論的極大豐富，有助于形成完備的生態(tài)文明制度體系。

（一）生態(tài)文明體制改革軌跡為構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度提供思路

中共中央、國務(wù)院于2015年印發(fā)的 《生態(tài)文明體制改革總體方案》對 “建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度”的要求包括四個方面：完善主體功能區(qū)制度、健全國土空間用途管制制度 （核心內(nèi)容是劃定和完善生態(tài)紅線）、建立國家公園體制、完善自然資源監(jiān)管體制。②《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提到 “三、建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度”，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)：http://sousuo.gov.cn/s.htm?t=zhengce，2019年5月1日訪問。黨的十八大報告提出 “健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制”，③胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，載 《人民日報》2012年11月18日。要點(diǎn)是國土空間開發(fā)保護(hù)和自然資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一體的，國土空間開發(fā)保護(hù)構(gòu)成生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。這兩份文件對于如何健全國土空間開發(fā)體制機(jī)制的描述稍顯粗略。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大報告要求對所有國土空間要素進(jìn)行統(tǒng)一管理，對多樣的國土空間要素的不同用途進(jìn)行統(tǒng)一管制，統(tǒng)一行使對各類環(huán)境要素的監(jiān)管和各類污染物的防治權(quán)力。黨的十九大報告提出構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度的重點(diǎn)在于完善主體功能區(qū)制度和建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

生態(tài)文明體制改革的軌跡為國土空間開發(fā)保護(hù)法律制度類型化和體系化提供了思路。類型化的國土空間開發(fā)保護(hù)法律制度顯示出各種零散復(fù)雜的制度之前后一貫和統(tǒng)一性，為現(xiàn)有多樣的國土空間開發(fā)保護(hù)法律制度劃分典型類型、形成具有邏輯關(guān)聯(lián)和理論建構(gòu)面向的制度體系、厘清不同類型制度的功能是完善國土空間開發(fā)制度體系的基本思路?？疾焐鷳B(tài)文明體制改革的軌跡和主要文件，可以將國土空間開發(fā)保護(hù)制度的類型界定為：以國家公園為主體的自然保護(hù)地制度、完善主體功能區(qū)及其配套政策以及構(gòu)建完備的生態(tài)紅線制度體系。

（二）生態(tài)文明體制改革方向?yàn)閲量臻g開發(fā)保護(hù)確立制度目標(biāo)

自然生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國土空間。涵蓋需要保護(hù)和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。④參見 《自然生態(tài)空間用途管制辦法 （試行）》第二條。我國的國土空間要素，呈現(xiàn)多樣化特征，且分布廣泛，地形地貌復(fù)雜，山地多、平原少，生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)脆弱區(qū)和敏感區(qū)分布面積大。尤其是由于人類活動范圍的不斷擴(kuò)大，對國土空間的破壞加劇，導(dǎo)致沙塵暴、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，對國土空間要素的統(tǒng)籌管理和生態(tài)安全造成了極大影響。

遵循生態(tài)文明體制機(jī)制改革的思路并考慮我國國土空間要素的現(xiàn)狀，國土空間開發(fā)保護(hù)制度的目標(biāo)是：優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)、促進(jìn)國土空間高效率開發(fā)利用、保障國土空間安全和拓展綠色國土空間。為了達(dá)到這個目標(biāo)，國土空間開發(fā)保護(hù)的基本原則是分級分類管控、保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)先、有限度地開發(fā)、多元共治。生態(tài)文明體制機(jī)制改革強(qiáng)調(diào)國土空間整體性治理，應(yīng)將此思路貫穿到國土空間開發(fā)保護(hù)全過程。遵循國土空間整體性治理所需的協(xié)作行動邏輯，將政府國土空間治理的協(xié)調(diào)、監(jiān)管、督查、考核、補(bǔ)償五大法律制度相結(jié)合。國土空間規(guī)劃、政府間協(xié)作、公眾參與、多元治理、區(qū)域流域治理的制度變革或創(chuàng)新設(shè)想，是國土空間開發(fā)保護(hù)制度最突出的難點(diǎn)。從這個基本點(diǎn)出發(fā)應(yīng)認(rèn)識到，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)美麗中國的目標(biāo)，需在制度上做出系統(tǒng)的安排，做到城鄉(xiāng)的全域覆蓋和中央——省區(qū)——市縣分級管理和緊密銜接，跨越宏、中、微觀，大到區(qū)域?qū)用娴娜说仃P(guān)系，小到城市和鄉(xiāng)村的土地使用、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施支撐和人居環(huán)境品質(zhì)。國土空間規(guī)劃體系應(yīng)當(dāng)具有體系的完整性、功能的系統(tǒng)性、治理的有效性，通過不同層級的國土空間規(guī)劃逐層落實(shí)國家重大戰(zhàn)略部署。國土空間治理應(yīng)具有政府、市場、社會的多重維度，強(qiáng)調(diào)不同治理主體內(nèi)部和層級之間的協(xié)同，逐步實(shí)現(xiàn)整體性的國家空間治理目標(biāo)。

國土空間開發(fā)保護(hù)制度的重點(diǎn)在于劃定和管理生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。三條控制線旨在處理好生態(tài)、生產(chǎn)、生活的空間格局，實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)空間山清水秀、生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，統(tǒng)籌三條控制線劃定工作，充分發(fā)揮國土規(guī)劃的 “底線”效應(yīng)，為美麗中國建設(shè)提供有力保障。拓展綠色自然生態(tài)空間，需要充分考慮環(huán)境、資源和生態(tài)的承受能力，嚴(yán)守生態(tài)紅線，改變高強(qiáng)度開發(fā)、高密度建設(shè)、大面積硬化、成片區(qū)污染的狀況，加大城市公園建設(shè)，推廣屋頂、墻體、橋體等場所的立體綠化，推進(jìn)生態(tài)旅游，加快海綿城市建設(shè)。

三、自然資源部組建為國土空間開發(fā)保護(hù)提供體制基礎(chǔ)

就國土空間開發(fā)保護(hù)的內(nèi)核而言，其著力點(diǎn)在于 “兩個統(tǒng)一”：對多樣的自然資源要素進(jìn)行統(tǒng)一管理；對國土空間要素的不同用途進(jìn)行統(tǒng)一管理。對于這兩個方面的統(tǒng)一需要穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)設(shè)置和明確的職能配置，這便是2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建自然資源部的初衷。以統(tǒng)一自然資源管理為基礎(chǔ)，自然資源部統(tǒng)一國土空間用途管制，其本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)自然資源、生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益的綜合化和最大化。⑤楊治坤：《論分權(quán)式行政主體制度的構(gòu)建——以大部制改革為探討背景》，載 《中南民族大學(xué)學(xué)報 （人文社會科學(xué)版）》2018年第2期。

（一）組建自然資源部著力于國土空間統(tǒng)一開發(fā)和保護(hù)

為何必須統(tǒng)一自然資源管理？原因在于自然資源要素作為生態(tài)系統(tǒng)和國土空間的組分存在普遍聯(lián)系。我國2018年機(jī)構(gòu)改革前沿用的自然資源管理模式是分部門管理，這樣的模式具有顯見的部門導(dǎo)向，很容易將普遍聯(lián)系的自然資源要素割裂開來。新組建的自然資源部是統(tǒng)一國土空間要素管理和統(tǒng)一國土空間用途管理的部門，將統(tǒng)一行使國家對于自然資源的所有者職責(zé)，以及國家對于自然資源的使用者職責(zé)，這充分體現(xiàn)了對于自然資源的集中和統(tǒng)一管理。自然資源部在推進(jìn)主體功能區(qū)以及配套政策實(shí)施、統(tǒng)一編制和執(zhí)行國土空間規(guī)劃方面發(fā)揮核心作用，從而有力地推動國土空間治理的現(xiàn)代化，促進(jìn)國土空間格局優(yōu)化。⑥董祚繼：《從機(jī)構(gòu)改革看國土空間治理能力的提升》，載 《中國土地》2018年第11期。

我國現(xiàn)行 《土地管理法》確立的土地用途管制制度針對建設(shè)用地、耕地和未利用地三個類型，然而這三類用途的土地并未完全覆蓋所有的國土空間要素。國土空間要素的開發(fā)無序，土地用途之間缺乏協(xié)同和銜接，生態(tài)紅線劃定和嚴(yán)守等問題仍然存在。⑦自然資源部的主要職責(zé)是：對全民所有的關(guān)系國計民生的重要自然資源統(tǒng)一行使國家所有權(quán)的職責(zé)，以及對所有自然資源統(tǒng)一行使用途管制職責(zé)。⑧《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第三條，自然資源部網(wǎng)：http://www.mnr.gov.cn/jg/sdfa/201809/t20180912_2188298.html，2019年5月1日訪問。自然資源部設(shè)置了空間用途管制司，其職責(zé)主要有：制定和實(shí)施土地、海洋年度利用計劃；制定和實(shí)施各種類型的土地、海島、海域、灘涂等國土空間要素的開發(fā)利用政策。⑨《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第四條第九項(xiàng)，自然資源部網(wǎng)：http://www.mnr.gov.cn/jg/sdfa/201809/t201 80912_2188298.html，2019年5月1日訪問?？梢姡匀毁Y源部的職責(zé)關(guān)涉到所有的國土空間要素，對這些空間要素實(shí)施統(tǒng)一和綜合管理。此次組建自然資源部和調(diào)整自然資源部的職能為國土空間統(tǒng)一開發(fā)保護(hù)奠定了堅實(shí)的職權(quán)基礎(chǔ)，構(gòu)成了我國自然資源統(tǒng)一綜合管理和國土空間開發(fā)保護(hù)的體制基礎(chǔ)。⑩王金南、秦昌波、田超、程翠云、蘇潔瓊、蔣洪強(qiáng)：《生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理體制改革方案研究》，載 《中國環(huán)境管理》2015年第5期。

（二）自然資源部職能配置致力于國土空間要素統(tǒng)一管制

第一，為了落實(shí)對全民所有自然資源的管理，作為實(shí)際行使自然資源國家所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，自然資源部設(shè)置了自然資源所有者權(quán)益司，統(tǒng)一行使國家作為自然資源所有者的職能。自然資源所有者權(quán)益司的職能主要包括：對全民所有的自然資源執(zhí)行管理政策、對全民所有的自然資源制定和實(shí)施統(tǒng)計、資產(chǎn)評估、登記、核算制度；編制全民所有自然資源的資產(chǎn)負(fù)債表；制定全民所有自然資源的出讓、租賃、劃撥等政策。為了強(qiáng)化自然資源部行使自然資源國家所有權(quán)的職責(zé)，自然資源部設(shè)置了自然資源確權(quán)登記局，負(fù)責(zé)對各類重要自然資源進(jìn)行確權(quán)登記、權(quán)籍調(diào)查、頒發(fā)權(quán)屬登記和權(quán)屬許可。為了提高對全民所有自然資源的使用效率，自然資源部還設(shè)置了自然資源開發(fā)利用司，其主要職能是：制定實(shí)施重要自然資源的有償使用制度；制定和實(shí)施自然資源價格體系；建立自然資源市場交易平臺和交易規(guī)則。自然資源部設(shè)置所有者權(quán)益司和開發(fā)利用司，有利于清晰地劃分自然資源部作為自然所有者和管理者的職責(zé)。

第二，自然資源部設(shè)置國土空間規(guī)劃局，致力于對國土空間進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、推進(jìn)多規(guī)合一。國土空間規(guī)劃局的職責(zé)重點(diǎn)是：制定和實(shí)施國土空間規(guī)劃相關(guān)政策；對各類國土空間要素進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃；對國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測、評估和預(yù)警體系。?《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》第四條第八項(xiàng)，自然資源部網(wǎng)：http://www.mnr.gov.cn/jg/sdfa/201809/t201 80912_2188298.html，2019年5月1日訪問。國土空間規(guī)劃是國土空間統(tǒng)一管制的基礎(chǔ)，對國土空間問題的預(yù)防應(yīng)當(dāng)堅持源頭防控，國土空間規(guī)劃即是貫徹源頭預(yù)防的基本制度。當(dāng)前，我國國土空間規(guī)劃是對各類國土空間要素分別規(guī)劃，涉及職能部門眾多，職能交叉重疊嚴(yán)重，縱向和橫向職能銜接不充分。設(shè)置國土空間規(guī)劃局、統(tǒng)一行使對各類國土空間的規(guī)劃職權(quán)，對于解決突出的國土空間問題、推進(jìn)多規(guī)合一具有顯見的功能價值。

四、國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系

（一）建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地制度

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)加快生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容是 “建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地制度”。?習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，載 《人民日報》2017年10月19日。為了落實(shí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革，有必要從我國推進(jìn)生態(tài)文明體制改革、國家公園和自然保護(hù)地改革的進(jìn)程這個角度來明晰國家公園與自然保護(hù)地的內(nèi)在關(guān)系。兩者的內(nèi)在關(guān)系涉及到內(nèi)涵和外延?？疾禳h的十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及 《中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《國家公園體制改革總體方案》、黨的十九大報告關(guān)于國家公園體制改革的基本脈絡(luò)，不難發(fā)現(xiàn) “國家公園體制改革的部署和政策導(dǎo)向非常明確：是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，其推進(jìn)也是整體性、系統(tǒng)性的”。?呂忠梅：《以整體性思維推進(jìn)國家公園體制改革——關(guān)于保護(hù)地立法體系的思考》，教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地武漢大學(xué)環(huán)境法研究所網(wǎng)：https://www.sogou.com/link?url=DSOYnZeCC_rzCGw-0q5ozKuc3RuRlJoOPDGtp4wyNcjMCYVgY9jTlF6sej M11NHChCooPqGDEkbQGuHk6xSRXg，2019年5月1日訪問。黨的十九大報告更加突出了生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性推進(jìn)理念，提出設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，特別強(qiáng)調(diào) “構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。尤其是將國家公園與自然保護(hù)地的關(guān)系從 “代表”變?yōu)?“主體”。這一變化澄清了國家公園與自然保護(hù)地不是 “替代”關(guān)系，而是 “包含”關(guān)系。這在一定意義上也確定了國家公園對于自然保護(hù)地體系構(gòu)建和生態(tài)文明體制改革的意義之所在。國家公園改革是完善自然保護(hù)地體系的 “先行先試”條件，完善國家公園制度的最終目的是建立完整的自然保護(hù)地體系。厘清國家公園與自然保護(hù)地的關(guān)系，有助于自然保護(hù)地科學(xué)分類以及據(jù)此科學(xué)地設(shè)置自然保護(hù)地體系。從自然保護(hù)地的內(nèi)在價值而言，自然保護(hù)地是最重要的國土空間要素。自然保護(hù)地的管理狀況決定著國土空間開發(fā)保護(hù)的整體效應(yīng)，其管理理念也影響國土空間的統(tǒng)一開發(fā)保護(hù)狀況。因此，自然保護(hù)地制度的完善應(yīng)當(dāng)從兩個方面著手：一是以國家公園改革為契機(jī)明晰自然保護(hù)地立法完善的基本思路；二是明確自然保護(hù)地管理理念和過程管理制度。

2000年之后，我國一直在探索自然保護(hù)地的立法模式。國家政策的衍變軌跡為國家公園改革和自然保護(hù)地體系建設(shè)指明了路徑。我國自然保護(hù)地立法的可行思路應(yīng)該是綜合性的立法體系；自然保護(hù)地立法的理想模式是 “基本法＋專類保護(hù)地法”模式，這種模式以自然保護(hù)地基本法為主干、輔以國家公園等不同類型的自然保護(hù)地法規(guī)規(guī)章構(gòu)成自然保護(hù)地立法體系的核心；這種立法模式要求確定 “國家公園法”的制度類型和制度內(nèi)涵，作為 “自然保護(hù)地法”這部基干法的配套立法。?呂忠梅：《關(guān)于自然保護(hù)地立法的新思考》，載 《環(huán)境保護(hù)》2019年第Z1期。以國家公園為主體構(gòu)建自然保護(hù)地體系，必須通過國家公園配套立法明確國家公園的保護(hù)對象，尤其是原住民的生態(tài)利益；國家公園的保護(hù)目標(biāo)方面，不僅僅需要考慮對于國家公園所在土地的權(quán)屬和開發(fā)利用，還需要全方位考慮國家公園生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)和生態(tài)服務(wù)功能。?解振華：《深入推進(jìn)新時代生態(tài)環(huán)境管理體制改革》，載 《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2018年第10期。地方立法的實(shí)踐為國家公園和自然保護(hù)地立法提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。按照 《錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》，對古田山國家級自然保護(hù)區(qū)、錢江源國家森林公園、錢江源省級風(fēng)景名勝區(qū)及相應(yīng)的連接地帶進(jìn)行資源整合、功能重組，建立錢江源國家公園管理體制。制定資源保護(hù)、游憩管理、特許經(jīng)營、社會參與等相關(guān)制度，探索形成生態(tài)資源有效保護(hù)與合理適度開發(fā)利用相結(jié)合的體制機(jī)制。

我國目前規(guī)范自然保護(hù)區(qū)的立法主要是 《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡稱 《自然保護(hù)區(qū)條例》），這部行政法規(guī)最初是在1994年制定實(shí)施，最近一次修訂是在2017年。該法規(guī)在效力范圍、效力層級和內(nèi)容涵蓋面幾個方面都很難滿足對國土空間的主體要素進(jìn)行綜合有效管理的要求。有必要在 《自然保護(hù)區(qū)條例》的基礎(chǔ)上制定 《自然保護(hù)地法》，以實(shí)現(xiàn)對于自然保護(hù)區(qū) （地）的統(tǒng)一和綜合管理。國外有很多相關(guān)的立法經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，諸如德國 《自然和景觀保護(hù)法》、加拿大 《國家公園法案》和 《野生動植物法案》、日本 《自然環(huán)境保全法》和 《自然公園法》等。日本2002年制定 《生物多樣性國家戰(zhàn)略》，其目的是推進(jìn)政府上下實(shí)現(xiàn) “與自然共生的社會”，環(huán)境省下設(shè)的自然環(huán)境局主要職能是 “力爭實(shí)現(xiàn)自然和人類的和諧共生”“把優(yōu)美的自然風(fēng)景區(qū)指定為國立公園和國定公園，在對其自然進(jìn)行保護(hù)的同時，還把它作為人類與自然和諧相處的場所加以利用；在園內(nèi)規(guī)范各種行為的同時，還努力宣傳和普及自然保護(hù)的意識”。?The Third National Biodiversity Strategy of Japan,See the website of the Ministry of the Environment of Japan:http://www.env.go.jp/en/nature/,2019年5月10日訪問。針對當(dāng)前我國國家公園和自然保護(hù)地管理過程中存在的問題，可以借鑒日本國家公園管理理念，以生態(tài)系統(tǒng)綜合管理為基本目標(biāo)，對國家公園和自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程進(jìn)行全面認(rèn)識，側(cè)重維護(hù)國家公園的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。

由于生態(tài)學(xué)和生態(tài)價值觀能夠保持制度價值的中立性，生態(tài)文明制度建設(shè)應(yīng)該以生態(tài)學(xué)和生態(tài)價值觀為指導(dǎo)。此處所謂 “價值中立”旨在排除經(jīng)濟(jì)主義和消費(fèi)主義的干擾，形成有利于生態(tài)文明建設(shè)的價值觀。對于國家公園這一國土空間基本要素實(shí)施管理也應(yīng)當(dāng)貫徹價值中立的生態(tài)學(xué)規(guī)則。?盧風(fēng)：《生態(tài)價值觀與制度中立——兼論生態(tài)文明的制度建設(shè)》，載 《上海師范大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》2009年第2期?；陲L(fēng)景優(yōu)美或者獨(dú)特的地理?xiàng)l件建立的國家公園，對生存于其中的野生動植物而言是一個安全的港口和良好的棲息地。在這個安全的港灣之中，野生動植物得到完全的和適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，免于受到人類的大肆捕殺。生物多樣性保護(hù)理念不僅僅是生態(tài)系統(tǒng)管理的要素，對于國家公園保護(hù)而言也具有關(guān)鍵意義。為了維持國家公園生態(tài)系統(tǒng)良好和國家公園生態(tài)安全，必須維持生物多樣性，包括基因多樣性、種群多樣性和數(shù)量多樣性這三個方面，?Mark S.Boyce,Ecological-Process Management and Ungulates:Yellowstone’s Conservation Paradigm,Wildlife Society Bulletin,Vol.26,1998,p.391.在 《環(huán)境保護(hù)法》確認(rèn) “保護(hù)優(yōu)先”原則的基礎(chǔ)上實(shí)施國家公園管理的 “生態(tài)優(yōu)先”理念。生態(tài)優(yōu)先理念要求生態(tài)建設(shè)等積極行為優(yōu)于開發(fā)等消極行為，生態(tài)環(huán)境利益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益。?馬允：《論國家公園 “保護(hù)優(yōu)先”理念的規(guī)范屬性——兼論環(huán)境原則的法律化》，載 《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2019年第1期。在國家公園體制改革的語境下，為了貫徹生態(tài)優(yōu)先理念，應(yīng)結(jié)合綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法突出 “自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)”，?參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年9月26日印發(fā)的 《建立國家公園體制總體方案》。對國家公園內(nèi)的不特定利益主體利益進(jìn)行更多的考量和關(guān)照；綜合運(yùn)用行政管理、經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制促進(jìn)國家公園保護(hù)行為；推進(jìn)生態(tài)教育，促進(jìn)更大程度的、實(shí)質(zhì)的公眾參與，以發(fā)揮公眾生態(tài)保護(hù)的力量，使得社會公眾力量與政府主導(dǎo)行為更好地結(jié)合。

（二）完善主體功能區(qū)制度及其配套政策

2010年國務(wù)院印發(fā)了 《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā) 〔2010〕46號），其副標(biāo)題即是“構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局”。這份文件對于主體功能區(qū)的定位是國土空間開發(fā)保護(hù)格局的重要一環(huán)，合理規(guī)劃主體功能區(qū)是國土空間開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)性條件。根據(jù)國土空間要素的類型和用途，主體功能區(qū)為國土空間要素劃定空間范圍，明確開發(fā)方向和強(qiáng)度，形成良性的開發(fā)秩序，促進(jìn)形成環(huán)境、資源、生態(tài)、人口、經(jīng)濟(jì)和社會狀況相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)保護(hù)格局。推出主體功能區(qū)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)依據(jù)是我國國土空間要素的自然分布狀況、自然資源要素的綜合評估以及國土空間要素開發(fā)利用存在的問題，在深刻把握和順應(yīng)生態(tài)文明體制機(jī)制改革的基礎(chǔ)上，劃定和形成主體功能區(qū)格局。

主體功能區(qū)制度的核心是規(guī)劃、劃定和管理，基本依據(jù)是不同區(qū)域所具有的、代表性的核心功能。我國生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)規(guī)范性文件中多次強(qiáng)調(diào)完善主體功能區(qū)制度，但是我國現(xiàn)行 《環(huán)境保護(hù)法》對于主體功能區(qū)的規(guī)定是很籠統(tǒng)的，應(yīng)完善和細(xì)化生態(tài)功能區(qū)制度，對不同類型的主體功能區(qū)實(shí)施分級和分類管理。完善主體功能區(qū)制度側(cè)重于過程管理，可行的完善思路是依托地方立法對主體功能區(qū)全過程管理進(jìn)行細(xì)化。主體功能區(qū)制度的目標(biāo)是確定主體功能區(qū)域是國土空間管理的基本單位，保護(hù)與建設(shè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境、維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；盡量保持主體功能區(qū)的功能完好，將人類對于自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾減到最小。主體功能區(qū)的四個類型管理各有側(cè)重，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域管理強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護(hù)、科技創(chuàng)新以及對外來人口、公共服務(wù)等方面；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域即資源環(huán)境承載能力比較強(qiáng)和具備一定發(fā)展空間的地區(qū)，主要實(shí)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展；限制開發(fā)區(qū)域中的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要強(qiáng)化保護(hù)其生態(tài)功能和生態(tài)服務(wù)能力；禁止開發(fā)的區(qū)域，重點(diǎn)強(qiáng)化對自然文化資源的原真性和完整性保護(hù)。

根據(jù) 《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，主體功能區(qū)的配套措施包含區(qū)域政策、績效考核評價和主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施制度。主體功能區(qū)制度的主旨在于對國土空間要素加以統(tǒng)籌規(guī)劃，這其中涉及到的重要空間概念和空間關(guān)系即是區(qū)域。區(qū)域是地理學(xué)的概念，標(biāo)志著地球表面劃定出的具有一定范圍和邊界的空間單位。我國諸多的規(guī)范性文件中，將區(qū)域和城市群等同使用。?楊治坤：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中府際間利益的法制協(xié)調(diào)》，載 《廣東社會科學(xué)》2017年第6期。由于區(qū)域發(fā)展是一個綜合性的概念，主體功能區(qū)制度關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)涉區(qū)域財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對氣候變化等各個方面。而涉及這方方面面的區(qū)域管理制度需要相關(guān)立法的相互協(xié)調(diào)。在主體功能區(qū)績效考核評價和實(shí)施方面，結(jié)合生態(tài)文明體制機(jī)制改革進(jìn)程應(yīng)重點(diǎn)完善如下幾個層面。第一，對重要的國土空間要素和自然資源資產(chǎn)進(jìn)行登記、普查，重點(diǎn)關(guān)注價值較高、與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)、與地方政府行為關(guān)系重大的自然資源資產(chǎn)，按照分布、結(jié)構(gòu)、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬、管理、利用效果等情況；堅持由簡到繁、由易到難的原則進(jìn)行合理分類，從實(shí)物量、質(zhì)量、價值等方面進(jìn)行統(tǒng)計、核算，編制資產(chǎn)負(fù)債表；在此基礎(chǔ)上明確自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的審計目標(biāo)、內(nèi)容和方法。第二，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與自然資源資產(chǎn)審計的協(xié)同配合，探索構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和指標(biāo)體系。依法界定領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，客觀評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任。第三，重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對自然資源開發(fā)利用及管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)貫徹落實(shí)、資金管理使用及與資源環(huán)境相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營等情況。

（三）構(gòu)建完備的生態(tài)紅線制度

作為因應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)而產(chǎn)生的生態(tài)保護(hù)制度，生態(tài)紅線制度對于國土空間開發(fā)保護(hù)的主要貢獻(xiàn)和制度價值在于：第一，生態(tài)紅線劃定最小的國土空間，從微觀層面保障國土空間要素得到特殊管控和保護(hù)；第二，為最小國土空間設(shè)定開發(fā)限度，預(yù)防國土空間受到破壞；第三，為國土空間安全設(shè)定底線，生態(tài)紅線是不可逾越的 “底線”，一旦突破底線則生態(tài)系統(tǒng)和國土空間安全受到不可逆轉(zhuǎn)的損害。?吳賢靜：《國土空間開發(fā)保護(hù)的制度應(yīng)對》，載 《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第2期。生態(tài)紅線制度的初衷是對 “最小生態(tài)保護(hù)空間”進(jìn)行特殊管理和保護(hù)以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡和國家生態(tài)安全。生態(tài)紅線制度的目標(biāo)包含：第一，生態(tài)功能區(qū)生態(tài)系統(tǒng)完整；第二，生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)不被破壞、環(huán)境質(zhì)量不下降、資源利用上限不被突破；第三，生態(tài)紅線與整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，為國土空間開發(fā)保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)維護(hù)最小空間要素。

我國國土空間中存在各種生態(tài)要素，這些生態(tài)要素的組合構(gòu)成基本生態(tài)秩序，生態(tài)秩序就是一種空間秩序。人類的生活和發(fā)展受制于國土空間中各種生態(tài)要素的構(gòu)成和狀況，也即國土空間秩序。在各種環(huán)境、資源和生態(tài)要素日益緊缺的情況下，集約使用和保護(hù)資源要素是人類生產(chǎn)、生活和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。在我國生態(tài)紅線立法和管理實(shí)踐不斷發(fā)展的過程中，生態(tài)紅線的內(nèi)涵和外延也得到了不斷拓展。就目前的規(guī)范和實(shí)踐而言，生態(tài)紅線通常在三個意義上被運(yùn)用。第一，生態(tài)功能紅線也即狹義的生態(tài)紅線。生態(tài)功能紅線是最典型的國土空間開發(fā)保護(hù)措施，為需要保護(hù)的國土空間要素劃定一定范圍、實(shí)施特殊保護(hù)。第二，自然資源紅線即自然資源利用上限，對重要自然資源要素劃定利用總量上限和利用效率下限。第三，環(huán)境質(zhì)量紅線，對重要環(huán)境要素諸如大氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量設(shè)置濃度或者總量底線。生態(tài)功能紅線制度著眼于國土空間的最小范圍，保護(hù)整體生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和安全。從空間紅線的角度理解生態(tài)紅線，生態(tài)紅線的劃定和實(shí)施特殊保護(hù)的范圍包括重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和敏感區(qū)。與狹義的生態(tài)功能紅線即空間紅線相并列，自然資源紅線和環(huán)境質(zhì)量紅線同樣對國土空間要素管理具有意義。自然資源紅線對自然資源要素即國土空間要素實(shí)施定量管理，而環(huán)境質(zhì)量紅線對特定區(qū)域污染實(shí)施總量或者濃度管理。質(zhì)言之，三者發(fā)揮功能均基于國土空間結(jié)構(gòu)和分布，具有顯見的 “空間管理”導(dǎo)向。

結(jié)語

國土空間開發(fā)保護(hù)相關(guān)的法律和政策存在碎片化的問題，亟需按照統(tǒng)一的制度邏輯進(jìn)行歸納、梳理和整合，以構(gòu)建完備的、體系化的、邏輯自洽的國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系。?劉長興：《論流域資源配置的基本原則與制度體系》，載 《政法論叢》2018年第6期。國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系構(gòu)建的基本思路可以歸結(jié)為：以生態(tài)文明體制改革為基本路徑指引，以國家層面機(jī)構(gòu)改革為基礎(chǔ)和契機(jī)，以國土空間開發(fā)保護(hù)理念為中心整合不同性質(zhì)的、散見于不同立法中的法律制度，構(gòu)建統(tǒng)一的和體系化的國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系。建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地是國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系的核心；厘清國家公園和自然保護(hù)地的內(nèi)在關(guān)系，為國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系構(gòu)建提供立法模式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。主體功能區(qū)制度是國土空間開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)，主體功能區(qū)為國土空間要素明確開發(fā)方向和開發(fā)強(qiáng)度，形成穩(wěn)定的國土空間開發(fā)保護(hù)格局。生態(tài)紅線制度劃定國土空間開發(fā)保護(hù)的最小空間，從微觀層面為國土空間要素提供特殊保護(hù)，推動系統(tǒng)的和全局的國土空間開發(fā)保護(hù)。